(III) Fonctions publiques et négociation collective. Chronologie 1989-2019 (3)

Quelles sont, dans la période ouverte par le vote, le 6 août 2019, de la loi de transformation de la fonction publique (lire ici), les attitudes (les points de vue, les convictions) et les positions (les revendications, les prétentions) défendues par les négociateurs, syndicalistes et employeurs publics ?

Notons d’abord l’ambiguïté de cette « négociation » : il s’agit plutôt d’une concertation, au sens classique du terme – « mode d’administration ou de gouvernement dans lequel les administrés, les citoyens, les salariés, etc., sont consultés, et les décisions élaborées en commun avec ceux qui auront à les appliquer ou à en supporter les conséquences », définition du CNRTL (lire ici) – à ceci près que les décisions sont moins « élaborées en commun » que soumises aux remarques des syndicalistes, le ministère décidant seul ce qu’il accepte ou rejette parmi ces propositions syndicales. Le gouvernement prend d’ailleurs soin, dans sa communication publique, d’user d’expressions euphémisées comme «  échanges », « travaux » ou « rencontres » avec les organisations syndicales. L’UNSA-FP parle dans ses communiqués de « discussions autour de l’ordonnance », et la FNTE-CGT de « réunions organisées par le ministère dans la cadre de l’agenda social »…

Distinguons ensuite procédures et substance, même si les premières sont (parfois) aussi substantielles que les secondes sont (souvent) procédurales…

Concernant les procédures, trois points critiques sont à relever : le choix des missionnés, la méthode de travail et le recours à une ordonnance.

Les missionnés. La critique a surtout émané de Force Ouvrière, pointant le fait que la cheffe de mission, Marie-Odile Esch, chargée, avec MM. Vigouroux et Roquette, de formuler des propositions au Premier ministre, soit, outre son statut de membre du CESE, secrétaire générale de la fédération CFDT-Interco.

La méthode de travail. Choix a été fait par le gouvernement d’Edouard Philippe – mais cela est courant et nous reviendrons sur ce point dans le billet V– de mettre en place des groupes de travail dédiés à différentes thèmes (par exemple : « L’attractivité de la fonction publique », ou « Les entretiens de carrière », etc.). Certaines organisations ont souligné les limites de la méthode, la DGAFP fixant seule le calendrier ; les thèmes et le nombre de réunions.  Le communiqué de la FNTE-CGT du 4 décembre 2020 décrit ainsi le processus et ses inconvénients :  « À la suite du GT DGAFP (Direction générale de l’administration et de la fonction publique) du 30 juin dernier, la volonté ministérielle était un passage rapide dès le CCFP (Conseil commun de la fonction publique) du 23 juillet. Nous ne disposions alors pas de projet du texte, les OS se sont exprimées unanimement sur la demande de temps nécessaire à l’étude et à la réflexion. Le GT suivant s’est tenu le 29 septembre avec la base d’un projet d’ordonnance. La CGT, après avoir salué la suspension du précédent processus et la reprise d’un nouveau a souligné que le texte était l’exact reflet de l’état des lieux de la dernière fois. Elle a constaté des manques par rapport au texte de la mission. La CGT a exprimé que cela ne va pas dans la simplification et l’intelligibilité de la loi par rapport à l’article 8 bis. Il faut moins s’attacher à un objet juridique nouveau et plutôt développer la culture de la négociation. D’autres OS ont relevé également la nécessité de prendre le temps nécessaire pour avancer sur le sujet car elles ne perçoivent pas les avancées par rapport aux dispositions actuelles. La DGAFP a annoncé la temporalité, dont la date butoir est le CCFP de décembre 2020 et qu’il n’y aura pas plus de 2 GT. La DGAFP, semblant soucieuse d’obtenir le plus grand consensus sur les éléments de l’avant-projet d’ordonnance sur la négociation collective dans la Fonction Publique, a finalement multiplié les Groupes de Travail depuis le mois de juin 2020. En tout, se sont tenus 3 GT avant l’été et 4 GT avant la fin novembre. Lors du dernier GT en date – le 18 novembre – la CGT a relevé que le texte a bien évolué depuis la première version. Les interlocuteurs de la DGAFP se montrent nettement plus ouverts que l’équipe précédente de l’époque Dussopt… » (Extrait de la Note sur le projet d’ordonnance ; lire ici).

Le recours à une ordonnance. Rappelons que l’article 14 de la loi de TPF habilitait le gouvernement « à prendre toutes mesures par ordonnance afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique » et ce, dans un délai de 12 à 24 mois après promulgation de la loi. La CGT-Fonction publique (lire ici), dès les premiers débats parlementaires, s’était opposé à cette procédure : « Malgré l’opposition unanime des organisations syndicales, mais aussi de parlementaires, le gouvernement a maintenu les articles qui l’habilitent à prendre par ordonnances (…) Pour la CGT, le gouvernement prétend renforcer la place de la négociation, en remettant en cause les accords de Bercy, mais en procédant encore une fois par ordonnance. À l’image de ce qu’il pratique dans ses pseudo-concertations, son objectif est bien de mieux contourner la démocratie sociale et la représentativité syndicale ».

Le recours aux ordonnances au printemps 2020 en pleine crise sanitaire avait exaspéré Force Ouvrière, qui déposa plusieurs recours en Conseil d’Etat. Dans un communiqué, FO-Fonctions publiques, est-il écrit, « ne peut accepter que la seule réponse apportée par le gouvernement, malgré des réunions régulières, soit, à fortiori dans le contexte actuel, la poursuite et l’amplification des chantiers engagés, pour faire aboutir des réformes controversées, par voie de circulaire ministérielle, en dehors du cadre du dialogue social. »

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Et sur le fond, la substance ?

Notons d’abord que cette « concertation négociée » dans la fonction publique s’était ouverte dans un climat de franche opposition. Toutes les organisations syndicales de fonctionnaires avaient en effet, dès le 23juillet 2019, soit le jour de l’adoption de la loi TPF à l’assemblée nationale, exigé sa suppression : « Cette loi » indiquait leur communiqué, « contourne le statut de la fonction publique, garant de la neutralité du service rendu et de l’égalité des droits des agentes et agents mais aussi des usagères et usagers. Elle va également réduire les capacités des organisations syndicales à défendre collectivement les droits des agentes et des agents publics en termes de carrière et de santé et sécurité au travail par l’affaiblissement des commissions administratives paritaires (CAP) et la suppression des comités d’hygiène, santé et conditions de travail (CHSCT). »

 FO et CGT ne mâchèrent pas leurs mots : « La portée politique de ce projet de loi marque un tournant manifeste en termes de service public, de casse du Statut général des fonctionnaires mais aussi sur un plan managérial et d’instances de dialogue social pour défendre, dans les meilleures conditions, les intérêts des personnels. » (Communiqué FO du 16 avril 2019). « « Chacun (…) a pu prendre conscience de l’extrême gravité de ce projet qui remet fondamentalement en cause les principes du statut général des fonctionnaires (…) De fait, c’est une logique d’extinction et de privatisation du service public et de la Fonction publique qui est aujourd’hui mise en œuvre par les pouvoirs publics. Dans le prolongement du discours de Macron du 5 septembre 2017 où il avait demandé aux préfets d’être des entrepreneurs d’Etat, la puissance publique est donc appelée à être gérée comme une entreprise. D’où la machine de guerre construite avec la loi Dussopt qui a notamment pour objet de vider de sa substance le Statut général des fonctionnaires fondé sur les principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité, de modifier de manière encore plus conséquente la politique de l’emploi dans la Fonction publique et les modalités de gestion des personnels ». La CGT créa même un site web dédié, « OnEnVeutPas ! », avec une présentation très critique de la loi TPF (lire ici). Et elle boycotta l’année suivante, en juin 2020, plusieurs réunions de groupes de travail (cf. sa Lettre à M. Dussopt, lire ici) stigmatisant « un agenda « social » dont une partie des rendez-vous est la mise en œuvre de la loi dite de transformation de la Fonction publique, unanimement rejetée par les organisations syndicales représentatives » (voir également le tract CGT : ici)

Distinguons cependant deux temporalités différentes : le combat syndical contre l’adoption de la loi TFP, en 2019, et l’effort syndical de modifier le projet d’ordonnance, en 2020. Le premier se déduit de la stratégie adoptée par le gouvernement : s’appuyer sur sa majorité parlementaire pour légiférer sans devoir négocier cette « transformation » de la fonction publique (et si les mots ont un sens, avoir choisi ce terme plutôt que « réforme », comme pour les lois précédentes est significatif de la volonté de l’exécutif de ne pas co-construire cette réforme, à l’instar, d’ailleurs, d’autres « transformations », telles qu’elles se sont incarnées, par exemple, dans les ordonnances de septembre 2017. Le second combat syndical – améliorer le projet d’ordonnance (lire ici la version votée le 18 décembre 2020) – fut possible du fait d’un changement de méthode par la nouvelle ministre, Amélie de Montchalin. « La ministre nous a expliqué sa méthode de travail basée sur un dialogue social renforcé. Elle est partisane des discussions franches et honnêtes indiquant les marges de manœuvre au travers de bilatéraux sur les sujets majeurs » (communiqué FO du 17 juillet 2020).

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Quels furent, sur la seule question de la négociation collective, les points contestés (de la loi TFP, du rapport de mission ou du projet d’ordonnance), par qui (voir ici les résultats aux élections professionnels), et pour quelles raisons, et quel fut le résultat final des négociations sur le texte de l’ordonnance ? 

Comités sociaux et négociation collective. Les premiers combats, cela a été dit, ont concerné la création des comités sociaux d’administration, à la place des CT, CAP, CHSCT, etc. La réforme fut perçue par la CGT comme une « attaque sans précédent contre les instances représentatives des personnels », et  comme « la remise en cause des organismes consultatifs » par FO (lire ici).

Les employeurs publics, de leur côté, jugent le fonctionnement de ces instances « très lourd, très formaliste », voire « d’un formalisme excessif ». À cette critique s’ajoute celle relative à la pluralité et la complexité des dossiers traités en Comité Technique, CT, et en Commission administrative paritaire, CAP, voire en CHSCT : les réorganisations des services, la gestion des temps de travail, le régime indemnitaire (pour le CT), ; l’évaluation des risques, les accidents du travail, les risques psychosociaux (pour le CHSCT), et la multiplicité des problèmes individuels relevant du statut et des carrières des agents (pour les CAP). D’où la proposition des employeurs publics de « réunir les CAP uniquement en appel si l’employeur concerné n’a pas accepté la demande de l’agent ». Reste aujourd’hui posée la question, comme dans le secteur privé, de l’articulation entre négociation collective et missions des comités sociaux. Nous y reviendrons dans le billet IV. Indiquons juste ici que le projet d’ordonnance l’aborde uniquement sous l’angle de « l’organisme consultatif de référence retenu selon le niveau de négociation (comité social ou instance supérieure), qui permet de définir les organisations représentatives habilitées à négocier », sans indiquer plus clairement la manière dont ces comités sociaux d’administration s’impliqueront dans les processus de négociation collective…

Le rôle de la négociation collective. Si la CFDT (19 % des voix dans la FP) souhaitait depuis longtemps cette extension du champ de la négociation collective (lire ici), FO (18,1 %) et CGT (21,8 %) furent plus réservées. Leur crainte concernaient la possibilité d’un traitement différencié, selon les administrations et les centres de gestion, de la gestion des agents : « Il est clair », notait récemment la FNTE-CGT, « que le développement de négociations locales ou sectorielles, s’il devait s’inscrire dans un processus de poursuite de l’affaiblissement des garanties nationales communes à tous les agents, serait potentiellement un vecteur d’accroissement des différences de condition entre agents de la Fonction publique et un risque supplémentaire pour la cohésion de celle-ci. » (Note sur le projet d’ordonnance relatif à la négociation collective dans la Fonction publique, FNTE-CGT, 4 décembre 2020).

Même crainte à Force Ouvrière : « En voulant imposer des accords opposables aux employeurs publics pour certains thèmes, ce rapport contractualise davantage la relation à l’employeur au détriment des garanties collectives. Pour autant, il ne propose pas d’aller aussi loin que dans le secteur privé, où la négociation est obligatoire et peut même entrainer des pénalités pour l’employeur si elle n’est pas tenue. Finalement, l’employeur public reste seul maitre à bord, au prétexte de la mutabilité et de la continuité du service public. De plus, il exclut du champ des futures négociations des sujets importants comme les carrières… » (Communiqué FO du 5 juin 2020)

Les réactions syndicales mettent ainsi en scène deux conceptions, contrastées de la négociation collective dans les administrations publiques : pour la CGT-FP, « les accords ne doivent en conséquence viser qu’à décliner ou améliorer des dispositions définies par le cadre législatif et règlementaire » alors que pour l’UNSA-FP (11,2 %), l’ordonnance peut « permettre, non seulement, une déclinaison d’un texte national avec un accord local mieux disant mais également favoriser une négociation locale sur un sujet local ouvrira des amé­lio­ra­tions adaptées aux agents concernés (…). Tenir compte des spé­ci­fi­ci­tés locales peut dynamiser la négociation et donner un nouveau souffle au syn­di­ca­lisme »…

Même contraste entre les conceptions de Force ouvrière et de l’UNSA ou de la CFDT quant à la prise de responsabilité qu’implique le statut de négociateur. FO-Fonction publique, dans son communiqué du 3 juin 2020 avait évoqué, à propos de la publication du rapport de la mission Esch, son refus d’une « responsabilisation des partenaires sociaux qui deviendront, dans une certaine mesure, comme les co-gestionnaires et co-responsables de l’accord » :

« À de multiples reprises », était-il écrit, « le rapport stigmatise les syndicats “contestataires” qui pourraient ainsi rentrer dans le rang si on leur faisait porter la responsabilité d’un échec en refusant l’accord. L’exemple de PPCR [la négociation sur les parcours professionnels, rémunérations et carrières, Ndlr] est régulièrement cité pour opposer les syndicats “responsables et raisonnables” qui avaient signé ce protocole et les syndicats “contestataires” qui auraient eu cette posture sachant que l’administration allait quand même mettre en place l’accord.

Cette interprétation méconnait le fonctionnement des organisations syndicales et de FO en particulier. Nos décisions sont prises après consultation des instances et en tenant compte de nos résolutions de congrès, et non en fonction d’un éventuel comportement de l’employeur. Une phrase résume bien l’intention des rapporteurs (page 23): « Cette responsabilisation des partenaires sociaux qui deviendront, dans une certaine mesure, comme les co-gestionnaires et co-responsables de l’accord ».

D’autres pistes sont abordées. Des accords locaux pourraient être signés en appui d’accords nationaux, l’agenda social pourrait être le fruit d’un accord, les thèmes de négociations fixés à l’article 8 bis du Statut général des fonctionnaires pourraient être élargis par exemple aux moyens dévolus aux organisations syndicales. Pour la FGF-FO, cette nouvelle étape dans le dialogue social tend à vouloir transformer les interlocuteurs sociaux en partenaires sociaux, au prétexte que nous aurions des intérêts communs avec les employeurs publics. C’est oublier un peu vite que ces mêmes employeurs gèlent nos salaires depuis 10 ans, baissent nos pensions avec une politique salariale en faveur de l’indemnitaire au lieu de l’indiciaire, ralentissent nos carrières, et dégradent nos conditions de travail avec les suppressions de postes et restructurations continues. La FGF-FO revendique son indépendance syndicale et ne s’inscrira pas dans une quelconque cogestion avec les employeurs publics. »

La liste des domaines ouverts à la négociation collective. Toutes les organisations furent cependant d’accord pour obliger le ministère à étendre la liste des thèmes de négociation, la première mouture de l’ordonnance étant jugée trop restreinte. Les syndicats demandèrent qu’y soient ajoutées, avec un caractère obligatoire, des négociations annuelles sur les rémunérations, sur l’égalité professionnelle et en cas de restructurations des services (« Il doit être indiqué clairement la distinction de négociation obligatoire sur ces trois thèmes »), ainsi que la possibilité de négocier sur les droits et moyens syndicaux (« la liste des sujets pouvant faire l’objet de négociations portée à l’article 8-1, trop restrictive, doit être ouverte et inclure le droit syndical »), et sur le régime indemnitaire dans la fonction territoriale. L’UNSA souhaitait y inclure « les lignes directrices de gestion » (lire ici)…

Le projet d’ordonnance voté le 18 décembre dresse ainsi la liste des 17 thèmes de négociation possibles dans la fonction publique d’ici quelques semaines :

« L’article 8-1 précise les domaines des négociations pour lesquels s’applique le nouveau régime, enrichissant ainsi considérablement la liste actuelle fixée à l’article 8 bis actuel (17 contre 7 thèmes à l’article 8 bis de la loi du 13 juillet) :

1° les conditions et l’organisation du travail, notamment l’hygiène, la sécurité et la santé au travail ;

2° Le temps de travail, le télétravail et la qualité de vie au travail ;

3° Les impacts de la numérisation sur l’organisation du travail et sur les conditions de travail ;

4° Les modalités des déplacements domicile-travail ;

5° L’accompagnement social des mesures de réorganisation des services ;

6° La mise en œuvre des actions en faveur de la lutte contre le changement climatique et la préservation des ressources et l’environnement ;

7° L’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;

8° La promotion de l’égalité des chances et à la reconnaissance de la diversité ;

9° La prévention des discriminations dans l’accès aux emplois et la gestion des carrières ;

10° L’insertion professionnelle, le maintien dans l’emploi et l’évolution professionnelle des personnes en situation de handicap ;

11° Le déroulement des carrières et la promotion professionnelle ;

12° La formation professionnelle et continue ;

13° L’apprentissage ;

14°L’intéressement collectif ;

15° L’action sociale ;

16° La protection sociale complémentaire ;

17° L’évolution des métiers et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. »

Les accords de méthode. Un article a été ajouté, indiquant que des accords-cadres pourront être conclus, au niveau interfonction publique, par fonction publique ou par département ministérielpour « définir la méthode applicable aux négociations ». Ces accords auront « pour objet de déterminer les modalités, les conditions et, le cas échéant, le calendrier des négociations ». 

L’initiative des négociations. La demande syndicale faite à l’autorité administrative concernée d’ouvrir des négociations ne devra plus être le fait de la totalité des syndicats, mais uniquement de la majorité de ces organisations syndicales : « L’article 8-5 introduit la possibilité d’une initiative syndicale, à la demande de la majorité des organisations syndicales représentatives pour ouvrir une négociation. L’administration est alors tenue de proposer dans un délai, dont la durée maximale est fixée par décret en Conseil d’Etat, une réunion pour déterminer si les conditions d’ouverture d’une négociation sont réunies. »

Le principe de faveur. Également revue, la rédaction relative à l’application d’un principe de faveur. Un accord dont l’objet est de préciser, à un niveau inférieur, les conditions d’application d’un accord conclu à un niveau supérieur ne pourra désormais « qu’améliorer l’économie générale » de cet accord. Cette condition ne figurait pas dans la première mouture du texte….

Les modalités de modification, de suspension ou de dénonciation des accords. Les premières seront définies par un décret pris en conseil d’État. Est (heureusement !) supprimée la possibilité des clauses de l’accord collectif par un acte unilatéral de l’autorité supérieure à celle ayant signé ou homologué l’accord. Concernant la suspension de ces accords, l’administration signataire pourra toujours « suspendre unilatéralement » celui-ci pour une durée déterminée en cas de « circonstances exceptionnelles ou de motif d’intérêt général, nécessitant notamment d’assurer la continuité du service public ». La durée maximale de cette suspension devra cependant être fixée par un décret du conseil d’État. La dénonciation partielle ou globale des accords pourra se faire à l’initiative de la majorité des organisations syndicales signataires (et non plus de l’ensemble des syndicats signataires, comme dans la première mouture du texte).

(Dans son dernier billet de blog, le site Clés du social ausculte dans le détail le projet d’ordonnance (lire ici)).

(II) Fonctions publiques et négociation collective. Chronologie 1989-2019 (2)

Une troisième séquence s’ouvre après le vote de la loi du 5 juillet 2010, relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique (lire ici). L’objectif est d’installer durablement la négociation collective au cœur de l’action publique. Est annoncée pour l’automne, lors de la première Conférence sociale convoquée sous la présidence de François Hollande en juillet 2012, une négociation sur les salaires dans la fonction publique, repoussée en 2013. S’ouvre enfin, en juillet 2014, un cycle de négociations dans la fonction publique, pilotée par Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, concernant « les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations des agents, la gestion des emplois, l’architecture statutaire, les règles de gestion, et les grilles salariales », faisant suite au rapport de mission de M. Bernard Pêcheur, président de la section de l’administration du Conseil d’État, relative à L’évolution de la fonction publique dans les années à venir, remis le 4 novembre 2013 au Premier ministre,  Jean-Marc Ayrault (lire ici).

M. Pêcheur y pointait « une confiance publique défaillante ; des missions publiques qui continueront de se transformer dans les décennies à venir ; la nécessité  (…)  d’offrir des carrières attractives pour attirer vers elles des candidats de qualité ; les risques de fracture au sein même de la fonction publique. »

Plusieurs propositions du rapport Pêcheur concernent moins le dialogue social comme levier de cette nécessaire évolution de la fonction publique que la structuration de l’acteur étatique en tant que négociateur…  Y figurent , par exemple, le fait d’inscrire dans la loi le fait que «les négociations salariales auxquelles participent les organisations syndicales de fonctionnaires sont “conduites par le Gouvernement, après consultation des représentants des administrations de l’Etat, des employeurs publics territoriaux et des employeurs publics hospitaliers”»; d’« utiliser le comité de pilotage des DRH comme une instance de concertation entre employeurs de l’Etat, ce comité étant réuni avant toute négociation sociale, afin de coordonner les positions des différentes administrations » de prévoir la présence « de représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de santé dans les négociations sociales » ; d’« instituer, au sein du Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat (CSFPE), un collège des employeurs de l’Etat », etc. D’autres propositions visent à poursuivre la responsabilisation des diverses entités de la fonction publique (« Définir des “périmètres ministériels administratifs” stables » ; « Constituer les secrétariats généraux et les grandes administrations opérationnelles de l’Etat en centres de responsabilité et de gestion » ; « Déconcentrer la gestion des ressources humaines dans la fonction publique de l’Etat, notamment dans les grandes administrations, érigées en centres de responsabilité et de gestion » ;

Le rapport préconise en outre de « revaloriser les CAP, commissions administratives paritaires en les concentrant sur des missions essentielles », de « définir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de qualité », et de « repenser les structures des carrières et des classifications dans la perspective d’une rénovation de la grille ».

Ces différents aspects sont donc à l’agenda du cycle de négociations, dit « PPCR », ouvert par Mme Lebranchu en juillet 2014. La première réunion se tient en septembre. En mars 2015, le gouvernement propose aux organisations syndicales un projet d’accord PPCR, qu’il réécrit ensuite ; la mouture proposée en juillet 2015 est approuvée par quelques organisations minoritaires en voix, ce qui rend impossible son adoption, la barre des 50 % de l’accord majoritaire n’étant pas atteinte… Le 30 septembre, Manuel Valls, Premier ministre, annonce que le gouvernement appliquera unilatéralement le projet d’accord. Ce long round de négociations, annoncé dès  2012 se clôt ainsi sur ce qui est jugé par les uns comme « un passage en force » et par les autres « la reconnaissance de l’importance du travail des fonctionnaires, et [de] ce travail dans les carrières et les rémunérations ».

La CFDT, signataire du projet d’accord, déclare qu’elle « a pris ses responsabilités vis à vis des agents qu’elle représente » et estime que « les organisations qui ont rejeté l’accord ont donné la preuve de leur incapacité à prendre les leurs ». Pour la CGT, non signataire, « C’est le Premier ministre qui, en refusant d’entendre [ses] légitimes revendications sur le protocole et en passant outre le résultat des négociations, fait preuve de la plus grande irresponsabilité et d’une dérive autoritariste particulièrement préoccupantes et inacceptables ».   Force ouvrière parle de « 49-3 du dialogue social » et dit craindre que « le passage en force ne devienne la règle de gouvernance ».  

Les limites de la loi de juillet 2010 (lire ici) apparaissent au grand jour.

Pour l’UNSA, « la situation actuelle, juridiquement valide mais politiquement complexe, met en relief les limites de la loi régissant le dialogue social dans la fonction publique. Aujourd’hui, la prime à l’irresponsabilité de certains syndicats y est facilitée ». L’UNSA plaide ainsi pour « une validité des accords associant seuil de représentativité relative des signataires et application d’une non opposition majoritaire, à l’instar du privé ».

Les manifestations contre la loi Travail occupent bientôt le devant de la scène, et l’élection présidentielle de mai 2017, dans la foulée, vient saturer le débat public sur d’autres enjeux que le dialogue social dans la fonction publique… Pourtant plusieurs sujets, depuis la loi de 2010, n’ont pas été tranchés. Parmi eux : la validation des accords collectifs signés dans les administrations publiques ; le niveau de conclusion de l’accord collectif ; la liste des thématiques relevant d’une négociation collective ; les conditions de conclusion, de publication, de modification et de dénonciation des accords ; l’articulation entre les instances consultatives (comités techniques et les nouveaux comités sociaux) et le processus de négociation.

Le gouvernement de M. Edouard Philippe tente de traiter ces questions, restées pendantes. Il va d’abord légiférer – ce sera la loi dite de transformation de la fonction publique, promulguée le 6 août 2019 – puis engager une phase de concertation, après avoir demandé, en novembre 2019, par lettre de mission (lire ici) à Marie-Odile Esch, du CESE, Christian Vigouroux, président de section au Conseil d’Etat, et Jean-Louis Rouquette, inspecteur général des finances, de lui faire des propositions concrètes sur tous ces sujets laissés en jachère.

Que dit la loi TFP d’août 2019 (lire ici) et quelle est son ambition ?

Les grandes orientations de la loi avaient été annoncées début février 2018. S’ensuivit une intense phase de concertation – le ministère mentionne près d’une cinquantaine de réunions organisées avec les neuf organisations syndicales de la fonction publique, les représentants des collectivités locales et les représentants des employeurs hospitaliers… 

L’argumentaire du gouvernement pour promouvoir cette loi mentionne « cinq axes » et « trois objectifs ». Les axes sont les suivants :

Développer les leviers managériaux pour une action publique plus réactive et plus efficace ; Promouvoir un dialogue social plus stratégique dans le respect des garanties des agents publics ; Simplifier et garantir la transparence et l’équité du cadre de gestion des agents publics ; Favoriser la mobilité et accompagner les transitions professionnelles des agents publics dans la fonction publique et le secteur privé ;Renforcer l’égalité professionnelle dans la fonction publique.

L’objectif de la réforme est d’octroyer, indique le flyer ministériel, « de nouveaux droits pour les agents », de rendre la fonction publique « toujours plus exemplaire « ; et d’engager « une gestion plus simple et plus souple des ressources humaines ». Parmi les mesures prévues pour ce dernier item :

  • la création d’une instance unique pour le dialogue social : le comité social (comité social d’« administration» pour l’État ; comité social « territorial » dans le versant territorial ; et comité social d’établissement dans le versant hospitalier) ;
  • la suppression de l’examen préalable des demandes de mutation par les commissions administratives paritaires (CAP) ;
  • l’harmonisation du temps de travail entre fonction publique et secteur privé (1607 heures/an) ;
  • la reconnaissance du  mérite individuel et collectif de chaque agent, à travers le versement de primes d’intéressement ;
  •  l’élargissement  du recours aux contrats sur les emplois permanents de toutes catégories, et en créant le contrat de projet pour les besoins ponctuels, afin de mieux adapter l’offre de services publics aux besoins des usagers ;
  • l’organisation de concours nationaux à affectation locale, pour permettre aux candidats de choisir leur territoire d’affectation ;
  • et la négociation des conditions d’exercice des services publics locaux en cas de grève.

La plupart des mesures ne requérant pas une concertation / négociation avec les organisations syndicales est progressivement mise en œuvre (Pour un premier bilan par le ministère, lire ici)

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Le rapport Renforcer la négociation collective dans la fonction publique est remis fin mai 2020 à M. Olivier Dussopt, ministre de l’action publique (lire ici).

Le constat de la mission est sans ambiguïté : « Si la validité des accords collectifs dans la fonction publique a été reconnue dès 2010, le législateur n’est pas allé jusqu’à leur conférer des effets juridiques. Cette réforme, dont de nombreux rapports ou analystes ont souligné le caractère partiel, n’a produit que des effets limités : le nombre d’accords apparaît assez faible et la pratique unilatérale dominante, ceci alors même qu’au niveau international, la pratique contractuelle tend, elle, à se développer. Les interlocuteurs rencontrés par la mission ont accueilli avec intérêt la possibilité de donner une force opposable aux accords collectifs. »

Le rapport contient 29 propositions. Parmi celles-ci :

  • Accorder aux accords collectifs signés dans la fonction publique une force juridique « opposable ».

Autrement dit : permettre à des agents administratifs d’« opposer » les droits créés par un accord collectif à l’autorité chargée de le mettre en œuvre, en déposant un recours devant l’instance ad hoc, voire contester devant un tribunal administratif la non-application de l’accord.

Ce que ne permet pas (encore) le statut général des fonctionnaires, régi par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Une abondante juris­pru­dence rappele l’absence de portée juridique d’un accord signé entre l’admi­nis­tra­tion et les orga­ni­sa­tions syn­di­ca­les. L’employeur public n’est pas tenu en effet de tra­duire par un acte règle­men­taire les dis­po­si­tions pré­vues par un accord négo­cié. A contra­rio, il a toute liberté pour donner une portée règle­men­taire à des dis­po­si­tions négo­ciées mais qui n’ont pas débou­ché sur un accord. Cela a été le cas pour le cycle de négociations consacré au parcours professionnels, les carrières et les rémunérations, dites PPCR.

Le rapport indique cependant que «  ces normes juridiques opposables (…) devront s’insérer dans la hiérarchie des normes, et respecter la Constitution, les lois et les actes unilatéraux émanant d’une autorité supérieure à celle du niveau auquel un accord aura été signé ; elles devront également respecter les normes de nature contractuelle établies à un niveau supérieur. »

  • Introduire durablement la pratique de la négociation collective dans les fonctions publiques

Plusieurs mécanismes sont mentionnés : inciter les employeurs publics et organisations syndicales, comme dans le secteur privé suite à la loi Travail de 2016, à « rechercher la conclusion d’accords de méthode en préalable à une négociation, ainsi que d’accords sur les agendas sociaux » ; « introduire une obligation de négocier sur certains thèmes prioritaires (par exemple conditions de travail et égalité professionnelle); le rythme de ces négociations obligatoires serait fixé par accord collectif, ou, à défaut, par la loi » ; « suspension temporaire, légale ou volontaire, du pouvoir de décision unilatéral de l’employeur sur un sujet dès lors qu’une négociation est ouverte sur ce même sujet » ; « possibilité pour les organisations syndicales de contraindre à l’ouverture de négociations sur un thème de négociation obligatoire en cas de carence de l’employeur » ; mention dans le droit de la fonction publique du fait que « la négociation collective doit reposer sur un “engagement sérieux et loyal” » ; « mise en place d’un réseau de médiateurs, formés aux techniques de médiation, qui pourraient intervenir à la demande pour accompagner ou aider à débloquer un processus de négociation en difficulté » ; «  développer la formation au dialogue social et à la négociation collective ».

  • Articuler négociation collective et fonctionnement des comités paritaires (leurs fonctions étant redéfinies)

La mission rappelle que le processus de négociation et de conclusion des accords devra se faire dans le respect du rôle des instances consultatives (comités techniques et futurs comités sociaux).Elle souligne même la complémentarité existant entre processus de négociation et consultation de ces instances, la présentation d’un accord à une instance permettant de vérifier et valider son caractère majoritaire.

  • Définir un périmètre de validité des accords collectifs et leurs modalités de conclusion

Ces accords collectifs s’appliqueraient à l’ensemble des agents régis par le statut de 1983, y compris aux agents non titulaires. Ils seraient conclus à l’échelon disposant d’un comité social et par l’autorité compétente pour prendre l’acte unilatéral ayant le même objet.

Certains  employeurs publics arguant que l’application stricte de la procédure dite de « l’accord majoritaire » se heurtait à la singularité des configurations locales, la mission propose « qu’une réflexion complémentaire avec les organisations syndicales [puisse] être conduite sur l’opportunité du recours à la technique, intermédiaire, de l’accord “minoritaire sauf opposition majoritaire” ».

  • Élargir la liste des thèmes ouverts à la négociation collective

La mission préconise en outre d’enrichir les thèmes prévus par la réforme issue de la loi du 5 juillet 2010, en explicitant notamment celui relatif aux conditions et à l’organisation du travail (ajout de références à l’organisation des transports, à la prévention des risques psychosociaux…). Les accords pourraient également porter sur d’autres sujets, comme la mise en œuvre des régimes indemnitaires, les moyens dévolus aux syndicats ou les conditions de rémunérations et de gestion des contractuels.

  • Accorder un rôle accru aux centres de gestion en matière de pilotage de négociations collectives

Ces centres de gestion pourraient alors, dans le cadre d’un mandat de négociation donné par une collectivité. Pour la fonction publique hospitalière, il s’agirait, par exemple, des groupements hospitaliers territoriaux, ce qui suppose la mise en place d’instances représentatives du personnel à même de négocier et de conclure des accords à ce niveau.

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Après la publication du rapport, s’ouvre une seconde phase de concertation, autour d’un Projet d’ordonnance sur la négociation collective dans la fonction publique, qui reprend les préconisations du rapport.

Huit réunions s’échelonnent de juin à décembre 2020. À l‘avant-dernière réunion, le 18 novembre 2020, l’équipe autour d’Amélie de Montchalin, ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, accepte de modifier nombre de dispositions auxquelles s’opposaient, parfois frontalement, certaines organisations syndicales. Le Conseil commun de la fonction publique, réuni le 18 décembre 2020, a approuvé un projet d’ordonnance, fruit de ces négociations. Ont voté pour : la CFDT, l’UNSA, la CGC, la CFTC, les Employeurs territoriaux, les Employeurs hospitaliers, le Employeurs de l’État. Se sont abstenus : la CGT et la FAFP. Ont voté contre : FO, la FSU et Solidaires. Le projet prévoit que les décrets d’application (portant notamment sur la modification, la suspension et la dénonciation des accords collectifs) feront également l’objet d’une phase de concertation (qui devrait se clore en juillet 2021).

(I) Fonctions publiques et négociation collective. Chronologie 1989-2019 (1)

« Le gouvernement souhaite encourager le développement de la négociation au sein de la Fonction publique pour définir, avec les agents et leurs représentants, les solutions collectives les plus adaptées aux enjeux des territoires et des services publics. La négociation est en effet un levier important pour responsabiliser l’ensemble des acteurs du dialogue social et il est de nature à améliorer significativement la gestion des ressources humaines et les conditions de travail dans la Fonction publique ».

Ainsi débute la Lettre de mission (voir ici), en date du 8 novembre 2019, signé de quatre ministres – à l’époque : Mmes Agnès Buzyn et Jacqueline Gouraud, ministre de la Santé et ministre de la cohésion des territoires, et MM. Gérald Darmanin et Olivier Dussopt, ministre et secrétaire d’État aux comptes publics – adressée à Mme Marie-Odile Esch, membre du CESE (groupe CFDT), lui demandant une analyse et des propositions autour de quelques enjeux majeurs :  le développement d’une pratique effective de négociation collective dans les trois fonctions publiques (puisque seuls quatre accords inter-fonctions publiques ont été signés depuis la loi du 5 juillet  2010 !) ; la signature d’accords véritablement normatifs (c’est-à-dire dotés d’une force juridique et opposables) ; les thèmes ouverts à cette négociation collective renouvelée ; les modalités d’approbation des accords collectifs (compte tenu de la règle de l’accord majoritaire) ; et la prise en compte de la spécificité des agendas des trois fonctions publiques.

Le rapport final de la mission – composée, outre Marie-Odile Esch, de Christian Vigouroux, président de section au Conseil d’Etat et Jean-Louis Rouquette, inspecteur général des finances –, Renforcer la négociation collective dans la fonction publique, est publié le 15 avril 2020. Il est remis à M. Olivier Dussopt le 25 mai (pour la synthèse, lire ici).

Un projet d’ordonnance y est esquissé en annexe, conformément à l’article 14 de la loi n° 2019-828 dite de transformation de la fonction publique, adoptée le 6 août 2019 (lire ici). Cette loi autorise le gouvernement à légiférer par ordonnance  –  donc sans délibération et vote au Parlement – sur trois points-clé de la réforme envisagée de la négociation collective dans la fonction publique : « la définition des autorités compétentes pour négocier » ; « les modalités d’articulation entre les différents niveaux de négociation ainsi que les conditions dans lesquelles des accords locaux peuvent être conclus en l’absence d’accords nationaux » ; et « les cas et conditions dans lesquels les accords majoritaires disposent d’une portée ou d’effets juridiques ».

Le 18 décembre 2020, le Conseil commun de la fonction publique, approuve, à la majorité de ses membres, un projet d’ordonnance ; celle-ci doit être promulguée au premier trimestre 2021.

Il n’est pas inutile, avant la promulgation de cette ordonnance et à l’issue de l’intense phase de concertation de ces derniers mois, de faire le point sur les pratiques de négociation collective dans les trois fonctions publiques, d’État, territoriale et hospitalière, et sur la manière dont l’État français, à la fois employeur et législateur, pilote ce dossier depuis le 24 février 1989, date de la publication  d’une Circulaire relative à la modernisation du service public, signée de Michel Rocard, Premier ministre, et qui introduisit le dialogue social dans le service public – l’axe 1 de cette circulaire était en effet ainsi rédigé : « Une politique de relation de travail rénovée, avec une gestion plus dynamique des personnels et un développement du dialogue social dans les administrations ».

D’où ce mini-dossier thématique, en plusieurs billets. Celui-ci  et le suivant (I et II) présentent une rapide chronologie des efforts de l’État français pour introduire la négociation collective dans les trois fonctions publiques. Un billet (III) présente les positions de chacune des parties en présence et leurs argumentaires. Le billet suivant (IV), à partir d’une étude de l’IRES (mars 2020) décrit la manière dont ce dialogue social est pratiqué au quotidien dans les administrations et comment il est vécu par les élus et les syndicalistes. Un dernier  billet (V) propose quelques éléments de compréhension du jeu politico-social autour de cette négociation collective de la fonction publique dans un État français pourtant réputé pour sa bureaucratie et sa réticence à négocier avec ses agents ou associer les usagers aux politiques publiques qu’il promeut…

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1989-2019. Trois grandes séquences ponctuent ces décennies d’introduction de la négociation collective au cœur même de l’État et de l’action publique. Il y a d’abord (1989-2001) la période de la « modernisation de l’action publique », le dialogue social devant favoriser la nécessaire évolution des pratiques bureaucratiques françaises. La séquence 2002-2010 est celle d’une intense production de rapports, suivies de lois sociales majeures qui vont redessiner profondément le paysage du dialogue social dans le secteur privé et le secteur public ; enfin, la séquence 2011-2018 est celle d’une volonté gouvernementale affirmée de promouvoir partout la négociation collective, ce qui se traduit par deux lois majeures : la loi Travail du 8 août 2016, et la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019.

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Séquence 1 (1989-2001): Dialogue social et modernisation de l’action publique

Tout débute par cette circulaire de Michel Rocard de février 1989. Relative au « renouveau du service public », elle propose d’ouvrir quatre chantiers : 1) Rénover les relations de travail, par une gestion dynamique des personnels et un meilleur dialogue social ; 2) Déconcentrer les services, initier des « projets de service », expérimenter des centres de responsabilités, revoir les modes de la comptabilité publique et la gestion administrative ; 3) Evaluer les politiques publiques ; et 4) Initier une politique d’accueil et de service aux usagers. (Pour une analyse de cette politique, lire ici).

Cette feuille de route perdure quelques années. Une nouvelle circulaire, le 26 juillet 1995, signée de M. Alain Juppé, Premier ministre du président Jacques Chirac, relative à « la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l’Etat et des services publics » déplace la problématique : il s’agit désormais pour l’État « de mieux servir nos concitoyens », « rapprocher l’État des citoyens ». L’accent est porté sur la performance des services, la simplification des procédures, l’évaluation individuelle des agents, leur polyvalence, etc. Le dialogue social disparaît un moment de la rhétorique gouvernementale…

Il réapparaît dès 1998 avec le gouvernement de M. Lionel Jospin et le souhait « d’une meilleure association des partenaires sociaux et des usagers à la conduite des réformes ». Une Commission permanente de modernisation des services publics est créée en 1999, associant représentants des usagers, syndicalistes et administration. La réforme du temps de travail, désormais fixé à 35 h hebdomadaires, permet de mettre en œuvre la nouvelle feuille de route. Le rapport annuel de la DGAFP, le 1er janvier 2000, la présente ainsi : « Une large concertation avec les personnels et leurs représentants dans les instances paritaires doit être recherchée afin de procéder à un état des lieux préalable à la définition d’une organisation du travail propre à améliorer la qualité du service rendu aux usagers. Cette méthode graduelle et souple doit intégrer une analyse partagée des procédures et des méthodes de travail par un dialogue social au plus près du terrain qui conduise à des solutions acceptées et appliquées. » (p. 32).

Le fonctionnement de l’Etat, lui, poursuit sa modernisation. Sont introduits dans l’action publique : les études d’impact accompagnant les projets de lois et de décrets ; les études de prospective ; les contrats pluriannuels entre ministères et services déconcentrés ; la numérisation et la mise en ligne des données publiques ; la mise en réseau des administrations, etc.

Le 16 juillet 2001 est publiée La Position commune sur les voies et moyens de l’approfondissement de la négociation collective, signée par le MEDEF, la CGPME,  l’UPA, la CFDT, la CFTC, FO, et la CFE-CGC.( lire ici).

L’objectif est ambitieux : « Donner un nouvel élan à la négociation collective au sein d’un système performant de relations sociales, respectueux des personnes, des prérogatives du législateur et de l’ordre public social, et adapté à une économie diversifiée et ouverte sur le monde. » Certes, le secteur public n’est pas concerné par ce texte fondateur ; mais les signataires, en souhaitant redéfinir les rôles normatifs respectifs de l’État  et des partenaires sociaux, mettent en exergue la tension entre un État régulateur, garant d’un ordre public social, qui affiche sa volonté de promouvoir le dialogue social dans les branches et les entreprises, et un État employeur, qui s’en soustrait sans vergogne dans la gestion de ses propres agents…

La position commune est sans ambiguïté sur ce point : il faut que la loi », est-il écrit, « laisse suffisamment d’espace à la négociation collective, que ses résultats ne sont pas remis en cause et qu’une complémentarité dynamique est créée, redonnant sa pleine force à la loi et reconnaissant la place de la négociation collective dans le système social français ». S’ensuit une demande des partenaires sociaux, et qui sera actée dans la loi n° 2004-391, du 4 mai 2004, relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social  (lire ici) : « Préalablement à toute initiative législative dans le domaine social, les interlocuteurs sociaux doivent être officiellement saisis par les Pouvoirs Publics d’une demande d’avis sur son opportunité. À l’issue de cette consultation, (…), la faculté devrait leur être offerte de traiter le thème faisant l’objet de ladite initiative par voie conventionnelle dans un délai à déterminer. En cas de refus (…), l’initiative législative reprendrait son cours. À l’inverse, si la négociation aboutissait à un accord, celui-ci devrait être repris par le législateur dans le respect de son équilibre. »

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Séquence 2 (2002-2010) : Rapports, Position commune et Accords de Bercy

Commandé par le Premier ministre, Dominique de Villepin, le rapport de Jean-Dominique Chertier, Pour une modernisation du dialogue social, remis en avril 2006, prolonge la problématique ouverte par la position commune de 2001 et la loi de 2004 (lire ici). Il propose de « construire un agenda partagé de réforme, connu de tous les acteurs », de « prévoir un temps réservé à la concertation, voire à la négociation, dans la conduite des réformes » et de « mener une simplification et une clarification drastique des instances de concertation pour parvenir à un paysage ordonné ».

Le rapport aborde explicitement la question du secteur public. Le jugement est lucide – et l’argument est le même en 2020… : « La négociation dans la fonction publique, particulièrement la fonction publique de l’Etat, revêt un caractère exceptionnel. Les accords interministériels sont rares ». Sont également pointés le mécanisme  chaotique de révision de la valeur du point et l’absence de critères de validité des accords collectifs dans la fonction publique, l’administration ayant toute latitude de déterminer seule « le nombre et la représentativité des organismes à l’égard desquels elle est prête à prendre des engagements ». Dominique-Jean Chertier ne peut que conclure : « La remise à plat des procédures de dialogue social dans la Fonction Publique apparaît indispensable à l’amélioration du dialogue social en général dans notre pays, compte tenu de l’importance numérique de ses agents et de leur contribution à la conflictualité sociale » (p. 37). Le mois précédent, en avril 2006, un autre rapport était remis à M. de Villepin : Pour un dialogue social efficace et légitime : représentativité et financement des organisations professionnelles et syndicales, signé de Raphaël Hadas-Lebel, président de la section social du Conseil d’État (lire ici). Seul le secteur privé était concerné ; mais les problématiques sont les mêmes pour le secteur public, et le sont encore en 2020 : les questions, articulées, de  représentativité des organisations syndicales et de validité des accords collectifs…

Ouverte le 24 janvier 2008 à la demande du gouvernement suite au rapport de M. Hadas-Lebel, une négociation interprofessionnelle aboutit le 9 avril 2008 à une Position commune sur la représentativité, le développement du dialogue social et le financement du syndicalisme, signée par le Medef, la CGPME, et les seules CGT et CFDT (lire ici). Y sont définis les principes de l’accord majoritaire (« La validité des accords collectifs sera subordonnée, au niveau des branches professionnelles et au niveau national interprofessionnel, à leur signature par une ou plusieurs organisations syndicales ayant recueilli seule ou ensemble au moins 30 % des suffrages valablement exprimés au niveau considéré et à l’absence d’opposition des organisations syndicales ayant recueilli la majorité des suffrages valablement exprimés ») et « la disparition de la présomption irréfragable de représentativité » syndicale, au profit « d’une appréciation périodique de la représentativité des organisations syndicales », intervenant « à chaque nouvelle élection dans les entreprises et tous les quatre ans (…) au niveau des branches et au niveau national interprofessionnel ». Cet accord interprofessionnel est ensuit  traduit dans la loi ° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail (lire ici).

Le secteur public n’est pas oublié : le 15 octobre 2007, le gouvernement convoque une Conférence sur le dialogue social, ouverte  par MM. Eric Woerth, ministre du budget et André Santini, secrétaire d’État chargé de la fonction publique. Elle se poursuit par la mise en place de différents groupes de travail avec les organisations syndicales de fonctionnaires. Le principe d’ouverture d’une négociation collective est acté en décembre 2007. Après plusieurs réunions, une dernière séance de négociation se tient le  6 mai 2008.  Après 14 heures de discussions, indique le communiqué du ministère, la négociation s’interrompt et le texte auquel les négociateurs sont parvenus est soumis à signature. La majorité des syndicats (CGT, CFDT, FSU, UNSA, Solidaires et CGC), sauf FO et la CFTC,  signent le 2 juin 2008 un Relevé de conclusion relatif à la rénovation du dialogue social – titre euphémisé ensuite par l’expression « Accords de Bercy ».

Qu’indique ce Relevé de conclusions… (lire ici) ? Le dossier de presse signé des deux ministres à la manœuvre indique les points suivants  (lire ici) : élargissement du champ de la négociation collective (« Le déroulement des carrières et la promotion professionnelle, la formation professionnelle et continue, l’action sociale et la protection sociale complémentaire, l’hygiène, la sécurité et la santé au travail, l’insertion professionnelle des personnes handicapées. Des négociations triennales et annuelles sur le pouvoir d’achat. La négociation se tiendra à tous les échelons : du local au national ») ; introduction du critère de l’accord majoritaire en voix (« Un accord sera valide s’il est signé par des syndicats représentant une base électorale de plus de 50 % des votants ») ; création d’une structure commune aux trois fonctions publiques, le Conseil Supérieur inter-fonctions publiques (qui deviendra le Conseil commun de la fonction publique dans les termes du décret n° 2012-148 du 30 janvier 2012) ; « élection par tous les agents, quel que soit leur statut (titulaire, contractuel de droit public ou de droit privé) » des membres des Comités techniques ; reconnaissance de la diversité syndicale (« Les élections aux actuelles Commissions administratives paritaires (CAP) et aux comités techniques seront ouvertes aux organisations syndicales de fonctionnaires légalement constituées depuis au moins deux ans et remplissant les conditions d’indépendance et de respect des valeurs républicaines ») ; nouvelles règles de représentativité syndicale (« Élection par tous les agents (titulaires ou contractuels) de leurs représentants dans l’ensemble des instances compétentes pour le suivi individuel de la situation des personnels comme pour les questions touchant aux services. »), etc.

Ces clauses sont transposées dans la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue socialet comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique  (lire ici).

L’exposé des motifs de cette loi de 2010 (lire ici) rappelle que l’article 1 er de cette loi « consacre le champ de la négociation dans le statut général [de la fonction publique] et favorise le développement des pratiques de négociation à tous les niveaux pertinents de l’administration. » L’article se clôt ainsi : « Au-delà de la reconnaissance juridique des pratiques de négociation dans la fonction publique, le projet de loi ambitionne de promouvoir une véritable culture de la négociation à tous les niveaux où celle-ci peut s’exercer. »

L’étude d’impact (lire ici) est de cette loi est plus éloquent : « Il importe aujourd’hui de refonder le contrat social qui lie nos agents publics au service de leur pays et de mettre en œuvre pour ce faire une transformation ambitieuse de notre fonction publique. Le projet de loi vise ainsi à promouvoir un modèle de dialogue social plus stratégique et efficace, moins segmenté ou redondant qu’aujourd’hui. Une évolution de l’architecture, des attributions et du fonctionnement des instances existantes permettra d’insuffler une nouvelle dynamique dans les relations collectives de travail, lesquelles doivent désormais dépasser les seuls enjeux de gestion statutaire des agents publics. Un dialogue social efficace et de qualité, facteur déterminant de la performance des services publics et de la protection des garanties des personnels, sera en effet indispensable pour que, demain, la fonction publique puisse faire face aux prochains défis de transformation qu’elle connaîtra. » Problème majeur, cependant, ce qui  conduira le gouvernement d’Edouard Philippe, en 2018, à reprendre l’ouvrage : l’absence d’effet juridique direct de ces accords collectifs signés dans la fonction publique…

La Circulaire relative à la négociation collective dans la fonction publique du 22 juin 2011 expose en effet crûment les choses (lire ici) : « La consécration juridique de la négociation dans le statut général, notamment la fixation de critères pour apprécier la validité des accords, ne remet pas en cause la situation statutaire et réglementaire dans laquelle sont placés les fonctionnaires vis-à-vis de l’administration (article 4 de la loi du 13 juillet 1983). En effet, comme le rappelle l’exposé des motifs de la loi du 5 juillet 2010, “la fonction publique de statut et de carrière conserve ses spécificités, notamment l’absence d’impact juridique d’un accord conclu dans son champ sur les dispositifs légaux et réglementaires. Par conséquent, les stipulations d’un accord ne sont pas par elles-mêmes source de droit et ne lient pas juridiquement l’administration” »…

Etrange situation, en effet, et au grand dam des organisations syndicales de la fonction publique : on peut y négocier des accords collectifs (ce dont se vante la DGAFP, lire ici) mais ceux-ci ne sont pas source de droit conventionnel et n’engage en rien les administrations qui les signent… Le gouvernement va donc s’employer à corriger l’anomalie et, comme l’indique la loi TFP de 2019, « bâtir une fonction publique du 21ème siècle », en donnant « plus de confiance et d’autonomie aux employeurs publics », en « fluidi[fiant ] le dialogue social » et en « répond[ant] aux besoins de compétences au sein des services publics ».

(Suite dans le billet II)

« L’accord d’entreprise mondial », instrument politique des entreprises transnationales ?

(Je re-publie ci-dessous l’(intéressant) article de Pauline Barraud de Lagerie, Arnaud Mias, Camille Phé et Laurence Servel, à paraître dans le numéro 101-102 de La Revue de l’IRES  (accès au site web de l’IRES ici). L’article défend l’idée d’une évolution notable de la négociation collective transnationale, moins « instituante », disent les auteurs, que par le passé, au profit d’une fonctionnalité plus « constitutionnelle » et « instrumentale »).

L’accord d’entreprise mondial, instrument de politiques pour les groupes transnationaux

Les accords-cadres internationaux (ACI) apparaissent aujourd’hui comme un outil privilégié, même s’il reste marginal, de régulation des pratiques des entreprises multinationales en matière de travail et d’emploi. Le plus souvent conclus entre la direction d’un groupe multinational et une fédération syndicale internationale (FSI), ces accords marquent l’engagement à respecter et faire respecter dans les filiales du groupe, et parfois chez les fournisseurs et sous-traitants, un certain nombre de droits et de normes qui renvoient presque systématiquement à (et vont parfois au-delà de) la Déclaration de l’Organisation internationale du travail (OIT) relative aux principes et droits fondamentaux au travail de 1998.

Pour les syndicats de travailleurs, ces accords constituent une alternative souhaitable aux instruments de responsabilité sociale des entreprises (RSE) adoptés de façon unilatérale par les directions d’entreprise, tels les codes de conduite et chartes éthiques, pour au moins deux raisons : fruit d’une négociation, leur contenu est plus à même d’inclure les préoccupations des salariés et de leurs représentants (Hadwiger, 2015) ; à la différence des codes de conduite, ils reconnaissent systématiquement la liberté syndicale et le droit à la négociation collective (Drouin, 2006 ; Bourque, 2008).

Si l’on rappelle souvent le caractère pionnier de l’« avis commun » signé en 1988 par le groupe BSN-Danone et l’Union internationale des travailleurs de l’alimentation (UITA), ce n’est qu’à partir de 1998 que les accords-cadres internationaux se sont développés. On en dénombre 23 en 2002, 62 fin 2007 (Papadakis, 2008), 115 en 2011 (da Costa, Rehfeldt, 2011) et 183 aujourd’hui à l’échelle mondiale, auxquels s’ajoutent près de 160 accords-cadres européens (Rehfeldt, 2018a). Plusieurs entreprises multinationales ont l’expérience d’accords successifs, l’évaluation faite de la mise en œuvre d’un accord pouvant nourrir sa re-négociation.

Les travaux sur les accords-cadres internationaux ont désormais, comme leur objet, une histoire. Aux études exploratoires des débuts rappelant les premières tentatives syndicales pour engager une négociation collective transnationale dans les années 1960-1970 et les premières expériences de négociation dans certaines entreprises européennes (voir notamment Jobert, 1990 ; Rehfeldt, 1993) ont succédé des travaux s’efforçant d’en capter les évolutions (comme : Bourque, 2008 ; da Costa et al., 2010) puis l’effectivité (parmi d’autres : Barreau, Ngaha, 2013 ; Ford, Gillan, 2015 ; Frapard, 2018). En écho à des préoccupations syndicales croissantes, les études les plus récentes insistent sur les sérieuses lacunes dans la mise en œuvre des accords (Fichter et al., 2012), même si celle-ci varie beaucoup en fonction notamment des capacités de pression et de mobilisation syndicales (Sydow et al., 2014), ainsi que du système de relations professionnelles du pays hébergeant la tête du groupe (Helfen et al., 2016).

C’est dans le prolongement de ces dernières réflexions que s’inscrit cet article. Nous souhaitons montrer que cette préoccupation pour la mise en œuvre et le suivi des engagements contenus dans l’accord est également managériale, et ce d’autant plus que la logique qui porte l’élaboration des ACI les plus récents se renouvelle et s’inscrit davantage dans le cadre des politiques des groupes multinationaux. Nous considérons que les dynamiques récentes de la négociation transnationale ne reflètent pas seulement une inflexion dans le contenu thématique (enrichissement) et procédural (raffinement) des accords, mais signalent un basculement dans les pratiques, qui incite à substituer à la catégorie d’accord-cadre international la notion d’accord d’entreprise mondial. Cette notion marque le fait que ces accords sont de moins en moins conçus comme des « cadres » fixant le respect de normes fondamentales du travail et définissant quelques règles admises dans la relation de l’entreprise avec un interlocuteur syndical à l’échelle mondiale, en général la fédération syndicale internationale. Leur contenu se densifie et se diversifie, et les engagements se font plus précis, dans la perspective de déploiement d’une politique d’entreprise à l’échelle du groupe transnational. Ces accords forment alors des instruments de régulation entre le groupe et ses filiales.

Pour prendre la mesure de ces transformations en cours, il convient de déplacer quelque peu le regard porté sur la négociation transnationale, en accordant davantage d’attention au point de vue des directions. Une enquête collective réalisée en 2017 pour le Bureau de l’OIT pour la France a entrepris d’explorer les logiques à l’œuvre dans les accords mondiaux signés récemment par dix grandes entreprises françaises. La prépondérance numérique et le rôle pionnier des entreprises françaises dans la dynamique de la négociation collective transnationale ont été soulignés (da Costa, Rehfeldt, 2011). Si notre échantillon d’entreprises est nécessairement limité et situé, il nous paraît cependant exemplaire et sans doute préfigurateur des dynamiques à venir de la négociation transnationale. Près de 100 entretiens ont été menés auprès des différentes directions et des acteurs syndicaux impliqués. L’objectif était de rencontrer notamment les fonctions centrales de ces entreprises, en particulier celles impliquées directement ou de manière plus périphérique dans la négociation et/ou le pilotage de l’accord, pour saisir la manière dont elles appréhendent ces accords et ce qu’elles mettent en place pour les rendre effectifs. Pour rendre compte de la complexité des processus à l’œuvre au sein de chacune d’entre elles, notre réflexion a pris la forme d’une analyse monographique. Nous nous appuyons ici sur l’analyse monographique de trois cas illustratifs des dynamiques à l’œuvre dans l’ensemble des cas étudiés : Solvay, PSA et Orange.

Après être revenu sur ce que nous proposons d’appeler la conception « instituante » de l’accord-cadre international, largement décrite dans les travaux antérieurs (I), nous proposons d’analyser comment les trois cas de renégociation récente d’un accord d’entreprise mondial témoignent de la distance prise à l’égard de cette conception instituante initialement dominante (II). La discussion de ces cas permet alors d’identifier une conception émergente de la négociation collective dans les groupes transnationaux dont nous décrivons deux dimensions structurantes : une dimension constitutionnelle et une dimension instrumentale (III).

  1. La conception instituante des accords-cadres internationaux de première génération

La logique que nous qualifions d’« instituante » se manifeste par un contenu centré sur l’engagement à respecter et à faire respecter les droits sociaux fondamentaux, ce qui est le cas de la plupart des premiers accords-cadres internationaux signés dans les entreprises étudiées. Un très grand nombre d’accords conclus dans les années 2000 relèvent précisément de cette logique. Leur contenu excède rarement la…

Suite de cet article sur le site de l’IRES

(III) Accord télétravail : Le contenu, les éléments principaux

(Article publié le samedi 19 décembre 2021 sur le site web Les Clés du social. Lire l’original ici).

« L’accord télétravail du 26 novembre constitue un cadre assez complet qui donne des règles et repères aux négociateurs d’entreprise et de branches pour négocier un accord correspondant à leur contexte. Il intègre les textes en vigueur, à commencer par l’accord étendu de 2005, et la réglementation existante dans le code du travail et il les complète vu l’extension prise récemment par la pratique du télétravail, les questions opérationnelles qui ont été posées et le souhait de beaucoup de salariés comme d’une partie des entreprises de continuer à l’utiliser.

L’intégration du télétravail dans l’entreprise

Si la mise en place est toujours prévue de trois façons possibles (négociation d’un accord, charte de l’employeur avec consultation du CSE, sinon gré à gré), l’accord fait entrer véritablement le télétravail comme une pratique à part entière qui doit être intégrée dans l’organisation et le fonctionnement de l’entreprise. Pour cela, l’accord insiste sur la nécessité d’articuler travail présentiel et travail distanciel, de préserver les fonctionnements collectifs, la cohésion interne et le lien social.

Pour que cette introduction se passe bien, l’enjeu managérial est fort et l’accord intègre toute une série de mesures nécessaires pour y préparer managers et salariés. Car le développement du télétravail suppose une adaptation des pratiques managériales, basées sur la confiance et l’autonomie, rappelant à cet effet l’accord-cadre  du 28 février de cette année qui consacre un de ses points à la gestion du travail à distance. La formation en est bien sûr un élément essentiel, au vu du diagnostic de la phase du premier confinement, établi paritairement (22 septembre 2020), pendant laquelle certains managers et salariés se sont sentis démunis sans aucune préparation.

L’accord détaille les bases. Pour les managers, la fixation d’objectifs clairs, une dynamique de dialogue professionnel, l’articulation du télétravail avec le travail sur site, l’évaluation de la bonne charge de travail…, ce qui peut être utilement outillé par la préparation de la certification Cléa manager créée par les partenaires sociaux. Pour les salariés : l’acquisition des compétences, notamment numériques et cybersécurité (Cléa numérique), permettant l’autonomie et la responsabilité dans leur travail.

L’identification des activités éligibles et les conditions d’accès

Cette identification était un des enjeux de la négociation, afin d’éviter les disparités et les inégalités de traitement entre les salariés. Si le patronat tenait à le garder entre les mains du chef d’entreprise au nom de sa responsabilité de définir les activités pouvant se faire en télétravail, le texte contient une ouverture au dialogue professionnel et au dialogue social : « La définition des critères d’éligibilité peut utilement alimenter le dialogue social », et en précisant que le CSE est consulté sur l’organisation du travail « dont les conditions de mise en œuvre et le périmètre du télétravail », le terme périmètre représentant les activités éligibles.

Hors l’éligibilité de l’activité, les autres conditions d’accès sont réaffirmées. Le télétravail est possible pour tous les salariés, et une attention particulière doit être portée aux alternants pour lesquels la pratique doit être adaptée, aux salariés fragiles, aux aidants familiaux à qui ça peut faciliter le travail, aux travailleurs handicapés pour prévenir les risques de désinsertion professionnelle ; et pour les nouveaux salariés une période d’adaptation en entreprise est conseillée.

L’accès repose sur le double volontariat (salarié et employeur), mais avec l’obligation pour l’employeur de motiver un refus, la formalisation « par tout moyen » tout en conseillant l’écrit, le passage par une période d’adaptation au télétravail (une période d’essai du télétravail en somme), la réversibilité si le télétravail n’a pas fait l’objet d’une condition d’embauche (dans le cas contraire, il faut postuler sur un poste vacant). Et le télétravail doit s’inscrire dans la politique de GRH (gestion des ressources humaines) de l’entreprise, ne pas être un frein à la progression, l’égalité professionnelle, la GPEC (gestion prévisionnelle des emplois et des compétences), l’accès à la formation doivent être intégrés.

L’organisation du travail

L’accord insiste sur l’équilibre à trouver entre distanciel et présentiel quant à la fréquence du télétravail régulier, exprimée en jours par semaine, mois ou année. Les règles légales et conventionnelles s’appliquent sur la durée de travail et de repos, le contrôle du temps de travail, l’entretien annuel, le droit à la déconnexion et à la vie privée (prévoir des plages où l’employeur peut contacter), le contrôle du travail – les moyens de contrôle numériques doivent passer pour avis au CSE et le salarié en être informé.

Il n’oublie pas les règles de santé et sécurité au travail, même si les employeurs précisent qu’ils n’ont pas la complète maîtrise du lieu de télétravail, rappelle l’information à donner au salarié des règles de prévention et sécurité sur le travail sur écran, l’évaluation des risques et leur inscription dans le DUERP. L’accord confirme qu’un accident pendant le télétravail est un accident du travail.

Un autre aspect de cette introduction du télétravail dans l’organisation du travail de l’entreprise est essentiel : celui de la préservation de la relation de travail avec le salarié. Pour cela l’accord insiste sur la nécessité d’élaborer des dispositifs ad hoc pour le maintien du lien social et d’établir des règles de fonctionnement communes pour prévenir le risque d’isolement. Il est d’ailleurs insisté sur le dialogue professionnel, et il est prévu de faciliter l’expression individuelle et collective des salariés.

L’accord confirme – c’était déjà dans l’accord de 2005 – que les frais professionnels engagés doivent être assurés par l’employeur, après sa validation bien sûr ; une allocation forfaitaire est envisageable. RGPD oblige, l’accord précise que, quel que soit le matériel utilisé, fourni par l’entreprise ou personnel, l’employeur doit assurer la protection des données personnelles et des données traitées professionnellement.

Le télétravail exceptionnel

Il n’avait jamais été défini et c’est un point important de l’accord de le distinguer du télétravail habituel, comme l’année 2020 n’a cessé de le démontrer. Il est conseillé d‘anticiper et d’élaborer des mesures pour permettre la continuité de l’activité en cas d’événement ou crise exceptionnels ou de force majeure. Il faut le prévoir dans l’accord ou la charte et identifier les activités éligibles. Ne pas oublier que le CSE doit être consulté sur ces mesures d’organisation de la continuité de l’activité, dans l’urgence, voire a posteriori mais dans les plus brefs délais. En l’absence de délégués syndicaux ou de CSE, l’accord préconise aux employeurs d’organiser des concertations directes avec les salariés.

Les règles appliquées au télétravail régulier s’appliqueront aussi au télétravail exceptionnel quant à l’organisation du travail. Mais la règle du volontariat ne tient pas dans ces circonstances. Et l’employeur doit procéder à l’information des salariés « par tout moyen, si possible par écrit, en respectant, autant que faire se peut, un délai de prévenance suffisant ».

La continuité du dialogue social avec le télétravail

L’accord se place dès le préambule dans la perspective du développement du dialogue social et de la négociation sur le télétravail et y revient dans plusieurs paragraphes du document : « Un dialogue social et des négociations de qualité constituent un gage de réussite de la mise en place d’un dispositif de télétravail adapté aux besoins spécifiques de l’entreprise, permettant de concilier efficacement les intérêts de l’employeur et des salariés ».

Il précise bien que les règles du dialogue social, du droit syndical et de celui des IRP s’appliquent sans changement, dont les NAO (négociations annuelles obligatoires). Il établit le lien avec les négociations sur le droit à la déconnexion, ou la qualité de vie au travail qui peuvent inclure des parties sur le télétravail, son périmètre, ses conditions de mise en œuvre, de prise en charge des frais professionnels, etc. Pour le fonctionnement des instances de représentation du personnel en circonstances exceptionnelles, il faut élaborer un protocole de fonctionnement et adapter par accord les règles d’organisation du dialogue social.

Il inclut aussi de prévoir l’organisation matérielle du dialogue social, en citant comme exemples possibles la création de « local syndical numérique » et de panneaux d’affichage numérique. De même, si les réunions de négociation et de CSE paraissent préférables sur site, les tenir à distance est possible si la situation est exceptionnelle.

L’accord organise enfin un Comité de suivi paritaire, qui rassemblera les signataires de l’accord et qui, au bout de deux ans, fera le bilan de l’évolution des pratiques, de l’impact du télétravail sur les entreprises et leur performance économique et sociale, et l’évaluation de la mise en œuvre de l’accord. »

(Pour le texte complet de l’ANI : lire ici)

(II) Accord télétravail : qu’apporte le nouvel accord ? Trois questions à Franck Morel

 (Entretien accordé par Frank Morel, senior fellow sur les questions de travail, d’emploi et de dialogue social à l’Institut Montaigne, ancien conseiller social d’Édouard Philippe, premier ministre de la France, de 2017 à 2019. Publié le 1er décembre  2020 sur le site web de l’Institut Montaigne sous le titre : Télétravail : qu’apporte le nouvel accord conclu par les partenaires sociaux ? Trois questions à Franck Morel. Lire l’original ici).

Quels sont les points forts et nouveaux de cet accord national interprofessionnel (ANI) sur le télétravail ? Pensez-vous qu’il va être signé par l’ensemble des partenaires sociaux ?

Le principal point fort de cet accord national interprofessionnel du 26 novembre 2020 pour une mise en œuvre réussie du télétravail réside dans son caractère complet.

Ce texte regroupe en un seul document l’ensemble des prescriptions issues de la loi, du précédent accord national interprofessionnel du 19 juillet 2005, qu’il actualise, et de la jurisprudence pour les exposer en veillant à leur cohérence et à leur sens. C’est un outil pédagogique et un guide pour les négociateurs dans les entreprises, pour ceux qui contribuent à mettre en place cette forme de travail ou à modifier son organisation.

Son second intérêt ne réside pas dans son contenu mais dans le signal qu’il envoie. Après l’échec des négociations sur l’assurance chômage en 2019, hormis l’accord du 28 février 2020 portant diverses orientations pour les cadres, les partenaires sociaux n’avaient pas eu l’occasion réelle d’envoyer le signal de leur capacité à mener au plan national de bout en bout une négociation réussie sur un sujet pour lequel ils ont, en relative autonomie vis-à-vis des pouvoirs publics, trouvé un équilibre utile.

Ce ne sera certes pas l’accord du siècle et finalement ce texte change peu de choses mais il accompagnera utilement les acteurs.

Le signal est important car une autre négociation interprofessionnelle en cours, sur la santé au travail, pourrait produire des évolutions intéressantes et un changement des règles et ceci sur les rôles respectifs des médecins du travail et des médecins de ville, sur la coordination des missions des différents médecins, sur l’organisation plus aisée et massive de la formation à la sécurité notamment pour les salariés des TPE, sur l’amélioration du service rendu par les services de santé au travail interentreprises avec une organisation remise à plat… C’est très attendu et la négociation sur le télétravail a pu d’une certaine manière constituer une forme de répétition de celle sur la santé au travail avec, espérons-le, la conclusion in fine d’un ANI qui fera bouger les lignes et ensuite une implication active du parlement dans ce sens.

Pour ses forces et ses faiblesses, cet accord sur le télétravail sera largement signé à la quasi-unanimité par au moins quatre organisations syndicales de salariés représentatives sur cinq, la CGT, pour l’heure, ne le signant pas.

Fallait-il vraiment un ANI pour organiser le télétravail ? Est-ce vraiment dans l’air du temps compte tenu de la place laissée depuis plusieurs années maintenant à la négociation de branche ou d’entreprise ?

[L’accord national interprofessionnel] est un outil pédagogique et un guide pour les négociateurs dans les entreprises, pour ceux qui contribuent à mettre en place cette forme de travail ou à modifier son organisation.

Ce n’était pas vital, c’est certain. Ce qui est surtout évident, c’est qu’il était indispensable de préserver la souplesse du cadre juridique issu des ordonnances du 22 septembre 2017 qui ont contribué à l’essor rapide et aisé de cette forme de travail lorsque cela était indispensable. C’est le cas pour l’essentiel et cela ne lèse pas vraiment la capacité des négociateurs dans les entreprises de traiter ces questions. La ligne de crête était étroite entre le « ni normatif, ni prescriptif » souhaité par le MEDEF et les nouvelles garanties demandées par les syndicats de salariés. Mais l’équilibre atteint étant matérialisé dans un accord national interprofessionnel, il serait inexact de considérer que celui-ci ne produira aucun effet de droit.

Il en produira dans au moins sept domaines par les éclaircissements apportés ou par les garanties posées. Il s’agit des points suivants sur lesquels la mise en place de chartes devra être attentive, les accords d’entreprise disposant de la faculté de poser des règles qui priment sur celles de l’ANI.

Le texte rappelle dans son préambule la définition du télétravail comme toute forme d’organisation du travail dans laquelle un travail qui aurait également pu être exécuté dans les locaux de l’employeur est effectué par un salarié hors de ces locaux, de façon volontaire en utilisant les technologies de l’information et de la communication. Il révise ainsi la définition donnée par la précédent ANI qui ne considérait comme du télétravail que le travail, sous cette forme, régulier et non occasionnel. Mais il indique aussi qu’en pratique, ce type de travail peut s’exercer dans un tiers-lieu, comme par exemple un espace de co-working, différent des locaux de l’entreprise. Cette précision induit l’application d’une large part des règles relatives au télétravail à cette forme de travail alors que cela n’allait pas forcément de soi, le local de co-working pouvant être considéré dans certains cas comme un « antenne » des locaux de l’entreprise. Il faudra mesurer la portée de cette précision.

L’accord précise le cadre de la définition des activités pouvant faire l’objet de télétravail (article 2-1) en indiquant que cette détermination relève du pouvoir de direction de l’employeur ; il indique cependant que la définition des critères d’éligibilité peut utilement alimenter le dialogue social et indique que les conditions de mise en œuvre et le périmètre du télétravail font partie des questions sur lesquelles le CSE est consulté. Ce rappel équilibré servira de guide sur la manière d’aborder le sujet dans les entreprises. C’était un point fort des discussions.

L’accord dispose que « la fréquence du télétravail est déterminée par accord entre l’employeur et le salarié » (art. 3-2), conformément le cas échéant aux règles posées par l’accord collectif ou la charte sur le télétravail. C’est une prescription nouvelle qui fait écho aux mutations largement évoquées de cette forme de travail entre un premier confinement où, alternative à l’inactivité surtout, elle était souvent organisée à 100 % et le second confinement où, modalité de prévention des risques professionnels surtout, elle s’organise fréquemment avec une alternance de périodes dans les locaux de l’entreprise et à distance.

L’information donnée au salarié est mieux précisée (art. 3-4-2) et il est clairement question des règles relatives aux écrans de visualisation, de recommandations ergonomiques ce qui n’était pas explicitement prévu en matière de télétravail.

L’accord traite pour la première fois, et cela provient également de l’usage répété de cette forme de travail, de la « préservation de la relation de travail avec le salarié » (art. 5) en posant l’objectif de prévenir l’isolement. L’accord indique que « le salarié doit pouvoir alerter son manager de son éventuel sentiment d’isolement afin que ce dernier puisse proposer des solutions pour y remédier ». Ce principe posé de manière claire doit alerter les organisateurs du télétravail car à défaut de toute prise en considération, ce sont des difficultés à venir…

L’accord organise dans une partie spécifique la mise en œuvre du télétravail en cas de circonstances exceptionnelles ou de cas de force majeure (art. 7), celui que l’on connaît depuis le mois de mars 2020. Il pose clairement une règle, qui n’était mentionnée à aucun endroit de manière aussi large, d’information du salarié, soulignant son importance dans le contexte de non volontariat automatique dans ce cas. Il dresse une liste fort utile de ce que pourrait être le contenu de cette information.

Toujours pour cette forme de télétravail « de crise », l’accord expose clairement le principe de prise en charge des frais professionnels par l’employeur, même si les salariés peuvent être conduits à utiliser leurs outils personnels. Ce rappel clôt toute éventuelle question à ce sujet.

Voit-on déjà de contentieux sur le terrain autour du télétravail ? De quelle nature ? Pensez-vous que le télétravail va occuper une place durable dans les habitudes des Français et des entreprises ?

Les contentieux rapportés sur ces questions depuis mars 2020 sont peu nombreux du fait du caractère très contraint du contexte. En revanche, la multiplicité des interrogations peut faire craindre un effet retard sur les différends à survenir. Trois ensembles de sujets appellent de ce point de vue un suivi particulier.

Le nombre d’accords relatifs au télétravail a doublé en deux ans entre 2017 et 2019. Cette évolution va certainement se poursuivre ainsi que pour les chartes et on perçoit bien que cela est utile pour sécuriser et garantir.

La question du temps de travail tout d’abord est en général objet de contentieux sur la réalité des temps travaillés et du nombre d’heures accomplies ou sur la charge de travail particulièrement en cas de convention de forfait en jours. Dans un contexte de travail à distance reposant selon les termes mêmes de l’accord sur le postulat fondamental de la « relation de confiance entre un responsable et chaque salarié en télétravail », le contentieux sur ces questions peut trouver un terrain particulièrement propice et plutôt au détriment de l’employeur. Le contexte est celui d’une jurisprudence qui met en avant ses obligations de décompte des heures de travail ou de suivi de la charge de travail et le juge peut être prompt à sanctionner les manquements en la matière par des rappels d’heures supplémentaires. Il est donc particulièrement important de veiller à poser des règles précises de plages horaires de travail, de décompte du temps travaillé, de suivi régulier de celui-ci et de la charge de travail pour éviter toute bombe à retardement.

La préservation de la santé au travail constitue ensuite un objet de préoccupation à l’heure où les négociateurs se préoccupent légitimement du sentiment potentiel d’isolement du télétravailleur.
Le juge avait déjà été conduit à indiquer que l’aménagement du poste en télétravail ne devait pas être perçu comme une mise à l’écart du salarié, précisant dans le contexte du licenciement d’un télétravailleur qui avait menacé un de ses collègues qu’il fallait rechercher si le comportement du salarié n’était pas lié à son état de santé du fait de l’isolement professionnel dans lequel l’avait volontairement placé la société depuis plusieurs mois (Cass. soc. 21 juin 2011, n°10-12.116). Mais les accidents du travail susceptibles de survenir seront également potentiellement des objets de contentieux car la présomption d’imputabilité n’éteint pas les questions. Quid par exemple d’un salarié qui s’électrocuterait avec son installation électrique personnelle défectueuse ? Ces questions peuvent utilement être abordées en amont via un diagnostic organisé ou une attestation de conformité.

Enfin, on risque de voir dans le cadre de contentieux sur la rupture de la relation de travail des demandes de rappels d’éléments de rémunération sur divers aspects entourant les conséquences financières du télétravail. Rappelons qu’une indemnité d’occupation d’une partie du domicile doit être versée, modulable en fonction de l’espace occupé si aucun local professionnel n’est mis à disposition du salarié lorsque le télétravail est demandé par l’employeur (quid d’ailleurs durant la crise ou cette forme de travail est demandée avant tout… par les pouvoirs publics ?). Rappelons que le versement des titres restaurants demeure possible pour les télétravailleurs comme indiqué par le site internet de l’URSSAF (un Q/R sur ce point serait pertinent). Rappelons enfin que les frais engendrés par le télétravail sont pris en charge par l’employeur via une allocation qui peut être forfaitaire sous plafond et exonérée ou bien correspondant aux dépenses réellement effectuées et justifiées.

Le nombre d’accords relatifs au télétravail a doublé en deux ans entre 2017 et 2019. Cette évolution va certainement se poursuivre ainsi que pour les chartes et on perçoit bien que cela est utile pour sécuriser et garantir. Faisons le pari que l’ANI qui vient d’être élaboré y contribuera. »

(Pour le texte complet de l’ANI : lire ici)

(I) Accord télétravail : la nouvelle maturité du dialogue social

(Tribune d’Hubert Mongon, délégué général de l’UIMM et coprésident de la commission travail et emploi du Medef, parue le 21 décembre 2020 dans le journal Les Échos).

« Avec l’accord du 26 novembre dernier sur le télétravail, c’est une nouvelle forme d’accord au niveau national interprofessionnel qui prend forme. Il préfigure très certainement ce que sera le dialogue social de demain à ce niveau de négociation.

Le passé nous a appris que, sous la pression des pouvoirs publics ou d’un contexte particulier, nous étions trop souvent conduits à signer des accords peu satisfaisants, aux avancées modestes au regard des enjeux auxquels nos entreprises sont confrontées et ce, au prix de concessions parfois importantes. Des accords perçus par les entreprises et notamment les PME – du fait du jeu des contreparties et de leur transcription déséquilibrée par le législateur – comme un facteur supplémentaire de complexité et de pesanteur du droit du travail.

Notre conviction est que la régulation des rapports de travail, conciliant les exigences de compétitivité et les besoins d’adaptation des entreprises avec les aspirations des salariés, est plus pertinente, plus opérationnelle, et donc plus efficace lorsqu’elle est réalisée au plus près du terrain. Confrontés aux réalités de l’entreprise, au contexte économique et sectoriel dans lequel elle fonctionne, à ses contraintes propres, aux attentes réelles des salariés, les échanges avec les organisations syndicales sont fondés sur une approche plus pragmatique et surtout moins idéologique qu’à des niveaux de négociation supérieurs.

Dès lors, une évolution était souhaitable : plutôt que de bâtir des grandes cathédrales interprofessionnelles, des accords imposant des contraintes supplémentaires aux entreprises, des règles universelles qui s’appliquent à tous et in fine ne conviennent à personne, s’ajoutant aux nombreuses obligations légales et réglementaires existantes, ces accords doivent clairement nourrir la négociation « décentralisée » dans les entreprises et dans les branches, notamment pour les PME et TPE qui ne disposent pas toujours des outils pour négocier. Ils doivent intervenir en appui, inspirer les acteurs d’entreprise et de branche, plutôt que leur imposer de nouvelles normes.

Chaque fois que cela est possible, c’est l’intérêt de l’entreprise et de ses salariés, la réponse à leurs besoins concrets, et eux seuls, qui doivent dicter la vision et la pratique du dialogue social au niveau national interprofessionnel.

La négociation sur le télétravail est une bonne illustration de ce dialogue social rénové qu’il convient de faire émerger dans l’intérêt des entreprises et des salariés. Il a été choisi tout d’abord d’entrer en négociation sur la base d’un diagnostic partagé sur les enjeux sociaux, économiques, environnementaux, mais aussi organisationnels et managériaux du télétravail : c’était en effet un préalable primordial face à la révolution qu’a constituée le télétravail généralisé et à la grande diversité de situations qu’il a suscitée.

Il a ensuite fallu tirer toutes les leçons de ce qu’ont expérimenté les salariés et les entreprises en période de confinement, de bien prendre en compte les avantages mais aussi les inconvénients de cette forme d’organisation du travail et les points de vigilance souvent négligés dans sa mise en œuvre.

Plutôt que de conclure un accord prescriptif et normatif, à l’ancienne, nous avons préféré un recueil utile des règles juridiques existantes et une identification de tous les enjeux soulevés par le télétravail. D’un maquis complexe de règles dispersées dans différents textes, un document unique a été construit pour faciliter l’application de la réglementation et demain la mise en place opérationnelle du télétravail dans les entreprises.

Cet accord novateur, validé par quatre organisations syndicales sur cinq, est une première étape importante de notre chemin collectif vers une plus grande maturité du dialogue social à la française. »

 (Pour le texte complet de l’ANI : lire ici)

La négociation collective : une perspective internationale

(Cette synthèse a été rédigée par Cyril Cosme, directeur du bureau de l’Organisation internationale du travail (OIT) pour la France. Elle a été publié dans le dossier n° 4 du Bilan annuel de la négociation collective en 2019, publié le 14 octobre 2020 par le ministère du travail / la DGT / la Dares ; texte original, lire ici – page 481 du document).

Vue d’ensemble

Dans la plupart des pays industrialisés, au-delà de leur diversité, les facteurs qui avaient concouru sur le long terme à édifier des systèmes de négociation collective robustes et organisés autour d’une articulation cohérente entre différents niveaux (national, interprofessionnel, branche, entreprise) sont en question.

Sur les deux dernières décennies, les organisations représentatives des travailleurs comme des employeurs ont enregistré des adhésions en baisse, plus ou moins marquées selon les pays. Ces organisations connaissent dans le même temps une diversification croissante de leurs affiliés, reflet des évolutions du tissu économique et social, qu’il s’agisse du côté des entreprises des clivages entre grandes et petites unités, entre donneurs d’ordre et sous-traitants, ou qu’il s’agisse du côté des syndicats de l’émergence de nouvelles formes d’emploi, en dehors du « contrat standard » (travail temporaire, travail atypique) ou de l’essor de secteurs traditionnellement peu syndiqués.

Les transformations économiques, en particulier les transferts d’emplois entre secteurs d’activités, ont affecté l’ensemble des systèmes de relations professionnelles du monde industrialisé, entrés dans une économie dans laquelle les services représentent l’essentiel de l’emploi et de la création de valeur ajoutée, alors que ces systèmes s’étaient en grande partie constitués sur la base de la prééminence de l’industrie dans les dynamiques de dialogue social et de négociation collective, tant au niveau de la branche (la métallurgie a partout et historiquement joué un rôle moteur) que de l’entreprise (modèle de l’entreprise industrielle fordiste).

Dans le monde en développement – Afrique subsaharienne et Asie du Sud – la réalité de l’emploi et des relations professionnelles reste marquée par la prévalence de l’économie et du travail informels. Les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs ne couvrent, en réalité, qu’une part marginale du monde du travail (souvent pas plus de 20 %). L’enjeu principal est d’organiser la représentation et la participation des acteurs de cette économie informelle, dans le cadre des politiques de transition axées sur le renforcement des capacités de ces acteurs. Le défi reste à relever.

La reconnaissance d’un droit international de la négociation collective

Cette reconnaissance découle du caractère inséparable d’un certain nombre de droits sociaux du concept plus général des droits de l’homme au plan international.

Le respect de la dignité humaine, principe si prégnant en droit du travail, s’applique non seulement à la protection de l’intégrité physique et morale des femmes et des hommes sur leur lieu de travail, mais aussi à leur participation et implication dans la définition de leurs conditions de travail. Cette double dimension de la dignité humaine au travail a inspiré la Déclaration de Philadelphie, rappelant en 1944 que « le travail n’est pas une marchandise ».

En 1998, la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail a inscrit les droits de l’homme au travail dans cet ensemble normatif plus large. Parmi ces droits de l’homme au travail figurent le droit d’association, le droit syndical et le droit à la négociation collective. Sur les 189 conventions de l’OIT, huit sont considérées comme des conventions fondamentales (travail des enfants, travail forcé, non-discrimination, liberté syndicale et négociation collective – ces deux dernières s’avérant particulièrement pertinentes pour notre sujet, la convention n° 87 et la convention n° 98).

Ce qu’il faut retenir de ces conventions, c’est la promotion du tripartisme et du dialogue social pour organiser les relations professionnelles, définir et évaluer les politiques de l’emploi et la protection sociale. Le dialogue social comprend d’ailleurs pour l’OIT aussi bien les formes de négociation collective paritaire ou bipartite, que les pratiques de concertation entre partenaires sociaux et pouvoirs publics.

Ces conventions fondamentales sont davantage ratifiées que les conventions plus techniques. Ainsi, la convention n° 87 sur la liberté d’association a été ratifiée par 154 pays, avec des exceptions notables : Chine, Inde, États-Unis, Iran, Vietnam, etc. La convention n° 98, portant sur la négociation collective, a été ratifiée par 164 pays, avec les mêmes exceptions, auxquelles s’ajoute le Mexique. Seules les conventions relatives au travail des enfants et au travail forcé s’approchent du seuil de ratification universelle.

La ratification reste indispensable pour assurer une portée juridique et contraignante des conventions dans l’ordre juridique national. Pour autant, ces conventions trouvent aujourd’hui d’autres vecteurs pour gagner en influence, voire en effectivité.

La Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail de 1998, déjà citée, a permis d’esquisser un ordre public social mondial autour des conventions fondamentales, y compris les libertés syndicales et la négociation collective. Ces principes et droits fondamentaux se sont fait une place dans la plupart des référentiels de responsabilité sociale des entreprises au plan mondial, qu’il s’agisse du Pacte mondial des Nations unies de 2000 ou des Principes directeurs de l’Organisation des Nation unies (ONU) pour les sociétés transnationales, également appelés « Principes de Ruggie ».

À l’heure où les entreprises multinationales sont de facto ou de jure soumises à de nouvelles obligations de diligence raisonnable, il importe de souligner que la plupart des codes de conduite de ces entreprises y font référence, de même que les référentiels d’audits sociaux conçus pour évaluer la conformité des fournisseurs ou des filiales à ces principes. Les dispositions relatives aux principes et droits fondamentaux du travail se sont également largement diffusées dans les accords de commerce bilatéraux conclus par l’Union européenne (UE) et les États-Unis.

Par ailleurs, de nouvelles formes de dialogue social international se développent à partir de comités d’entreprise européens ou mondiaux ou à partir d’accords-cadres européens ou internationaux négociés entre entreprises et fédérations syndicales internationales. Environ 300 accords de ce type existent aujourd’hui et organisent des formes de dialogue social à l’échelle des groupes internationaux. Ils contribuent à diffuser dans leurs filiales et parfois auprès de leurs sous-traitants et fournisseurs une culture de dialogue social et de reconnaissance du fait syndical.

La diversité des systèmes de relations professionnelles dans le monde

Les systèmes de relations professionnelles sont le résultat complexe de l’histoire et des préférences collectives et politiques exprimées dans chaque pays et chaque région du monde.

Parmi les facteurs de différenciation entre ces systèmes, il y a d’abord la force des corps intermédiaires et des acteurs sociaux, qu’ils soient syndicaux ou patronaux. Elle peut se mesurer à travers de multiples critères (représentativité, adhésion, services rendus, reconnaissance sociale ou institutionnelle), mais elle va partout de pair avec l’importance de la dimension conventionnelle du droit social : dynamisme de la négociation collective, en particulier au niveau de la branche, d’où découle traditionnellement l’essentiel des normes déterminant les conditions de travail.

Dans les pays nordiques et en Allemagne se vérifie la force de cette infrastructure conventionnelle et de la culture du compromis Le modèle de cogestion dans la gouvernance des entreprises s’y est développé sur la base de cette culture sociale, mais aussi en fonction de facteurs historiques au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Reste qu’aujourd’hui, cette culture collaborative et du compromis et ses implications institutionnelles sont plutôt associées à la résilience dont ces économies font preuve dans la mondialisation.

Un autre facteur de différentiation résulte de la force du contrat et de l’influence de la common law. Dans les pays de common law, le droit du travail s’est démarqué du droit commun des contrats à partir des spécificités de fait identifiées dans la relation de travail par le juge : sujétions, pouvoir de contrôle, dépendance. La loi occupe une faible place, le juge est central, il juge « en équité » plus qu’il n’applique des règles de portée générale établies par la loi. Les systèmes de common law donnent, de fait, une place majeure aux parties contractantes, les accords collectifs sont peu reconnus, leurs dispositions n’étant le plus souvent opposables que s’ils sont incorporés aux contrats individuels.

Le niveau de l’entreprise est structurant dans les relations sociales. L’association des partenaires sociaux aux processus de décision à l’échelle gouvernementale et le dialogue tripartite sont faibles, en tous cas peu institutionnalisés.

Enfin, la structure de l’économie et l’impact de l’industrialisation jouent un rôle clef pour expliquer au plan mondial la diversité des systèmes de relations professionnelles. Le développement d’un salariat industriel, avec les structures économiques associées – grandes entreprises, concentration ouvrière – a favorisé l’émergence du mouvement ouvrier, le développement du syndicalisme et des formes de conciliation et de négociation collective.

C’est l’histoire des pays industrialisés, dont on retrouve aujourd’hui un certain nombre d’éléments dans les pays émergents ou les pays « ateliers du monde ». Mais ce mouvement n’a rien de mécanique. Certains pays assoient leur développement sur les services, par exemple. C’est le cas de l’Inde, avec des formes de relations professionnelles assez éloignées du schéma industriel.

Pour aller plus finement dans la comparaison des systèmes de relations professionnelles, en s’en tenant aux pays industrialisés et émergents, on ne peut s’appuyer à l’échelle mondiale que sur un nombre de données relativement limitées.

Retenons celles relatives à la couverture conventionnelle d’une part (les salariés par pays couverts par une convention collective) et au taux d’adhésion syndicale. L’OIT dispose de données suffisamment fiables pour 75 pays.

La couverture conventionnelle

Parmi les pays où le taux de couverture conventionnelle des salariés est le plus élevé (au-dessus de 50 %), on trouve la France, la Belgique, la Suède, l’Autriche et l’Italie. Autour de 50 %, on voit des pays aussi différents que l’Allemagne, le Brésil, ou la Suisse. Autour de 30 %, il y a le Royaume-Uni et l’Afrique du Sud. Enfin, autour de 10 %, on trouve les États-Unis, la Turquie, la Corée du Sud et le Mexique.

En réalité, cette hiérarchie ne nous dit pas grand-chose. Des pays classés dans les mêmes catégories peuvent connaître des situations très différentes à plusieurs égards. Du point de vue de la place du conventionnel ou de la loi dans la production de normes sociales, par exemple, la France se situe dans le haut du classement du taux de couverture conventionnel. Pour autant, la part du conventionnel dans les normes de travail est globalement inférieure à ce qu’elle est en Allemagne, voire aux États-Unis où, sur certains sujets comme l’assurance santé ou la prévoyance, l’essentiel des droits lorsqu’ils existent découlent de la négociation collective d’entreprise.

Le taux de syndicalisation

La hiérarchie concernant le taux de syndicalisation, avec quelques exceptions près (France), suit la même géographie. Les taux les plus élevés (60 à 70 %) concernent le nord de l’Europe (Suède, Belgique). On trouve autour de 30 % des pays aussi différents que l’Afrique du Sud, le Royaume-Uni, la Russie. Autour de 20 % on trouve le Brésil, l’Allemagne, le Japon. À 10 % et moins, on trouve la France, les États-Unis, la Turquie.

Là encore, cette hiérarchie ne nous dit pas grand-chose dans la mesure où chaque catégorie regroupe des pays sensiblement différents. En revanche, le croisement des deux types de données permet d’identifier des traits caractéristiques des systèmes de relations professionnelles, à partir des liens entretenus entre l’État et la loi d’une part, les partenaires sociaux et la négociation collective d’autre part. On peut notamment faire les observations suivantes :

  • À quelques exceptions près, le taux de couverture conventionnelle est supérieur au taux de syndicalisation ;
  • Dans la grande majorité des pays dans lesquels le taux de couverture dépasse le taux d’adhésion syndicale, on explique cette situation essentiellement par des mécanismes d’application des conventions collectives recourant à la puissance publique pour étendre le champ d’application des accords au-delà des employeurs et travailleurs affiliés aux organisations signataires (extension) ou sur l’extension unilatérale des accords par l’employeur au niveau de l’entreprise.

Cette situation a pu constituer un problème pour les syndicats (comportement de « passagers clandestins ») qui tentent d’introduire dans les accords des clauses d’affiliation automatique (union shop, de plus en plus rare) ou plus fréquemment maintenant le prélèvement de cotisations sur l’ensemble des salariés couverts (pratique nord-américaine).

Dans une quinzaine de pays (essentiellement européens), le taux de couverture dépasse très nettement le taux d’adhésion syndicale. En plus des raisons précédentes liées à l’intervention de mécanismes réglementaires d’application universelle des accords, la spécificité pour ce groupe de pays réside dans la part des négociations sectorielles dans le système de relations professionnelles : à ce niveau sectoriel ou intersectoriel, l’accord collectif couvre les petites entreprises non syndiquées comme les grandes entreprises syndiquées, y compris dans des secteurs de services caractérisés par une prédominance des petites entreprises et pourvoyeurs de très nombreux emplois (hôtellerie, restauration, propreté, etc.).

Les écarts sont particulièrement marqués en Belgique (95/55), en Italie (80/35), en Uruguay (95/30) et aux Pays-Bas (85/20). La France est le pays connaissant l’écart le plus important (95/7).

Lorsqu’on examine la question du niveau où s’opère la négociation, on constate que là où domine la négociation d’entreprise, les taux de syndicalisation et de couverture conventionnelle sont en général assez proches, mais qu’en revanche, le taux de couverture est faible (25 à 30 %). Dans les pays où domine la négociation sectorielle, le taux de couverture est beaucoup plus élevé, mais les écarts avec le taux d’adhésion syndicale peuvent l’être aussi (comme en France). Dans les pays ayant expérimenté un déplacement du niveau dominant vers l’entreprise, la baisse du taux de couverture a pu se révéler brutale (par exemple au Royaume-Uni dans les années 1980 et dans certains pays d’Europe du Sud ces dernières années), beaucoup plus net en tous cas que la baisse du taux de syndicalisation.

Les pays de l’Union Européenne

Dans les pays de l’UE, la négociation collective a connu un certain renouveau ces dernières années. Largement structurés au niveau national en fonction de conditions et de circonstances propres à chaque pays, les systèmes de relations professionnelles n’en ont pas moins connu des évolutions communes. Citons-en deux principales : la décentralisation de la négociation collective au niveau de l’entreprise et la montée en charge d’un agenda de négociations axé sur la défense de l’emploi au moyen d’une plus grande flexibilité (organisation du temps de travail et mode de fixation du salaire, par exemple) ou d’une meilleure adaptation aux mutations de l’économie et du travail (formation professionnelle).

D’un point de vue conjoncturel, ces systèmes de relations professionnelles ont été fortement marqués par la récession de 2008 et la crise des dettes souveraines des pays du sud de l’UE à partir de 2011. Dans un premier temps, la récession a plutôt favorisé le recours à la négociation collective pour faciliter les processus d’adaptation et de flexibilité interne à l’entreprise, sur le modèle allemand du kurzarbeit (chômage partiel, réductions temporaires du temps de travail, formation).

À partir de 2011-2012, cependant, la négociation collective fut marquée par les conséquences du renforcement des politiques d’austérité. Dans les pays placés sous mémorandum, les taux de couverture conventionnelle ont chuté, la négociation collective au niveau de la branche pratiquement interrompue en Grèce ou au Portugal. Le mécanisme d’extension des conventions collectives de branche, jusqu’ici systématique, a été révisé afin de rendre possible une plus grande flexibilité salariale dans l’entreprise (Portugal), dans un contexte de réformes structurelles du marché du travail (l’assouplissement des règles de ruptures du contrat de travail notamment). Dans les pays d’Europe centrale et orientale, l’introduction d’un système de négociation collective et de consultation tripartite, liée à l’adhésion à l’UE (2004) et à la reprise de l’acquis communautaire, était trop récente pour résister aux effets de la crise.

Rétrospectivement, cette période semble avoir accéléré un certain nombre de tendances de moyen terme déjà relevées. S’agissant de la décentralisation vers l’entreprise, des pays disposant de traditions conventionnelles aussi fortes que l’Allemagne, la Suède ou le Danemark ont connu un net infléchissement de leur modèle dès la fin des années 1990. L’Italie et l’Espagne, pays caractérisés par un système de négociation relativement centralisé, ont également renforcé les marges de manœuvre de la négociation d’entreprise dans les années 2010, la première dans le cadre d’accords conclus entre partenaires sociaux, la seconde au moyen de réformes réglementaires poussées par le gouvernement (2012). Cette évolution de l’architecture de la négociation collective entre ses différents niveaux est concomitante de la prégnance nouvelle des thèmes de négociation liée à l’emploi et la flexibilité.

Ces dernières années, la négociation collective connaît un renouveau dans un contexte économique plus favorable depuis 2015. Ce regain mesurable en termes d’accords conclus ne remet pas en cause les tendances de long terme déjà identifiées.

Il intervient cependant dans un contexte politique européen caractérisé par la recherche d’un nouvel équilibre entre la poursuite de l’adaptation des économies européennes à la mondialisation et aux mutations technologiques (résilience, flexibilité) d’une part, la nécessité d’assurer la cohésion sociale, de contenir les inégalités et de promouvoir un marché du travail inclusif d’autre part.

Après les deux mandats de la Commission Barroso, celui du président Juncker a marqué le retour de l’Europe sociale dans l’agenda de l’UE. Le dialogue social et la négociation collective furent de nouveau avancés comme les instruments idoines pour forger ces nouveaux équilibres.

Cette contribution de la négociation collective à la convergence et la réduction des inégalités au niveau national peut ainsi être illustrée de multiples façons. En Belgique, la formation des salaires résulte traditionnellement d’un processus de négociation centralisée au niveau national et de la branche, à partir d’indicateurs mesurant la croissance des salaires dans les principaux pays environnants (Pays- Bas, Luxembourg, Allemagne). L’objectif est d’éviter tout risque de divergence préjudiciable à l’économie belge, fortement dépendante des échanges avec ses voisins. C’est dans ce cadre que fut négociée la modération salariale dans les années 2010. Ce processus négocié a contribué à optimiser les gains en termes d’emplois tout en permettant de contenir les disparités entre salaires. Aux Pays- Bas, le même objectif politique (modération des salaires) s’est imposé à l’agenda des négociations collectives, mais a davantage été atteint par le recours accru au travail à temps partiel et la multiplication des contrats courts, aux effets plus contrastés sur les inégalités.

En Suède, la négociation collective a privilégié tout au long des années 2010 la préservation de l’emploi et la lutte contre le chômage, le pays a connu entre 2014 et 2017 la plus forte croissance du taux d’emploi de l’UE. Alors même que la Suède continue de présenter les taux d’affiliation syndicale et de couverture conventionnelle parmi les plus élevés de l’UE, elle est aussi le seul pays à avoir connu une progression des salaires dans le produit intérieur brut (PIB) entre 1993 et 2015. Les thèmes de la formation, de la reconversion et des transitions professionnelles occupent aujourd’hui une place croissante dans la négociation collective.

Dans un pays aussi fortement marqué par la crise des années 2010-2012 que le Portugal, les fils du dialogue social se sont reconstitués à partir de 2016 sur un diagnostic partagé quant à l’intérêt du dialogue social pour résoudre un certain nombre de difficultés structurelles de l’économie du pays : pénurie de travailleurs qualifiés et de formations, lacunes en matière de santé au travail. La négociation collective fait alors partie d’une stratégie de « montée en gamme » de l’économie.

À l’heure où l’UE s’attache à réduire les risques de divergences entre ses membres, à résoudre les tensions sociales nées d’inégalités en progression et engage une réflexion sur le pilotage macroéconomique de la zone euro, ces exemples montrent la place centrale de la négociation collective à la réalisation d’un des objectifs fixés par les traités européens, celui d’une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social.

À propos des accords de branche APLD

 (Je reproduis ici  un autre billet du weblog Clés du social consacré aux négociations en cours dans les branches professionnelles à propos du dispositif d’activité partielle de longue durée).

***

Depuis le début de la crise sanitaire, les partenaires sociaux se sont mobilisés pour en limiter les conséquences économiques et sociales. Le secteur de la métallurgie, en juillet 2020, fut le premier à signer un accord de branche sur l’activité partielle longue durée, mise en place par le gouvernement, suivi par la branche SYNTEC (bureaux d’études techniques, cabinets d’ingénieurs conseil et des sociétés de conseil) signé le 10/09/2020. Aujourd’hui 18 branches sont en négociation.

I – Accord Métallurgie APLD

La chambre patronale IUMM et trois organisations syndicales représentatives de la métallurgie : CFDT, CFE-CGC, FO ont signé, le 30 juillet 2020, un accord de branche sur l’activité partielle longue durée appelé « activité réduite pour le maintien en emploi ». Un arrêté du 25 août 2020 a étendu l’accord.

L’accord de branche permettra le recours au dispositif jusqu’à l’expiration de l’accord valable sur 24 mois, consécutifs ou non, sur une période de 36 mois consécutifs dans les conditions suivantes :

  • Après l’information et la consultation du comité social et économique, l’amélioration d’un document effectuant un diagnostic sur la situation économique, les perspectives d’activité partielle de l’entreprise.
  • Une réduction maximale de l’horaire de travail dans l’établissement, applicable à chaque salarié, ne pouvant être supérieure à 40 % de la durée légale, sauf cas exceptionnel à 50 %.
  • Des engagements en matière d’emploi pour chaque salarié concerné, pour la durée d’application du dispositif.
  • Des engagements en matière de formation professionnelle, afin de préparer la relance industrielle.

Résumé des principales mesures de l’accord de branche

  • Il s’applique à toutes les entreprises du champ de la métallurgie, quel que soit leur effectif.
  • Il n’est pas d’application directe. L’employeur doit établir un document unilatéral au niveau de l’entreprise, concernant un certain nombre de mentions obligatoires.
  • Le CSE est informé et consulté préalablement à la rédaction finale envoyée à la DIRECCTE.
  • L’indemnisation des salariés en activité réduite est identique à celle prévue par la loi, à savoir une indemnisation à hauteur de 70 % du salaire brut avec un plancher à 8,03 euros par heure et un plafond de 70 % de 4,5 SMIC. L’entreprise doit étudier la possibilité de lisser l’indemnisation de cette activité réduite dans le cas où la baisse d’activité est variable durant la période d’application.

Engagements en matière d’emploi

Le document unilatéral doit déterminer la nature des engagements et le périmètre des emplois concernés. Les engagements portent au minimum sur les salariés concernés par l’APLD.

Engagements en matière de formation

Le document fixe des engagements pour des actions de formation ou de validation des acquis de l’expérience inscrites dans le plan de développement des compétences, des actions de formation certifiantes mises en œuvre dans le cadre du dispositif de promotion ou de reconversion par l’alternance en vue de former des salariés aux métiers en tension, en forte mutation ou en risque d’obsolescence des compétences.

Modalités d’information du CSE sur la mise en œuvre de l’APLD et suivi des engagements. Les informations sont transmises au moins tous les 3 mois et portent sur :

  • Les activités et salariés concernés par le dispositif,
  • Les heures chômées,
  • Le suivi des engagements en matière d’emploi et de formation professionnelle.
  • Un bilan est adressé tous les 6 mois à la DIRECCTE en vue du renouvellement de l’autorisation.

II – Accord APLD Syntec

La fédération Syntec a signé avec 4 syndicats, CFDT, CFE-CGC, CFTC et CGT, l’accord APLD, pour les 80 000 entreprises et plus de 900 000 salariés. Il entérine des engagements forts auprès des salariés :

  • La mise en place d’une indemnisation complémentaire obligatoire pour les…

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La restructuration des branches professionnelles : Objectif en passe d’être atteint !

(Je reproduis ci-dessous (texte 2)  un billet du weblog Clés du social qui fait le point sur la réduction du nombre de branches professionnelles. Cette « restructuration » des branches et de leur fonctionnement avait été programmée à la suite du Rapport sur la négociation collective et les branches professionnelles de Jean-Dominique Poisson, publié le 28 avril 2009. Je reproduis ci-dessous (texte 1) un large extrait de la conclusion générale de ce rapport. Pour l’intégralité du rapport, lire ici).

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(Texte 1) Conclusion du Rapport… de J-D. Poisson

« L’évolution du système français de relations professionnelles, amorcé depuis déjà longtemps, appelle maintenant un nouveau rôle pour de nouvelles branches.

Les branches sont et seront ce que les acteurs de la négociation collective feront d’elles. Il s’agit, rappelons-le, des responsables d’entreprises et des salariés, des organisations appelées à représenter leurs intérêts dans le domaine des relations professionnelles et auprès des pouvoirs publics.

L’enjeu est d’intérêt supérieur, car, l’évolution du système français des relations professionnelles dépend maintenant, plus que jamais, de la qualité de l’insertion des branches dans celui-ci. Et ce n’est pas d’abord, loin s’en faut, affaire de technique juridique. C’est affaire politique.

Non seulement du succès de cette évolution dépendra l’avenir du système dans son ensemble. Mais surtout les branches peuvent être de la sorte un atout dans la compétition : les comparaisons avec les systèmes d’autres pays dans lesquels la mission s’est rendue en fournissent l’indication.

Il s’agit de nouvelles dynamiques et de nouvelles capacités, plus encore que de conversion d’une organisation. En effet, c’est aussi, voire surtout, parce qu’elle constitue un atout majeur face aux enjeux de la compétition mondiale que la négociation collective de branche mérite bien mieux qu’une opération de taille « à la française ». Elle appelle tout sauf une organisation figée, alors que tout est mouvement.

Sauf à se restreindre au rôle d’une régulation sociale déconnectée des réalités économiques, la régulation de branche doit renouveler ses relations avec les acteurs des entreprises. La gouvernance de la négociation collective et du dialogue social dans la collectivité professionnelle que peuvent former des branches nouvelles est sans doute la voie de ce renouvellement.  

Ce renouvellement est l’une des clés ouvrant la voie vers un développement social durable.

Ni trop près des contraintes de la gestion de court terme, ni trop éloignée de celle-ci, la négociation de branche peut et doit offrir le nouveau cadre de régulation dont nous avons le plus grand besoin. Les difficultés face aux crises actuelles le montrent. Il ne s’agit assurément pas de revenir sur l’intérêt des négociations salariales de branche. Il s’agit, au contraire, de reconnaître enfin la pertinence de leur insertion dans un tableau plus large, plus dynamique et dans un processus de décentralisation, avec l’organisation qui convient. Cela justifie de nouvelles capacités, dans des périmètres plus larges.

Les comparaisons internationales le montrent : plus large est l’étendue des sujets dont le traitement est possible et plus élevé le taux de couverture conventionnel, plus forte est la progression des salaires et moindres sont les inégalités salariales. Une négociation collective active dans tous les domaines soumis à négociation conduit à la fois à des salaires moyens plus élevés que dans les pays où cette négociation est plus étroitement circonscrite, ainsi qu’à une plus grande réduction de l’inéquité salariale. Cet effet résulte plutôt de la latitude des choix des négociateurs quant aux objets de leurs négociations que d’une concentration de celles-ci sur les seules normes salariales minimales.

Donnant une certaine distance entre le conflit salarial et la vie quotidienne des entreprises, la négociation collective de salaires minima au niveau des branches permet, dans ces conditions, d’inscrire l’évolution salariale dans une logique de long terme, favorable à la cohésion sociale, plutôt que de la soumettre aux seules exigences, certes légitimes, de la rentabilité immédiate. »

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(Texte 2) Clés du social

Chantier engagé en 2015, la restructuration des branches est bien avancée. Et cela, malgré la crise du COVID, malgré une décision du Conseil constitutionnel qui a censuré une partie de la loi et malgré enfin l’hypothétique sortie du rapport de Pierre Ramain pour une nouvelle étape de restructuration des branches. L’État et les partenaires sociaux ont pu parvenir à l’objectif recherché c’est-à-dire réduire à environ 200 branches le paysage conventionnel en France.

Tout d’abord, il a fallu faire un peu le ménage. En effet, un nombre important de conventions collectives (179 branches) n’avaient plus de vie collective. Soit les organisations d’employeurs signataires avaient disparues, soit il n’y avait plus de négociations dans des conventions locales ou parce qu’elles avaient été substituées par une convention nationale, soit enfin parce qu’il s’agissait d’accords d’entreprise ou d’accords professionnels qui ne pouvaient prétendre au titre de convention collective. Le code d’identifiant de ces conventions collectives a donc été supprimé pour ces 179 branches.

Ensuite, l’État a procédé à la fusion administrative de 40 branches par arrêté compte tenu d’une activité conventionnelle faible (8 branches), de leur caractère territorial (5 branches) et des effectifs concernés de moins de 5 000 salariés en application de l’article L 2261-323 du code du travail (26 branches). Une branche a par ailleurs fait l’objet d’un élargissement. Ces arrêtés de fusion se sont échelonnés de janvier 2017 à août 2019.

Comme le souligne lui-même le bilan de la négociation collective, cette opération de fusion administrative a provoqué dans de nombreux secteurs des restructurations par fusion volontaire par voie négociée. 76 branches se sont engagées dans cette voie pour aboutir à 23 nouvelles conventions. 5 branches ont par ailleurs élargi leur champ d’application.

Citons en exemple la récente création de la convention collective nationale de la…

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