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Je clos ce mini-dossier sur « délibération et négociation de compromis » en commentant la tribune publiée avant-hier par Le Monde de Claude A. Garcia et Silvio O. Funtowicz, respectivement professeur de sciences appliquées à l’université de Berne (Suisse) et professeur de philosophie des sciences à l’université de Bergen (Norvège). Leur texte se termine ainsi « Apprenons à mieux décider ensemble. » Il débute par ces mots : « Il y a des problèmes simples. Il y a des problèmes compliqués et il y a des problèmes – comme la transition énergétique ou la réforme des retraites – qui sont des problèmes sournois. » Au mitan de l’article, on lit avec plaisir cette assertion : « En impliquant les parties prenantes dans le processus de décision (…), nous pouvons transformer la prise de décision collective et jeter les bases d’une nouvelle forme de débat démocratique. »

Leur tribune est intéressante à plusieurs titres. D’abord, elle entremêle avec justesse et cohérence diverses notions-clés, telles « problème », « décision », « délibération », « participation » et « démocratie ». Ensuite, elle enrichit notre connaissance des processus de décision en introduisant le concept de « problème sournois » (ou « problème vicieux », « problème malicieux », « problème pernicieux », etc., pour traduire wicked problem, notion forgée par Horst Rittel et Melvin Webber, tous deux théoriciens du design industriel et présentée dans leur article de 1973, Dilemmas in a General Theory of Planning, revue Policy sciences, 4-2, p.155-169 ; lire ici). Enfin, elle commente diverses difficultés dans la pratique de la participation citoyenne.

Un wicked problem est un problème posé par des phénomènes difficiles à analyser, comme la pollution, la démocratie, le numérique, l’aménagement du territoire, etc. Rittel et Webber identifient dix propriétés de ces « problèmes vicieux » : ils n’ont pas de définition claire ; leur connaissance est incomplète ; ils sont difficilement objectivables ou décomposables en éléments simples ; ils peuvent être décrits comme le symptôme d’autres problèmes ; la façon dont ils sont décrits détermine la liste de leurs solutions possibles ; ils appellent un nombre infini de solutions ; ces solutions ne sont ni vraies ni fausses, seulement bonnes ou mauvaises ; il n’existe aucun moyen de tester au préalable ces solutions ; les conséquences de ces solutions peuvent impacter fortement la vie des personnes concernées ; ils n’appellent pas de règle claire d’arrêt de décision.

Le lecteur en conviendra à l’issue de sa lecture de cette liste : le système des retraites en France est un (sacré) wicked problem !

Comment peut-on dès lors l’aborder ? Double réponse de Garcia et Funtowicz : un, en ne le traitant pas comme un problème simplement compliqué à résoudre, et deux, en l’instruisant via une délibération collective appropriée car renouvelée.

Car les affirmations sur le futur, notent-ils, sont contingentes ; et certains postulats sont indémontrables. Les quatre scénarios commentés dans le rapport du COR, le Conseil d’orientation des retraites,  illustrent cette difficulté. Ils ont pour ambition, indique le rapport, « d’être suffisamment contrastés et raisonnables pour éclairer le débat ». Ce sont des projections libres, construites sur des hypothèses plausibles de taux de chômage et de productivité du travail salarié. À court terme, d’ici 2032, les dépenses sont supérieures aux recettes ; à long terme, « les dépenses de retraites ne dérapent pas, elles sont relativement maîtrisées », comme le précisait Pierre-Louis Bras, président du COR en janvier 2023. Même ambivalence du point de vue des recettes puisque le solde à long terme du système (en déficit, à l’équilibre ou générant des excédents) dépend surtout de choix politiques (comme la détermination du taux de cotisation des fonctionnaires, ou la réduction de leurs membres, ou la constance de son effort d’équilibration des comptes sur plusieurs années, etc. Hervé Le Bras, dans une tribune au journal Le Monde en février dernier (lire ici), considérait que l’espérance de vie prise en compte par le COR était surestimée et que « le déficit déjà modeste en 2027 (12 milliards d’euros) serait pratiquement résorbé pour la bonne raison que moins de progrès de l’espérance de vie se traduit par moins de personnes âgées ». Et, concluait-il en prenant en compte les cotisations des salariés migrants, « le problème du déficit des retraites disparaît quasiment, du moins à l’horizon 2030 ».

Autrement dit, le problème du financement de notre système de retraites appelle des solutions différentes dès lors qu’on priorise un équilibre des comptes sociaux dès 2027 ou à partir de 2032, ou qu’on raisonne en déficits cumulés sans les rapprocher du montant des réserves disponibles (« On parle d’un déficit qui va être là année après année. C’est 150 milliards d’euros sur les dix prochaines années », Mme Borne dixit) ou, en rapprochant les deux montants (« Cela ne génère pas de panique parce que, derrière, il y a des réserves d’un montant supérieur », Michaël Zemmour dixit). Comment trancher ? En ne tranchant pas, justement, en tous cas immédiatement ! Mais en dessinant des scénarios de trajectoires de déficits, soumis ensuite à la délibération citoyenne, de sorte que le décideur final – le gouvernement – choisisse une solution à l’aide de différents critères discutés lors de cette délibération, y compris ceux que ce gouvernement entend retenir.

L’idée, ici, est de fabriquer collectivement les éléments constitutifs de cette solution via la transparence des chiffres, l’examen de diverses hypothèses et la pesée de leur plausibilité, la confrontation argumentée des points de vue, etc.

« Lorsque les enjeux sont élevés et les incertitudes irréductibles ou non mesurables, lorsque les valeurs qui guident la décision sont contestées et que les décisions sont urgentes », Garcia et Funtowicz proposent « d’abandonner les approches classiques » et d’y substituer une autre manière de délibérer et de décider. Ils nomment cela « la science post-normale » – une curieuse expression, qui traduit imparfaitement à mes yeux la démarche inclusive qu’elle est censée décrire : « Il s’agit d’inclure d’autres voix – scientifiques, experts, décideurs, représentants de la société civile et membres du public – dans le processus de décision. Non pas pour construire un consensus probablement inatteignable, mais pour élargir la base de connaissances et d’expériences sur laquelle fonder les décisions. » Cette démarche délibérative renouvelée a été proposée, en France, par Michel Callon, Pierre Lascoumes et Yannick Barthe dans un formidable opus, Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, paru au Seuil en 2001 (lire ici), et sur lequel je m’appuyais pour construire mon cours de sociologie de la décision que je donnais dans différents départements d’ingénierie à l’INSA de Lyon entre 2010 et 2015.

Ces auteurs opposaient ainsi « la science confinée », tournée vers elle-même, à la « recherche scientifique de plein air », ouverte aux associations et aux individus qui s’y sont engagés. Ils y dessinaient les contours d’une démarche originale de construction collective de décisions à propos de wicked problems dont nous pourrions aujourd’hui nous inspirer. J’en rappelle les principaux éléments à partir de la table des matières de leur ouvrage (réédité en 2014, avec Yannick Barthe en coordinateur ; lire ici)

Il y a d’abord les (très) utiles notions de forums hybrides et d’espace dialogique des forums hybrides. Il y a ensuite les éléments de la démarche ; les sous-titres les explicitent : Explorations et apprentissages collectifs ; L’organisation des forums hybrides ; Participer à la formulation des problèmes ; Participer au collectif de recherche pour l’élargir et l’organiser ; La double exploration des mondes possibles et du collectif, etc. Il y a enfin une approche différente de la décision, dont rendent compte les titres d’autres chapitres : L’action mesurée, ou comment décider sans trancher ? ; Une nouvelle conception de la décision ; La démocratisation de la démocratie, etc.

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La feuille de route de ces prochaines années, d’ici 2027, est claire : poursuivre la réflexion théorique à propos de la « délibération démocratique de compromis » ; expérimenter, partout où cela est possible et nécessaire, des forums publics s’inscrivant dans cet effort délibératif et de construction collective de scénarios compromissoires ; rendre compte de ces initiatives, les valoriser et mutualiser leurs enseignements ; diffuser largement, par mille moyens et dans mille lieux, une culture de nouage de compromis en explicitant les techniques pour y parvenir, à partir d’exemples concrets et actuels (par exemple : la présence du loup dans le Vercors, la chasse à la glu des oiseaux migrateurs, les lacs collinaires et le pompage sauvage dans les cours d’eau, etc.) ; éditer un magazine « grand public » dont la ligne éditoriale serait celle d’une « pédagogie de la négociation collective » ; publier dès 2024 un Dictionnaire de la délibération collective de compromis, le promouvoir lors d’un colloque public à l’Assemblée nationale ou au Sénat, etc.

Je termine ainsi ce mini-dossier de blog sur un vœu : sur ce (beau) sujet de la délibération et de la négociation, que cent fleurs s’épanouissent et que cent écoles rivalisent…

« Il faut donc redessiner l’espace de la délibération collective en y intégrant les pratiques d’ajustement et de compromis propres aux espaces de négociation. Ce n’est pas une utopie ni une vaine trituration : cela existe près de chez nous, en Suisse et en Belgique, et cela se nomme une démocratie de négociation. Conjoindre négociation et délibération est probablement l’une des voies les plus sûres de sortie des crises sociales et institutionnelles contemporaines. » Ainsi se concluait mon billet précédent (lire ici). J’ajoutais : « À quoi ressemblerait concrètement cette délibération de compromis ? » Je tente, dans ce dernier billet de ce mini-dossier, quelques éléments personnels de réponse.

La notion – européenne – de démocratie de négociation a été forgée à la fin des années 1960 par deux politistes, l’un allemand (Gerhard Lehmbruch), l’autre hollandais (Arend Lijphart). Ils ont l’un et l’autre étudié, comme le résuma un politiste français, Olivier Giraud, dans un article publié dans la revue Négociations en 2009 (lire ici), « le cas de petits pays dont la démocratie est particulièrement stable et apaisée, et qui, cependant, présentent un niveau élevé d’hétérogénéité religieuse (Liban), linguistique (Belgique), linguistique et religieuse (Suisse), ou encore idéologique et religieuse (Pays-Bas). »

Par des analyses de l’histoire de ces pays, de leurs institutions et des cultures politiques qui y ont cours, Lehmbruch et Lijphart ont montré qu’il y était possible de « favoriser par des arrangements institutionnels mais aussi par la diffusion d’une culture du compromis, la résolution de clivages majeurs qui, dans d’autres contextes, occasionnent crises, violences et guerres ». Sont ainsi valorisés dans ces pays « la modération politique, le respect des minorités ainsi que le pouvoir et la capacité des élites à négocier et imposer des compromis dans les sociétés clivées. »

Quelles sont les principales caractéristiques politiques de ces « démocraties de négociation » – Belgique, Suisse, etc. ? Entre autres, les suivantes : le nuancement de la règle du vote majoritaire par la pratique d’arrangements préalables entre partis, groupes et communautés ; une culture et une habitude partagée du compromis, évitant toute dramatisation du jeu social et politique ; l’attribution de compétences politiques à des institutions et des groupes d’intérêts indépendants du pouvoir politique ; le partage du pouvoir entre différentes forces représentant des segments contrastés de la société ; des gouvernements formés à partir de coalitions politiques larges et stables, avec octroi d’un droit de veto à chaque partenaire ; et la présence de groupes sociopolitiques de force égale, aucun ne pouvant durablement se trouver exclu du jeu démocratique.   

Il est donc illusoire de considérer que la France puisse s’acheminer un jour vers une telle « démocratie de négociation » : notre histoire sociale et politique est aux antipodes d’un tel modèle. D’autant plus qu’il y a de nombreux revers à la médaille… Ces démocraties font ainsi l’objet de sérieuses critiques : une opacité des choix et de la responsabilité de la prise des décisions ; un jeu politique structuré par les seules élites dominantes, négociant entre elles sans grande transparence leurs arrangements ; une certaine passivité des citoyens et une fermeture de l’espace politique aux groupes sociaux minoritaires, etc. 

En étudiant de près ces démocraties de négociation, l’idée est moins de rêver de devenir une Suisse française que de réfléchir à ce que nous pourrions expérimenter chez nous en nous inspirant de certaines procédures délibératives et compromissoires qui y ont cours.

Parmi celles-ci : l’initiative populaire (un « comité d’initiative » rédige un projet de votation ; s’il est accepté par la Chancellerie fédérale, ses promoteurs ont 18 mois pour récolter au moins 100 000 signatures, qui sont ensuite validées par les municipalités. La votation populaire peut intervenir plusieurs mois plus tard après accord de la Chancellerie d’État) ou le référendum cantonal et communal (pour contester, par exemple, un acte législatif cantonal ou communal, avec une procédure voisine  en termes de collecte de signatures de citoyens).

Ce qui est importe cependant est moins ces procédures délibératives en elles-mêmes que ce que leur mise en œuvre nécessite en termes d’ajustements et de mises en accord entre citoyens, administrations et responsables politiques (autrement dit : en termes de négociations et de compromis). Pour qu’il y ait une votation en Suisse, il faut en effet une série de mises en accord préalables : au sein du comité d’initiative populaire (pour écrire le texte de la pétition, par exemple) ; au sein de la Chancellerie fédérale (pour valider le texte proposé à la votation, pour l’organiser, etc.) et entre le Chancelier et le Président de la Confédération (compte tenu du thème de la votation, etc.) ; au sein des composantes politiques du gouvernement fédéral, etc. À ces instances et à ces individus négociant les modalités d’organisation de cette votation s’ajoutent celles et ceux chargés de mettre en œuvre son résultat – ce qui suppose, là aussi, pas mal d’ajustements et de négociations…

Nommons délibération démocratique de compromis ce type de co-construction des décisions publiques où, à chaque moment et pour chaque étape de cette délibération collective, se nouent des compromis entre les instances et les individus concernés. Ces compromis portent sur la méthode, sur le fond, sur les conséquences de la votation, etc. Ils sont nécessairement requis puisque sans eux la procédure démocratique elle-même ne pourrait être effective. Comment se justifient-ils ? Par un profond attachement des citoyens suisses à des institutions et des valeurs politiques originales : un gouvernement collégial, dont les sept membres doivent refléter la diversité politique, linguistique et démographique du pays ; un rôle prépondérant accordé aux lois fédérales et cantonales, votées directement par les citoyens ; le rejet d’un dirigeant politique providentiel, s’autorisant, une fois élu à imposer au pays des réformes qui n’auraient pas été au préalable débattues et validées par le suffrage citoyen ; le refus de faire prospérer une aristocratie politique composée d’individus se décrétant de « meilleurs gouvernants », etc.

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Comment s’inspirer de ces principes et expérimenter en France des séquences de démocratie délibérative de compromis ? Plusieurs tribunes d’experts ont abordé le sujet. On lisait ainsi ceci dans une tribune de Jean Garrigues, auteur de La République incarnée. De Léon Gambetta à Emmanuel Macron (Perrin, 2019) publiée par Le Monde en juillet 2022 (dont le titre vaut programme : Notre démocratie fatiguée suscite un besoin urgent de dialogue, de débat apaisé ; lire ici) :

« La demande sociale de délibération n’a cessé de se manifester depuis quelques années, que soit par le succès de la “démocratie participative” mise en avant par Ségolène Royal dans sa campagne de 2007, au moment des “Nuits Debout” en 2016 ou des “Gilets jaunes” en 2018-2019 (…) C’était à chaque fois la même frénésie de discussion, de débats, une volonté affirmée de retrouver les grands moments délibératifs de notre histoire, des clubs de la Révolution française, de 1848 ou de la Commune de Paris ».

« La société de délibération » poursuivait-il, « est en effet l’essence même de notre histoire politique, avant même la Révolution française. C’est par la délibération que la III^e République, âge d’or de la vie parlementaire, a conçu et fabriqué les grandes lois qui constituent encore aujourd’hui le socle de notre vie démocratique, telles que la liberté de presse, de réunion, du divorce, du syndicalisme, ou encore la laïcité scolaire et la séparation des Eglises et de l’Etat. L’étude de la fabrication de ces lois essentielles, qui nous régissent encore aujourd’hui, montre à quel point elles ont répondu à une exigence de débats contradictoires, d’amendements et d’inflexions multiples, qui laissaient tout loisir à chaque député, représentant la nation tout entière, d’exprimer son point de vue sans contrainte, et ainsi d’enrichir les résultats de la délibération. »

Sauf que ce temps semble révolu : « Dans ce processus de présidentialisation, tendant à transformer les Assemblées en chambres d’enregistrement », poursuit Jean Garrigues, « la délibération s’est lentement effacée sous le poids de la disciplinarisation de la majorité et du coup d’éclat protestataire des minorités impuissantes. C’est pourquoi il sera si difficile de la réanimer. La société politico-médiatique s’est construite depuis des années sur la polarisation, la brutalisation du discours, l’outrance, la caricature, la démagogie, la culture du buzz, tout ce qui est exactement le contraire du dissensus régulé et productif, tout ce qui entrave la délibération. »

Que faire ? Réponse de Jean Garrigues : « Le redéploiement, à tous les niveaux, de la délibération », puisque « notre démocratie fatiguée suscite un besoin urgent de dialogue, de débat apaisé, sous peine d’être condamnée à la violence de rue et à l’affrontement des extrêmes ».

Tirons trois leçons de cette première tribune. Un, la délibération est un débat contradictoire. Si ce débat doit être apaisé, il est d’abord une confrontation de points de vue différents, parfois divergents. Deux, ce débat vise une décision à prendre ; celle-ci se construit par cette confrontation. Trois, cette décision est d’autant plus riche et efficiente qu’elle a été prise à l’issue d’une délibération  au cours duquel des points de vue ont été exprimés « sans contrainte ». À l’agenda de notre réflexion doit donc figurer la définition des règles organisant cette délibération (comment la parole est distribuée ; comment les assemblées sont animées ; comment les informations sont collectées et traitées, etc.)

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Une seconde tribune, également publiée par Le Monde, nous semble intéressante. Elle concerne la possible révision de notre Constitution, écrite en 1958. Dominique Rousseau, professeur de droit public, formulait en mars 2021 à son égard quatre propositions pratiques :

« D’abord, l’institutionnalisation d’assemblées primaires de citoyens, regroupant tous les citoyens d’une circonscription électorale et auxquelles seraient soumis les projets de lois avant qu’ils ne soient discutés à l’Assemblée nationale et au Sénat. Inscrites dans la Constitution, ces assemblées primaires de citoyens seraient donc permanentes – à la différence du référendum d’initiative citoyenne, qui est intermittent – et garantiraient une action continuelle sur les affaires de la cité.

Ensuite, l’institutionnalisation des conventions de citoyens réunissant une quinzaine d’entre eux tirés au sort pour délibérer et produire une proposition normative sur un sujet d’intérêt général.

Enfin, à côté de l’assemblée des territoires – le Sénat – et de l’assemblée de la nation – l’Assemblée nationale –, la création d’une nouvelle assemblée constitutionnelle, l’Assemblée sociale, qui remplacerait le Conseil économique, social et environnemental. Elle aurait trois compétences principales : organiser les conventions de citoyens ; accueillir les pétitions des citoyens − les analyser avec les pétitionnaires et des citoyens tirés au sort et les transmettre à l’Assemblée nationale et au Sénat pour que ces assemblées répondent à ces initiatives −; délibérer à égalité de pouvoir avec le Sénat et l’Assemblée nationale sur les projets et propositions de loi. »

Dans une tribune plus récente (Il faut repenser le texte en s’appuyant largement sur la société civile, publiée en mars 2023 (lire ici), Dominique Rousseau précise sa démarche.

Il préconise la création d’un Comité pour la réécriture de la Constitution, comprenant « vingt membres dont une moitié serait des citoyens tirés au sort et l’autre moitié des professeurs d’université et des personnalités expérimentées nommés par décret en conseil des ministres (…) Le travail de ce comité s’ordonnerait en quatre étapes. D’abord, il devrait organiser des assemblées décentralisées dans tout le pays pour recueillir les propositions des citoyens. Ensuite, il devrait, sur la base de ces propositions, rédiger les nouveaux articles du projet de Constitution et l’argumentaire expliquant l’esprit de ces nouvelles dispositions. Puis ce travail serait soumis à la discussion d’une commission mixte paritaire Assemblée nationale/Sénat/Conseil économique, social et environnemental et aux assemblées réunies lors de la première étape. »

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Quelques conditions permissives sont cependant à réunir :

• Arrimer cette délibération à des objets délibératifs concrets – donc susceptibles de mobiliser, pour en débattre, des centaines de milliers de salariés / citoyens à qui il faudra néanmoins donner les informations-clé pour nourrir leur réflexion, individuelle et collective.
• Décentraliser autant que faire se peut cette délibération : dans chaque commune, au plus près des habitants et de leurs expériences, et dans chaque établissement d’entreprise ou chaque service administratif, au plus près des besoins et des problèmes à résoudre ;
• Outiller tous ces délibérants, via des hotline et des sites web, d’informations et de techniques de discussion / confrontation de points de vue.
• Finaliser clairement cette démarche délibérative : décider ensemble du devenir de nos principales institutions du vivre-ensemble (assurance-chômage, système de retraites, politiques du travail et de santé publique, etc.) et des mesures à mettre en œuvre pour réussir la transition écologique.
• Opter, dès le lancement de cette démarche délibérative, pour une méthode générique de prise de décision dans les diverses assemblées délibérantes : par des compromis pragmatiques. Ce qui suppose que l’objectif de cette délibération générale – décider collectivement, en s’adossant sur nos différences pour les surmonter – soit énoncé avec clarté.

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Tels seraient des éléments nourrissant une démarche généralisée de démocratie délibérative de compromis. Candide utopie que cette proposition, formulée en ce jour de 10^ème journée nationale de mobilisation contre une réforme injuste, brutale et mal ficelée de notre système de retraites et contre un président et quelques ministres stupidement inflexibles, ne dissimulant plus leur amateurisme et leur déconnexion du réel ? Probablement. Mais personne ne contestera l’urgence sociale et politique d’imaginer les contours d’une refondation de nos démocraties sociale et politique…

(En ce mardi 7 mars 2023 de mobilisation en France contre une réforme du système de retraites largement contestée, je débute par l’article ci-dessous un mini-dossier, intitulé Délibérer & négocier, qui prolonge mes réflexions précédentes à propos de l’art de réformer.  

Comme j’appartiens à une génération d’individus qui s’engagèrent en politique, au début des années 1980, pour promouvoir, via une démarche réformiste / social-démocrate, une société capable de se produire elle-même, s’enrichissant de ses différences et sachant réguler ses conflits par la négociation, ce premier billet reproduit un entretien accordé à la Revue civique par Michel Rocard au printemps 2008, publié par cette revue sous le titre Michel Rocard et l’art délicat de la réforme (pour l’intégralité de l’entretien, lire ici). Bien que quinze ans se soient écoulés, le propos de Michel Rocard est d’une étonnante actualité au moment où la majorité de droite du Sénat entend surenchérir sur les « régimes spéciaux » ou quand Mme Borne, M. Macron et M. Dussopt commettent, l’une après l’autre, toutes ces erreurs d’appréciation et d’action pointées ci-dessous par l’ancien Premier ministre de François Mitterand…

Le message de M. Rocard – « On ne peut pas reformer contre la volonté du pays. Il faut faire en amont un travail de pédagogie pour arriver à un diagnostic partagé, seul moyen de permettre une véritable négociation » – est suffisamment explicite ; je me dispense donc, dans ce premier billet, de toute glose supplémentaire. Dans les deux billets suivants, je m’adosserai sur diverses chroniques et tribunes publiées récemment par le journal Le Monde pour tenter d’articuler démocratie sociale d’entreprise efficiente et démocratie politique refondée.)

Revue Civique : vous avez mis sur le devant de la scène la question du financement des retraites, il y a près de vingt ans déjà. Depuis, les choses n’ont pas beaucoup évolué (ou par étapes très progressives et limitées) et le taux d’activité des seniors reste dramatiquement bas. Pourriez-vous revenir sur votre démarche initiée à l’époque ?
Michel Rocard : Je savais que la question du financement futur des retraites était l’un des sujets majeurs pour l’avenir du pays. J’avais rencontré beaucoup d’économistes et de prospectivistes, mais aussi des associations de seniors actifs, intervenant pas exemple dans le domaine humanitaire. Pour mettre sur le devant de la scène la question des retraites et donc de l’emploi des seniors, il était nécessaire que l’opinion en prenne conscience. On ne peut pas reformer contre la volonté du pays. Il faut faire en amont un travail de pédagogie pour arriver à un diagnostic partagé, seul moyen de permettre une véritable négociation. C’était l’objectif du Livre blanc sur les retraites.

(…) À votre arrivée à Matignon comme chef du gouvernement, en 1988, vous décidez d’affronter la réforme des retraites en recherchant un consensus préalable ; votre axiome tend à privilégier la recherche du consensus, même si cela prend du temps, plutôt que de passer par la loi. Or, il faut bien avouer que dans le domaine des retraites, le politique a privilégié, et continue de le faire, la décision législative. Avec parfois, comme en 1995, un retour de bâton des plus rudes et finalement contreproductif…
Si vous voulez faire évoluer les choses, il faut éviter d’annoncer théâtralement les réformes et les lois car chacun imagine ce qu’il va perdre sans que vous ayez le temps de montrer à la collectivité l’avantage des mesures prises. Dans une négociation, il faut magnifier la valeur de la contrepartie ! Pour réformer, il est nécessaire de bien définir l’objectif, de rendre la discussion très technique et très professionnelle pour « désymboliser » (au sens de dédramatiser) les enjeux.

Cette démarche nécessite-t-elle de construire préalablement un consensus sur le diagnostic ?
Oui, c’est un préalable. Si les partenaires sociaux s’accordent déjà sur le diagnostic, la moitié du chemin est accomplie. Je savais que la question du financement des retraites représentait un sujet effrayant pour la société dans son ensemble. C’est pour cela que ma formule sur le risque de « faire sauter plusieurs gouvernements » a autant marqué les esprits. Le Livre blanc était donc une façon de créer les conditions d’un consensus sur le diagnostic. J’ai donc d’abord obtenu l’accord des partenaires sociaux sur le fait d’établir un diagnostic. La prise de conscience de l’augmentation de l’espérance de vie a été une donnée forte et incontestable. Il apparaissait clair aussi que les syndicats, et plus largement l’opinion publique, se refusaient à deux approches : l’augmentation des cotisations ou la diminution des pensions. L’allongement de la durée de cotisation apparaissait comme le levier le plus acceptable par le corps social.
Une fois que le texte a été rédigé et vérifié par les experts, je l’ai soumis à chaque partenaire social pour qu’il soit épuré de toute charge symbolique contre-productive. Il s’agissait de rencontrer les syndicats en bilatérale pour éviter des phénomènes de concurrence entre eux. La conférence de presse que j’ai tenue ensuite a permis de confirmer l’accord de tous sur le diagnostic, appelé Livre blanc.
J’ai ensuite lancé, au moment même de la publication, le deuxième étage de la fusée: une Mission de dialogue sur les retraites. C’était pour moi la clef du dispositif. Je voulais qu’un groupe, piloté par Robert Cottave, ancien patron de la Fédération des cadres FO, se mette en place pour multiplier les débats en France, dans les régions et dans les entreprises, avec l’ensemble des partenaires sociaux. Le choix de la personne avait bien sur beaucoup d’importance mais il fallait aussi que ce soit le représentant d’un syndicat qui ne soit ni trop réformiste, comme la CFDT, ni trop tribunicien, comme la CGT. Je pensais qu’il fallait compter au moins deux ans pour que le corps social maîtrise les enjeux et fasse éclore des pistes de solution. Après seulement, il y aurait eu une négociation à trois, entre les organisations patronales, les syndicats de salariés et l’État. Une loi aurait été votée par la suite si nécessaire.

Cette Mission me semble être un point original de votre démarche et se rapproche des habitudes nordiques, où la recherche de consensus entre tous les acteurs prend du temps mais permet de faire ensuite des réformes structurantes soutenues par l’ensemble de la société. Or, cette Mission n’a pas eu de traduction concrète. Pour quelles raisons ?
Après mon départ de Matignon, Edith Cresson n’a pas cru nécessaire de poursuivre sur cette voie. Elle ne croyait pas à la méthode et n’était pas intéressée par l’enjeu des retraites. Elle a mis fin à la Mission du dialogue sur les retraites. Heureusement, l’essentiel du travail d’information pédagogique des cadres sociaux du pays était fait. On a ensuite perdu beaucoup de temps… La conséquence aura été aussi qu’Edouard Balladur a décidé de façon unilatérale et sans adhésion réelle de la société, alors que les partenaires sociaux étaient mûrs pour une négociation au sens strict c’est-à-dire pour aborder le problème par la voie contractuelle. On a privilégié la contrainte et, avec Alain Juppé, cette logique a été poussée avec fracas. Le dernier épisode sur les retraites des « régimes spéciaux », montre que l’on continue à traiter des mesures sociales prioritairement par le recours à la loi sans passage par le compromis et la discussion. Or, le contrat sera toujours plus fécond que le décret et le décret vaudra toujours mieux qu’une Loi. La Loi devrait juste entériner le contrat passé entre les acteurs…

La notion de contrat nous renvoie à la notion d’engagements réciproques, de négociation, de « grain à moudre » pour reprendre une ancienne formule d’André Bergeron. Mais, en même temps, il faut avouer que la question des retraites date de plus de quinze ans et que le corps social a progressivement pris conscience des conséquences de l’allongement de la vie, dont il faut tout de même rappeler que cela constitue une belle nouvelle pour nous tous ! Il me semble que cette prise de conscience devenue majoritaire a beaucoup joué dans l’échec dans l’appel de certains syndicats à la mobilisation des salariés bénéficiant des « régimes spéciaux ». Le temps de la réforme, sur ce point, était arrivé…
C’est vrai. Mais je crois qu’il aurait été plus efficace et plus respectueux des acteurs sociaux de négocier secteur par secteur, en commençant par la RATP, et de donner plus de temps à la négociation et à la recherche d’un consensus. Le président de la République, Nicolas Sarkozy, a cherché la symbolique de l’épreuve de force pour témoigner de sa volonté de réforme, mais je crois qu’il prend le risque d’une crispation future des partenaires syndicaux. Il aurait été possible d’éviter ces grèves, ces pertes de croissance pour le pays, cet affrontement négatif entre différents salariés…

Mais on dit souvent qu’il est, au fond, « impossible de réformer en France ». Qu’en pensez-vous ?
Je ne suis pas d’accord. La réforme est difficile et demande du temps. J’insiste sur cela : il ne faut pas afficher un calendrier car du coup on se met au pied du mur. Il faut accepter de prendre le temps et de préparer les esprits. Prenons l’exemple d’Air France: lorsque j’ai été nommé Premier ministre, les experts disaient que dans cinq ans l’entreprise allait à la faillite. Discrètement, j’ai pris des contacts, et en quatre mois j’ai convaincu Jérôme Seydoux de vendre UTA à Air France. Quel était l’objectif ? UTA disposait de lignes rentables dans le Sud-est et d’une participation dans Air Inter. En reprenant UTA, Air France se renforçait, devenait majoritaire dans Air Inter et atteignait la taille critique. Il a finalement fallu une loi qui mettait en cause le «ni-ni» de Mitterrand (ni privatisation, ni nationalisation). Mais au bout du compte, nous avions, sans oppositions frontales de l’opinion ou des salariés, une entreprise qui pouvait s’appuyer sur le marché intérieur, comme la Lufthansa par exemple. Avec la très bonne gestion de sa direction, sous Christian Blanc puis Jean-Cyril Spinetta, le groupe poursuit aujourd’hui son développement et a évité tout risque de disparition. Il est au premier rang mondial. Je pourrais aussi vous citer l’exemple de Renault ou de l’évolution de la Poste et des Telecom…

J’ai aussi le souvenir d’une réforme de l’éducation dans le secteur agricole, à l’époque où vous étiez ministre de l’Agriculture, et qui s’était autrement mieux passée que celle de l’Éducation nationale qui avait conduit à la mobilisation de près d’un million de personnes dans la rue…
C’est exact. Le secteur agricole doit beaucoup à un grand personnage, Edgar Pisani, qui avait créé les conditions d’une forme de cogestion avec le monde agricole du secteur. Pour la question de la réforme de l’enseignement, j’ai aussi joué sur la négociation avec l’ensemble des partenaires, y compris secrètement le Grand Orient de France ! Il y a eu deux lois, à la demande du syndicat majoritaire de l’époque, la FEN. Ces deux lois ont été votées à l’unanimité. Cela n’est jamais arrivé au Parlement français sur l’enseignement depuis 1871, même pour la Loi sur les universités d’Edgar Faure en 1968 !

Revenons à la question des régimes spéciaux pour les retraites et à votre idée selon laquelle il faut gouverner et négocier, aussi en se protégeant des médias. Si l’on prend l’exemple de la réforme du régime des salariés de la Banque de France, qui est rentrée dans la sphère commune des 40 années de cotisation, il semble que votre théorie avait dans ce cas fort bien fonctionné ! Vous pouvez nous préciser les choses ?
Le régime de retraite des salariés de la Banque de France a, en effet, été réformé sans que l’on en parle beaucoup. Les médias ne parlent de ces sujets que lorsqu’il y a des conflits… Il faut donc chercher à régler les questions à l’abri des médias et en déminant les enjeux.
Lorsque Christian Noyer, le gouverneur de la Banque de France, a débuté les négociations, la CGT a déposé pour avertissement un préavis de grève et la presse a commencé à parler de la question. Puis, des discussions ont eu lieu de façon décentralisée et avec chaque syndicat. Un consensus s’est dégagé progressivement au sein du Groupe, sans que les médias ne s’intéressent au sujet puisqu’il n’y avait rien de croustillant à en dire. Finalement, l’ensemble des syndicats, hormis la CGT, a signé l’accord. Et le succès fut obtenu sans conflit. Et croyez vous que les médias se soient emparés du sujet pour montrer un cas exemplaire de réussite du dialogue social ? Bien sûr que non… Silence absolu sur cette réforme, parce qu’elle a marché ! (…)

(Propos recueillis par Serge Guérin pour la Revue Civique, printemps 2008. Je remercie cette revue pour son aimable autorisation de reproduction)

(Je reproduis ici-dessous la note rédigée par les deux coprésidents du Comité d’évaluation des ordonnances Travail, Marcel Grignard et Jean-François Pillard, en conclusion des travaux de ce dernier, après la décision de M. Olivier Dussopt, ministre du Travail, d’y mettre fin – malgré nos souhaits répétés de prolonger l’exercice. Membre impliqué dans ce comité d’évaluation, je souscris, sans nulle réserve, au propos des coprésidents. Je reviendrai dans quelques semaines à propos des « sujets sur lesquels il conviendrait d’observer les évolutions en cours et à venir »).

« En septembre 2017, une série d’ordonnances (n° 2017-1385, 2017-1386, 2017-1387, 2017-1388, ratifiées par la loi du 29 mars 2018 et désignées par « ordonnances travail ») sont entrées en vigueur pour « faire évoluer le droit du travail et le cadre de la négociation collective (…), afin de donner aux acteurs la capacité de prendre au plus près du terrain les décisions qui favoriseront l’efficacité économique et le progrès social ». Dans le même temps, le gouvernement a décidé que cette réforme ferait l’objet d’une évaluation « pour fournir aux citoyens une information à la fois claire et neutre sur les impacts des mesures » (dixit la lettre de mission du 28 septembre 2017, accessible ici).

Pour mener cette évaluation, un comité a été mis en place et la ministre du Travail, par une lettre de mission, nous en a confié l’animation et la présidence (avec Sandrine Cazes jusqu’en septembre 2020). France Stratégie a assuré le secrétariat du comité et la coordination des travaux.
Le 6 janvier 2023, le comité d’évaluation a tenu sa dernière réunion prenant acte de la décision du ministre du Travail de mettre un terme à cet exercice. Décision rendue publique quelques semaines auparavant et parallèlement au lancement des Assises du travail (auxquelles nous sommes associés via les travaux de l’atelier « démocratie sociale »).

Lors de cette séance du 6 janvier, nous avons proposé au comité le principe et le contenu de cette note conclusive qui vise à tirer les enseignements majeurs de ces cinq années d’existence du comité ; à proposer quelques repères utiles à ceux qui œuvrent sur le terrain du dialogue social ou de l’évaluation. Note qui n’engage que ses auteurs mais qui se fait largement le relais des avis et réflexions du comité et s’appuie sur les nombreux et fructueux échanges avec l’équipe de France Stratégie. Depuis sa création en novembre 2017, le comité a produit quatre notes d’étape et rapports intermédiaires, disponibles sur le site de France Stratégie (lire ici), alimentés par de multiples travaux quantitatifs et qualitatifs, les uns ponctuels, d’autres s’inscrivant dans la durée :

• Des travaux de cadrage ou de mise en perspective de l’exercice d’évaluation (objectifs, sujets à traiter, données disponibles, méthodes de travail, travaux analytiques, etc.). Soulignons en particulier ce qui a visé à expliciter le terme de « qualité du dialogue social » et ce qui pourrait la mesurer.
• Le suivi de la mise en œuvre des dispositions des ordonnances via les indicateurs administratifs (concernant la création des CSE, les accords spécifiques de RCC et d’APC, le nombre d’accords d’entreprise et le suivi quantitatif du contentieux des conseils des prud’hommes) ; des études qualitatives et sondages sur le déploiement et l’appropriation des dispositifs par les acteurs de terrain ; des analyses du contenu d’accords collectifs ; des analyses de décisions de cours d’appel portant sur des licenciements sans cause réelle et sérieuse.
• Des travaux visant à évaluer ce que produisent les ordonnances et la manière dont s’en saisissent à différents niveaux les principaux acteurs concernés (avec un regard spécifique sur ce qu’il en a été pendant la crise Covid).

Des travaux conduits dans une grande diversité de modalités, de sources, d’implication d’acteurs :

– Travaux de recherche basés sur des monographies d’entreprises et sélectionnés dans le cadre d’un marché d’études (études de cas réalisées en 2019) et par trois appels à projet successifs portant sur les deux volets de la réforme : relations individuelles et relations collectives du travail.

– Auditions, tables rondes, etc., impliquant partenaires sociaux (représentants de directions d’entreprise et représentants de salariés ainsi que leurs organisations), observatoires départementaux du dialogue social, cabinets intervenant auprès des partenaires sociaux, etc.

– Enquêtes commandées par le comité (enquête CSA en 2018) ou réalisées avec des partenaires extérieurs (ANDRH, cabinets d’avocats, experts auprès des CSE).

– Une multitude d’informations et d’études fournies par les administrations permettant un suivi d’indicateurs et les discussions sur leur signification.

– Enquêtes et recherches réalisées indépendamment du comité.

Tous ces travaux ont été présentés au comité et discutés par ses membres qui y ont apporté leur expertise et leur expérience ; comité réunissant les différentes parties prenantes concernées (partenaires sociaux, chercheurs, experts, praticiens et administrations). Ces travaux croisant de nombreuses sources de différente nature et aux résultats convergents ont mis en évidence des tendances et des enseignements sur les évolutions en cours. Le rapport de décembre 2021 en témoigne. In fine, c’est une masse d’informations et d’analyses disponibles.

Soulignons cependant que nous n’en sommes pas à une évaluation complète de la réforme, évaluation dont il convient de mesurer les limites et la complexité (qui rendent sans doute illusoire une évaluation d’impact voulant comparer les situations avant et après réforme).

· L’évaluation d’une telle réforme – de nature systémique – est intrinsèquement complexe et requiert du temps, car devant prendre en compte : la diversité et le caractère générique de nombreuses dispositions ; les effets attendus surtout qualitatifs et diffus dans le temps ; l’imbrication des ordonnances avec de précédentes réformes mais aussi avec des dispositifs légaux ultérieurs ; et enfin les délais nécessaires à la production de données exploitables avec suffisamment de recul.

· Les difficultés techniques sont fortes pour isoler les effets spécifiques des ordonnances : tenter de mesurer leurs effets sur le fonctionnement du marché du travail, la compétitivité des entreprises et les évolutions de l’emploi est un exercice forcément limité, dans la mesure où de très nombreux paramètres influent sur l’économie et l’emploi, dans un contexte où les écosystèmes sont en évolution permanente, en particulier durant cette période (crise sanitaire puis conséquences économiques des tensions commerciales internationales et de la guerre en Ukraine).

· Les moyens disponibles et les données accessibles sont limités. Bien souvent les données ont été conçues antérieurement et indépendamment des réformes évaluées et ne sont donc que partiellement adaptées à un exercice d’évaluation (cf. données pour mesurer la création des CSE issues de la base de données MARS, conçue pour mesurer la représentativité).

· Enfin, s’agissant d’une réforme impactant l’ensemble des entreprises et visant à leur confier une beaucoup plus grande autonomie en termes d’organisation du dialogue social et de négociation collective, les pratiques des responsables d’entreprise, des salariés, de leurs représentants sont déterminantes, répondent à une multitude de paramètres difficiles à appréhender à travers les outils statistiques et les études disponibles. C’est en particulier le cas pour la myriade de TPE concernant des millions de salariés.

Beaucoup reste à faire pour évaluer ce que produisent les dispositifs au cœur de la réforme, dont les effets semblent aujourd’hui très ambivalents. Parmi les sujets sur lesquels il conviendrait d’observer les évolutions en cours et à venir :

· Les enjeux de proximité entre les représentants élus et les salariés. Au sein des CSE, comment se fait l’articulation entre les missions transversales de l’instance et les fonctions de représentation de proximité des salariés ? Comment parvient-on à articuler analyse et évolution du travail avec les enjeux économiques, environnementaux, stratégiques ? Comment apporte-t-on des correctifs aux limites constatées ? Quelle évolution concrète dans l’exercice de leurs mandats pour des élus pris dans l’injonction d’une plus grande professionnalisation au regard du contenu de la mission et dans l’exigence d’une relation renforcée avec les salariés qu’ils représentent ? Quel accès effectif des élus aux formations – et lesquelles ? Quels équilibres entre exercice d’un mandat et carrière professionnelle ? Les tendances de reflux de candidatures aux élections se confirment-elles ? Quel regard portent les salariés sur leurs élus, sur l’utilité du dialogue social au sein du CSE, sur ce que produit la négociation collective ?

· Le dialogue social dans les TPE et les PME. Quelle évolution de l’implantation des CSE dans ces entreprises où les taux de couverture restent faibles ? Quelles sont les pratiques effectives de représentation dans ces structures où les élus du CSE sont peu nombreux, les syndicats rarement présents ? Quelles sont les modalités de négociation, les contenus des accords conclus dans ces entreprises au regard des modalités de conclusion (signature par des délégués syndicaux, le CSE, des élus mandatés, ratification par référendum, etc.) et des cultures de ces entreprises ?

· L’articulation entre négociations de branches et négociations d’entreprise. Comment se modifient leurs périmètres sous l’effet de la nouvelle articulation prévue et de la priorité donnée à la négociation d’entreprise ? Comment les branches, également soumises à des processus de fusion / réorganisation, redéfinissent-elles leur place dans ce contexte ?

· L’évolution des contenus de la négociation. Quelle évolution de l’appropriation de l’ouverture du champ de négociation au niveau de l’entreprise ? Comment la règle de l’accord majoritaire affecte-t elle, selon le type de thématique négociée, les stratégies des négociateurs ? Quelles sont les articulations entre prérogatives d’information / consultation, agenda social, négociation collective ? Quelles perspectives pour le conseil d’entreprise, adopté à ce jour par une poignée d’entreprises ? Des questionnements (non exhaustifs) qui restent à instruire et qui justifient que des chercheurs poursuivent des travaux d’étude ou d’évaluation et que les acteurs sociaux – concernés en premier lieu – se saisissent de ces enjeux.

D’ores et déjà peuvent être mis au service de ces besoins la poursuite du travail entrepris par France Stratégie sur la définition de la « qualité » du dialogue social et ses indicateurs ; la prochaine enquête « Réponse » de la DARES qui sera déployée au cours de ce semestre et dont les résultats publiés en 2024 pourront renseigner sur l’évolution de la représentation des salariés et sur les modalités du dialogue social au sein des entreprises ; les publications de la DGT et de la DGEFP qui doivent permettre une continuité pour le suivi des indicateurs (nombre d’accords collectifs, APC, RCC, etc.). Dans un autre registre, les projets FACT portés par l’ANACT (appel à projet à venir en mai) débouchent sur des expérimentations riches d’enseignements sur le dialogue social et la négociation collective.

Des ODDS (Observatoires départementaux du dialogue social) en dépit de moyens limités ont su produire un travail dont les résultats seraient amplifiés s’ils essaimaient largement dans leur environnement, si la mise en commun portée par quelques DREETS se confirme.

Quant à l’évaluation proprement dite, nous tirons de notre expérience quelques enseignements :

· Une évaluation telle qu’elle a été pratiquée s’apparente à un diagnostic partagé d’autant plus riche qu’il résulte d’une confrontation de points de vue différents impliquant notamment les acteurs directement concernés par la réforme. Et il faut saluer la décision politique qui a permis sa réalisation. En amont, une réforme de l’ampleur de celle des ordonnances devrait reposer sur un diagnostic solide et rendu public. Un tel travail en renforcerait la pertinence et permettrait de pointer dans la réforme en question les bases de son évaluation au regard des objectifs attendus. La comparaison entre les besoins de cette évaluation et les indicateurs existants permettrait alors de décider de quelques évolutions de ces derniers (nous avons fait le constat d’absence d’indicateurs sur des éléments centraux quand perdurent des indicateurs à la pertinence rongée par l’évolution de nos sociétés). Il conviendrait aussi de décider de modalités de fonctionnement (entre l’échelon politique, l’administration, le pilotage de l’évaluation) aptes à dépasser les frictions naturelles résultant d’une évaluation autonome. Ainsi, dès le début de la mise en œuvre de la réforme et après avoir procédé à une analyse des différents registres d’évaluation possibles, seraient délimitées les priorités de l’évaluation au regard des conditions de faisabilité et précisés les moyens nécessaires à sa réalisation.

· La composition et l’implication du comité d’évaluation sont des éléments clés. Elles ont permis de croiser les regards de multiples acteurs concernés par les sujets aussi complexes et entremêlés que ceux portées par les ordonnances de 2017. Mais les travaux du comité ont pu parfois pâtir d’un trop faible engagement de quelques membres, de la trop faible remontée quant aux réalités et pratiques extrêmement diverses témoignant de l’hétérogénéité des entreprises. La question d’une forme de captation du point de vue d’acteurs directs insérés dans les entreprises nous semble devenue incontournable.

· L’utilisation des résultats de l’évaluation par les acteurs concernés est la condition de son utilité. La mise à disposition sur le site de France Stratégie de tous les travaux du comité va de soi. En complément et en appui du travail du comité, nous avons réalisé en tant que coprésidents entretiens et auditions. Il s’agissait notamment et en accord avec la ministre qui nous a confié cette mission de mettre en évidence les tendances à l’œuvre et d’alerter pouvoirs publics et partenaires sociaux, ce que nous avons tenté de faire. La prise en compte de ces enseignements nous semble bien modeste. Il conviendra d’apprécier à l’issue des « Assises du travail » ce qui sera retenu en matière de réponses à la nécessité de remédier aux limites de la démocratie sociale.

Les travaux du comité ont dressé un bilan nuancé de la mise en œuvre des ordonnances. Celles-ci ne pouvaient, par magie, créer une dynamique permettant d’améliorer la diffusion et l’efficacité du dialogue social. Elles ont pu çà et là avoir l’effet inverse, bousculant les acteurs du dialogue social dans un contexte de plus en plus complexe et difficile. Une grande partie des CSE vont procéder au renouvellement de leurs membres. Il serait vital qu’en amont un diagnostic partagé permette de préciser les objectifs d’un dialogue social utile aux salariés et à l’entreprise ; de remédier aux difficultés pointées au cours de leur premier mandat ; de négocier ou renégocier les modalités du dialogue social (CSE, CSSCT, RP, agenda social, etc.) ; de se saisir des opportunités ouvertes par les ordonnances.

Alors que la lassitude des élus devant une mission de plus en plus difficile à accomplir est prégnante, les craintes quant aux difficultés à renouveler les instances vont-elles se confirmer ? La crise de la démocratie de représentation qui affecte largement nos sociétés peut-elle épargner les entreprises par ailleurs confrontées à des transformations d’ampleur et devant faire face à une succession de crises au point d’en faire un arrière-plan structurel ? Partage de la valeur, contenu et organisation du travail, besoins en compétences et fidélisation, intégration des enjeux environnementaux, responsabilité sociétale des entreprises, raison d’être… Les décisions à prendre, les compromis à construire en tenant compte de la diversité des attentes des parties constituantes et prenantes sont multiples et compliqués. Peut-on faire l’économie d’un dialogue social solide, au risque de voir les logiques d’affrontement l’emporter ?

La demande des travailleurs d’être associés aux décisions les concernant est croissante et s’impose à l’instar de ce que connaît notre société. Elle est dans l’entreprise une opportunité à saisir tant du point de vue de l’implication synonyme de compétitivité que de la dynamisation d’un dialogue social ancré sur le travail. À cet égard, les quelques expériences de « dialogue professionnel » articulé avec le rôle des élus représentant les salariés nous semblent prometteuses. C’est une possibilité de relier enfin le quotidien du travail et les enjeux stratégiques, les intérêts individuels et le projet commun, les salariés et leurs représentants.

L’arrêt du travail d’évaluation des ordonnances ne doit pas mettre fin aux analyses et réflexions sur ce qu’est et ce que produit le dialogue social dont nous avons souvent dit qu’il était avant tout une question de culture, de pratiques, d’engagement des acteurs concernés. Bien au contraire, ce que fournit le travail d’évaluation est une invite à franchir un cap. Il est de la responsabilité des entreprises, des organisations syndicales et professionnelles, des pouvoirs publics de s’en saisir.

Nous ne saurions terminer cette note sans des remerciements sincères à tous ceux qui ont permis notre travail. Murielle Pénicaud qui, ministre du Travail, nous a confié cette mission et Sandrine Cazes avec qui nous avons eu le plaisir de la conduire. Les membres de France Stratégie avec qui nous avons travaillé pour leur engagement, leur compétence, leur disponibilité au service de la qualité et de la pertinence de cette évaluation. L’ensemble des membres du comité dont la contribution a été déterminante tout au long du processus et toutes celles et tous ceux que nous avons rencontrés au fil d’une multitude de contacts, entretiens, auditions…

Marcel Grignard et Jean François Pilliard. »

Quatrième journée de mobilisation, ce jeudi 16 février 2023. Tout laisse penser que le million de manifestants sera à nouveau atteint ce soir. Mais Mme Borne, M. Veran et M. Dussopt confirmeront encore une fois « la détermination » du gouvernement de faire adopter son projet de loi. Pourtant, chaque jour, de nouvelles tribunes d’experts et d’universitaires pointent les  incohérences de ce dernier, ses points aveugles et les inégalités qu’il va générer. À l’Assemblée, toutes les outrances ont désormais libre cours. Et forte est la probabilité que le pire est devant nous…

Est-ce ainsi que les réformes se font – dans la douleur, l’injustice et les vociférations ? Nous nous sommes habitués, depuis quelques décennies,  à faire coïncider réformes et manifestations de rue, au point que nous ne pouvons imaginer qu’il en aille autrement. Rien ne nous y oblige : nos gouvernants ne sont pas contraints de réformer contre la majorité des citoyens, et nulle force, hors leur sentiment de justice, ne contraint les gouvernés à s’opposer par principe à toute réforme. Tentation autoritaire des uns et refus protestataire des autres appartiennent à des séries sociales différentes ; et leur conjonction, comme c’est le cas aujourd’hui (et comme cela le fut en 2019 et en 1995), est un phénomène à expliquer dans sa singularité ; ce n’est pas une constante sociale.

Quelles conditions faut-il réunir pour qu’il y ait une « réforme des retraites » digne de ce nom et que celle-ci soit jugée acceptable par les salariés ? Les précédents billets de ce mini-dossier – l’entretien de 2004 avec Michel Rocard (I et II), les propos « à chaud » de 2021 de Jean-Edouard Grésy et Yves Halifa (III), et la tribune récente d’Olivier Mériaux (IV) – ont fourni d’utiles conseils. Je commente ici quelques autres conditions de succès, peu abordées et qui me semblent utilement compléter les analyses de mes collègues.

La première condition de succès est relative à la conception même d’une réforme : elle doit viser l’amélioration du sort du plus grand nombre, sans dégrader pour autant le sort de quelques uns.  Qu’est-ce, en effet, que réformer ? « Organiser, modifier quelque chose (un état de fait, un système, une institution) en transformant les règles existantes afin d’améliorer ses structures et son fonctionnement » indique la notice du CNRTL-CNRS (je souligne). À cette aune, la « réforme des retraites », telle que défendue actuellement par le gouvernement de Mme Borne peut difficilement être qualifiée de « réforme » : elle détériore les conditions de vie d’un nombre significatif de salariés dits (depuis la pandémie de Covid-19) « de seconde ligne », obligés de travailler plus longtemps et de cotiser plus de 43 ans ;  elle ne corrige guère les inégalités sociales au travail et face à la séniorité, voire les accentue ; la hausse prévue des pensions ne concernerai finalement que les carrières complètes, excluant du dispositif de nombreuses salariées ; et la méthode employée  se dérobe aux règles usuelles du réformisme et de la démocratie sociale.

Que manque-t-il pour une réforme sociale d’ampleur si sont recherchées  justesse de sa conception et justice de son objectif ? D’abord, une bonne dose d’humilité des réformateurs – ne serait-ce que ne pas accuser leurs prédécesseurs d’avoir manqué de courage…. – et le souci de ces derniers de procéder de façon incrémentale, sans vouloir tout changer (puisque cela conduit à coup sûr à ne rien changer !). On ne change pas plus la société par décret, comme l’écrivait Michel Crozier en 1979 dans son livre éponyme, qu’on ne réforme en 2023 un système de retraites à coups de 47-1 ou de 49-3. Crozier écrivait alors ceci, et je suis frappé par l’actualité de son propos : « Détruire fascine. On rêve de prendre les citadelles et de raser les donjons. Du passé, on prétend encore joyeusement faire table rase. Ce sont là des stratégies barbares, parfaitement inadaptées à cette matière infiniment délicate qu’est l’homme. Révolutionnaires et technocrates partagent au fond ce modèle de raisonnement primitif, fondé sur le chantage et la répression. » « La réforme ou la faillite ! » de Gabriel Attal » et « Le droit de grève n’est pas un droit de blocage » d’Aurore Bergé illustrent, un petit demi-siècle plus tard, la constance de nos gouvernants. Ont-ils cependant lu Crozier ?

Même problème de conception quand on étudie les argumentaires des promoteurs de cette réforme face à ceux des opposants. On assiste à un affrontement de deux rationalités – l’une conséquentialiste,  l’autre axiologique –  là où il aurait été judicieux de les rendre complémentaires. La première rationalité, qui anime l’action du gouvernement, considère la réforme des retraites du strict point de vue de son utilité et de sa nécessité (ajuster les droits sociaux aux évolutions démographiques ; éviter des déficits récurrents). Face à elle, en contestant sa validité, une autre rationalité anime des centaines de milliers de manifestants depuis le 19 janvier. Ils considèrent cette réforme du point de vue de sa brutalité et de sa justice – ou plutôt de son injustice, eu égard aux inégalités qu’elle va générer. Ce type de conflit de rationalités  (utilité vs. justice), somme toute assez classique,  se résout par une mise en compatibilité de ces deux systèmes normatifs à travers une série de décisions compromissoires empruntant alternativement à l’un et à l’autre de ces registres.  De sorte que chacun peut considérer que les options qu’il a défendu structurent pour une part l’accord final, dès lors forcément complexe, auquel sont parvenus, après moult efforts, les représentants de chaque camp. Et la réforme est acceptée car jugée acceptable…

Mais il n’y eut point de négociation, encore moins collective, et tout se limita à des phases, bilatérales et multilatérales, de concertation – le mot fut à dessein prononcé plusieurs fois – de manière à rappeler aux responsables syndicaux et patronaux le degré d’ouverture exact (c’est-à-dire : faible) de l’espace transactionnel. Deux légitimités sont aujourd’hui face à face : celle de la société civile, forte de sa diversité et de sa tranquille assurance, et celle du gouvernement, affirmant que cette mesure de report de l’âge de départ en retraite figurant dans le programme du candidat à sa réélection, il y aurait déni de légitimité institutionnelle à vouloir s’y opposer. Là aussi, dans la vie ordinaire des organisations, ces querelles de légitimité se résolvent par d’habiles compromis valoriels, notamment en recherchant une macro-légitimité commune, celle-ci permettant aux deux légitimités en rivalité d’apparaître comme des déclinaisons possibles d’un même problème normatif (par exemple : celui de l’équilibre financier à venir d’un système de retraites par répartition où la singularité des parcours individuels serait respectée). Aujourd’hui, dans cette France de février 2023, cette solution compromissoire, pourtant esquissée en 2018-2019 du temps de la mission Delavoye sur les retraites, a disparu des préoccupations de chaque camp. L’heure est à la seule disqualification de l’adversaire.

Or, il ne peut y avoir de réforme socialement acceptée que si chaque camp, vis-à-vis de ses mandants et des mandants de l’autre camp, agit de façon éthiquement et politiquement responsable.  Est ici dommageable la décision du Président de la république de juger moralement l’action des oppositions, syndicales et parlementaires (qui n’auraient « nulle boussole » et se seraient « perdues »), après qu’il eût sermonné les dirigeants syndicaux et leur enjoint d’être « responsables » et de « ne pas bloquer le pays ». Ces petites phrases assassines, dont sont friands les journalistes, n’ont jamais nourri le débat démocratique ; elles visent à seulement l’enflammer ; et toujours les raccourcis de la pensée devancent de peu les pensées raccourcies…

La gauche parlementaire et les responsables syndicaux ont leur part de responsabilité. L’outrance érigée en beaux-arts et la désinvolture des députés LFI dans l’hémicycle sont des indicateurs de cette fatigue démocratique dont il nous faut redouter l’issue possible dans l’élection d’une Marine le Pen comme cheffe d’Etat. Mais les oppositions ne gouvernent pas ; elles n’ont pas accès aux ressources dont disposent les  ministres et les administrations centrales. Il revient donc au Président de la république, à  la Première ministre et au ministre du Travail d’agir avec justesse et discernement. Le premier avait promis le soir de sa réélection « l’invention collective d’une méthode refondée pour cinq années de mieux » ; la deuxième s’était réjouie, lors de son discours de politique générale, de devoir « agir autrement »  et « bâtir ensemble des compromis » du fait de l’absence d’une majorité absolue ; et le troisième a la réputation d’être un ministre compétent. Le trio réunissait donc toutes les qualités pour réussir une réforme des retraites inscrite à l’agenda… dès 2018. Cinq ans plus tard, le chaos règne à l’Assemblée nationale et un million de manifestants clament dans la rue leur opposition au texte de loi. Il y a toujours loin des intentions aux actes…

Cette réforme au forceps est surtout le nom d’un processus de décision publique fondé sur l’entre-soi, la pensée unique et l’oubli des citoyens. Il n’y eut pas, pour la rédaction de ce texte, une quelconque once d’open policy à l’anglo-saxonne. Les principes de cette démarche de construction des politiques publiques sont pourtant salutaires : consulter (les usagers) ; analyser (les données ainsi recueillies, via des experts, et des allers-retours auprès des usagers) ; puis  implanter ces politiques, selon une méthodologie dite « agile » (associant usagers et concepteurs). Parmi les conseils donnés aux fonctionnaires pratiquant ces « politiques ouvertes » au Royaume-Uni : « Comprendre les besoins réels des usagers », « Impliquer le public », « Tester et utiliser des preuves pour améliorer au fur et à mesure votre politique », « Utiliser les données pour apprendre, mettre à l’épreuve et réussir ». Et si on s’en inspirait ?

Laurent Berger, avec d’autres mots, dans un entretien donné le 14 février pour l’Infolettre de la CFDT, pointait la même déficience, que nos collègues du Royaume-Uni, du temps de Tony Blair et Gordon Brown, ont tenté de surmonter : « Les pouvoirs publics ne captent plus les réalités de travail pour ensuite construire les politiques sociales. ». Celles-ci sont ainsi élaborées hors-sol, dans l’entre-soi et la non-consultation des publics auxquels elles sont pourtant destinées…

Sont aussi en cause, à écouter les propos des rares ministres autorisés à parler, un défaut d’apprentissage et les effets pervers d’une formation atrophiée de nos élites politiques. Tout indique que chaque gouvernement, du Premier ministre à son ministre du travail, concocte sa « réforme » en n’étudiant pas en détail celles de ses prédécesseurs – leurs succès comme leurs échecs. Existe-il des séminaires d’étude programmés au nouvel Institut national du service public, qui a remplacé l’ENA, dont l’énoncé serait, par exemple, « Les raisons de l’échec de la réforme Juppé de 1995 » ou « Vingt ans de dialogue social dans la fonction publique : bilan critique » ? On se doute de la réponse…

Les ministres, hauts-fonctionnaires et conseillers ministériels en charge de cette « réforme » 2023 des retraites ont-ils bénéficié, au cours de leur formation initiale et lors de séminaires d’actualisation de leurs compétences, d’analyses approfondies, qualitatives autant que quantitatives, sur le système français de négociation collective, ses atouts, ses acteurs et ses dysfonctionnements ? On se doute que la réponse est également négative. Le ministre du Travail lui-même n’est pas un spécialiste de la question dont traite le projet de loi qu’il défend. Il s’est surtout spécialisé, durant ses dix ans de mandat de député d’Ardèche, sur l’action publique territoriale, les compétences et le financement des collectivités locales. Et il a fallu attendre son remplacement, à l’été 2021, par Amélie de Montchalin pour qu’aboutisse enfin le processus d’élaboration de l’ordonnance instituant la négociation collective dans les trois fonctions publiques. Sa manière de répondre à contretemps et de façon sibylline aux questions des députés montre que son cabinet navigue à vue et qu’aucune démarche d’open policy ne vient soutenir ou enrichir ce projet de loi…

Même courbe insuffisante d’apprentissage chez Gabriel Attal, actuel ministre des comptes publics.  Préposé aux discours dans le cabinet de Marisol Touraine dès sa sortie de Science Po Paris, jusqu’en 2017 où il est élu député En Marche, puis nommé secrétaire d’état à la jeunesse en 2018 et porte-parole du gouvernement en 2020, ce jeune dirigeant ne semble connaître des contraintes du travail salarié que celles qu’il a vécues en cabinet ministériel. Est-ce suffisant pour juger avec juste mesure et agir de façon vertueuse ?

Ce passage en force est aussi l’expression d’un mépris social qu’on croyait à tort appartenir au passé. Pas un jour ne se passe sans que, sous couvert de « pédagogie », leçon nous soit faite, et rabâchée. Cette suffisance des gouvernants, président de la République en tête, est anachronique ; elle ignore le pays réel et l’action responsable des élus locaux, des entrepreneurs, des militants syndicaux et des responsables associatifs, engagés dans la transition écologique, le dialogue social et les innovations techniques. Un anachronisme de plus…

Terminons ce mini-dossier consacré à « l’art de réformer » par un trait d’humour. Peut-être faut-il actualiser L’Art d’avoir toujours raison d’Arthur Shopenhauer à partir des propos de Mme Borne et MM. Macron et Dussopt, et y ajouter un trente-neuvième stratagème  détaillant comment « défendre ses propres positions, même si sur le moment [chacun] les considère lui-même comme fausses ou douteuses »…