Studia – Négociation collective

(II) Délibérer & négocier

sur 15 mars 202315 mars 2023 By chthdz2020

Délibérer ou négocier ? Si la question peut sembler purement théorique et n’a intéressé que quelques universitaires soucieux d’affûter leurs concepts, l’épisode actuel de la réforme du système des retraites en France invite à élargir, à nouveaux frais, cette problématique.

Derrière l’accent porté sur l’une ou sur l’autre de ces deux activités sociales – la délibération ou la négociation – se profilent en effet deux conceptions de la démocratie (donc deux manières de gouverner les hommes et d’administrer les choses). En ces temps de (grosse) fatigue démocratique, les interroger et les comparer n’est pas inutile…

Partons de la distinction usuelle entre une délibération collective (par exemple : la discussion par 577 députés ou 348 sénateurs des articles d’un projet de loi, avant de procéder à son adoption) et une négociation collective (c’est-à-dire : la détermination conjointe des règles du travail par un employeur et des délégués syndicaux et, par extension, une autorité publique et des partenaires sociaux).

Le gouvernement de Mme Borne a choisi, depuis plusieurs mois, de ne pas s’engager dans une négociation sociale avec les représentants des organisations syndicales représentatives pour redessiner avec eux le système de retraites des salariés ; il a opté pour une délibération parlementaire, laissant aux deux hémicycles, Sénat et Assemblée nationale, le soin de valider / corriger son projet d’allongement de l’âge légal de départ en retraite.

« Délibérer » et « négocier » apparaissent ainsi comme deux modalités divergentes de production des normes légales. Est-ce toujours le cas ? La plupart des universitaires et des responsables politiques répondent positivement. Tous distinguent en effet deux scènes : le forum, d’un côté, ou s’échangent des opinions et des arguments, à partir d’informations publiques ; et l’arène, de l’autre côté, où s’affrontent des intérêts et où sont recherchés des compromis. Dans un forum, nous dit-on, on délibère ; dans une arène, on négocie. Est-ce si simple ?

Oui, si l’on s’en tient aux idéaux-type que sont délibération et négociation. Non, si l’on raisonne, non pas au niveau des concepts (car conceptualiser c’est délimiter, donc exclure) mais à celui des pratiques sociales (car celles-ci relèvent d’une praxis – d’une action finalisée). Débaucher des députés Les Républicains pour qu’ils joignent leur voix aux députés En Marche aux fins de voter pour « une réforme de gauche » (Dussopt dixit) mais qui serait en fait « une réforme de droite » (Bruno Retailleau dixit, le même jour…) en refusant de recevoir l’intersyndicale et négocier avec elle une sortie de crise honorable pour tous, c’est choisir la démocratie délibérative sous sa seule forme parlementaire, classique et surannée, contre la délibération démocratique sous sa forme compromissoire.

Se réactive ainsi un débat séculaire opposant les vices et les vertus de la démocratie politique à ceux de la démocratie sociale. Dans un article du journal Le Monde, bellement intitulé La démocratie sociale, cet art oublié du compromis (2020 ; lire ici), Michel Noblecourt a rappelé combien ce débat structurait la vie politique française depuis Louis Blanc et les journées révolutionnaires de 1848.

Il y eut d’abord l’invention de l’expression (elle figure dans la somme L’Organisation du travail de Louis Blanc) et un demi-siècle plus tard, en 1905, via la création du Comité de la démocratie sociale et les efforts d’Aristide Briand, la conviction que les acteurs de la société civile ont un rôle clé à jouer dans la régulation sociale, à côté de l’État (et au défi de la prétention de ce dernier à en assumer seul l’effort). L’idée – le concept n’est pas encore forgé et ne le sera qu’en 1968… – est celle d’une joint regulation, l’autorité publique acceptant que le domaine social soit également l’affaire de celles et ceux qui en sont les acteurs. Il faudra cependant attendre 2008 et la loi Larcher pour que cette disposition soit inscrite dans le Code du travail (« Tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l’ouverture éventuelle d’une telle négociation »).

Cette idée neuve dans la France de 1919 – laisser aux partenaires sociaux le soin de réguler les relations de travail et leurs rapports – aboutit à la loi de mars 1919 sur les conventions collectives, fruit d’un travail conjoint entre parlementaires, universitaires et syndicalistes, et à la création du CNE, le Conseil national économique, ancêtre du CESE actuel, notre troisième assemblée délibérative, représentant les « forces vives » de la nation.

Une deuxième figure idéelle apparaît dans les années 1930, théorisée par Léon Blum : la démocratie sociale comme condition et achèvement de la démocratie politique. Dans À l’échelle humaine (1944), il écrit ceci : « La démocratie politique ne sera pas viable si elle ne s’épanouit pas en démocratie sociale ». Celle-ci, indique le Manifeste de la SFIO d’août 1944, est « le plein épanouissement de la démocratie politique ». Le Conseil national de la Résistance tente de traduire l’idée en actes ; le préambule de la Constitution de 1946 indique ainsi que « Tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises. »

Un court demi-siècle plus tard triomphe une troisième figure du rapport entre démocratie politique et démocratie sociale, et qui s’ajoute aux précédentes, toujours actives : l’extension de la citoyenneté à la sphère de l’entreprise. Ce seront les lois Auroux et l’octroi de « droits nouveaux aux travailleurs ». Citoyens dans la cité, ils le deviennent peu à peu « dans leur entreprise » – même s’il reste encore du chemin à parcourir…

Définir cette « démocratie sociale » n’est pas simple. Elle se confond souvent avec « dialogue social », cette expression n’étant elle-même jamais définie… Elle traduit, en France contemporaine et pour le dire simplement, l’exigence d’une claire articulation entre la loi, votée par des représentants élus, et le contrat, négocié entre les partenaires sociaux. Jacky Bontemps, qui fut le conseiller social du candidat Hollande durant sa campagne de 2012, et Aude de Castet, tous deux auteurs d’un opus publié en 2017 par la Fondation Jean Jaurés et intitulé Le Moteur du changement : la démocratie sociale ! (Michel Noblecourt a écrit le chapitre 1), proposent la définition suivante :

« La démocratie sociale est davantage la finalité, l’objectif, qu’une méthode. Et c’est bien le dialogue social qui doit y conduire, un peu comme des institutions politiques adaptées ouvrent la voie à une démocratie politique. Autrement dit, il ne peut pas y avoir de démocratie sociale sans dialogue social, sans corps intermédiaires, sans règles du jeu – de représentativité, notamment. Plus généralement, elle offre la possibilité aux acteurs économiques et sociaux de participer à la vie de la cité et, en cela, elle porte l’ambition et la promesse de répondre à un objectif de progrès ».

Cet objectif, poursuivent les auteurs, est de « revivifier la démocratie » : « La démocratie sociale, sans minorer la responsabilité politique, ni justifier l’abandon de l’Etat, mais parce que les organisations syndicales et patronales ont la capacité et la légitimité à investir le champ du travail, constitue une complémentarité vivifiante à la démocratie politique. »

***

Sauf que le rapport entre délibération politique et négociation sociale (ou entre démocratie politique et démocratie sociale) est surtout posé en termes d’opposition et de concurrence. La transcription intégrale ou non dans la loi de l’accord national interprofessionnel « sur le partage de la valeur », signé en février 2023, a ainsi ravivé de vieux débats. Ce fut aussi le cas au moment de la discussion à l’Assemblée du projet de loi sur la santé au travail. Mme Lecocq, qui souhaitait se démarquer de l’ANI « Pour une prévention renforcée et une offre renouvelée en matière de santé au travail et de conditions de travail » signé par les partenaires sociaux en décembre 2020, a dû s’incliner et en reprendre toutes les clauses, inchangées…

Présenter de façon rivale ces deux activités sociales – délibérer et négocier – est cependant, dans un premier temps, utile ; cela permet de caractériser la fonctionnalité de chacune. Les renvoyer à un type spécifique de démocratie – politique (ou formelle) pour l’une, sociale, pour l’autre – permet de penser ensuite leur articulation.

Distinguer participation et codécision, de même façon, permet d’isoler deux régimes de prise de décision : un régime de consultation, d’une part, et un régime de résolution, d’autre part. Dans le premier cas, les individus, désignés comme citoyens, participent à l’élaboration de cette décision, mais sans pouvoir agir directement sur le choix final – c’est le propre de la démocratie politique (ou formelle) ; dans le second cas, ils participent à l’arrêt de décision lui-même ; c’est l’idéal de la démocratie sociale.

C’est, grosso modo, ce que rappelait François Hollande, candidat à la présidence de la République, en juin 2011 dans sa tribune au journal Le Monde, intitulée : Il faut avoir confiance en la démocratie sociale (lire ici) :

« Aussi l’un des enjeux du prochain mandat sera de clarifier la responsabilité de chacun, de respecter les acteurs sociaux et de promouvoir la culture de la négociation et du compromis.

Avec Nicolas Sarkozy, le dialogue social a été à l’image de son quinquennat : confus, artificiel et brutal. A quoi bon convoquer des sommets sociaux à l’Elysée s’il s’agit, sous couvert de concertation, de faire avaliser des choix déjà pris comme sur le dossier des retraites ? À quoi bon inciter les partenaires sociaux à négocier sur le partage de la valeur ajoutée si c’est pour annoncer inopinément et contre l’avis de tous une prime qui ne concernera qu’une minorité de salariés ?

Cette gestion chaotique et désordonnée des relations sociales s’est traduite par une défiance accrue vis-à-vis du politique. Or, les relations entre démocratie politique et démocratie sociale sont dans notre pays le fruit d’une longue et tumultueuse histoire faite de séduction, d’hégémonie et finalement de distance. À une droite qui n’a eu de cesse que de vouloir réduire la place des syndicats a répondu une gauche qui a eu tendance à préempter le social pour son seul compte comme si le temps politique l’emportait sur tous les autres. C’est ce malentendu qu’il faut lever et ce hiatus qu’il faut combler.

Certes, les légitimités sont différentes, les démarches sont distinctes et les aspirations souvent contradictoires, mais j’affirme que démocratie politique et démocratie sociale concourent l’une comme l’autre au service de l’intérêt général.

L’État doit rester le garant de la cohésion nationale et de l’ordre public social mais il n’a rien à redouter de laisser une plus grande place aux partenaires dans la définition et l’élaboration des normes sociales. Dans un pays comme le nôtre qui, depuis la Révolution française, se méfie des corps intermédiaires, cette évolution ne va pas de soi, d’autant que souvent, c’est la loi qui protège et la liberté des acteurs qui menace, les rapports de force ne peuvent pas se substituer à la règle commune.

Pour autant, l’Histoire nous enseigne qu’une réforme est toujours mieux acceptée quand elle est négociée et que nombre de conflits ont bouleversé le calendrier politique, voire les échéances électorales. Je propose donc de nouvelles règles permettant des relations plus équilibrées et plus responsables. »

Il est plaisant, douze ans après (et en se rappelant que l’actuel président de 2023 fut un jeune ministre de l’économie de celui qui allait devenir Président en 2012…) de vérifier que l’analyse de M. Hollande est (malheureusement) toujours d’actualité et que M. Macron, s’il relisait la tribune de son ancien mentor, pourrait méditer avec profit sur le dernier paragraphe (« Une réforme est toujours mieux acceptée quand elle est négociée »)…

S’ensuivaient dans cette tribune, diverses propositions de M. Hollande, en particulier celle d’élargir l’article 8 du préambule de 1946 en précisant dans la Constitution le périmètre de la négociation collective et son champ d’intervention » (« Concrètement, le gouvernement et le Parlement seraient juridiquement liés par le contenu de conventions signées entre partenaires sociaux sur des sujets bien précis et avec la vérification des mécanismes de représentativité. »). Cette révision n’a pu avoir lieu, faute d’une majorité dans les deux chambres à ce sujet. Eût-elle été votée, il est possible que M. Macron n’aurait pu en 2023 imposer son agenda aux partenaires sociaux…

***

Il y a donc bien deux moments, deux démarches, deux manières de faire vivre la démocratie. La délibération collective, d’une part, s’exerce sous diverses formes, graduées, dont celles du débat d’opinions (publication de tribunes dans la presse nationale ; participation à des tables-rondes lors d’évènements institutionnels, type États-Généraux d’un domaine professionnel) ou de l’avis conforme (rédaction d’avis sur des projets à impact public par des membres nommés à diverses assemblées dédiées, type Conseil régional économique, social et environnemental, ou Haute autorité, ou Conférences citoyennes dédiées), pouvant aller jusqu’à l’arrêt de décision (comme la discussion et le vote de textes de lois et d’amendements accordés à des individus à qui mandat est donné d’en représenter d’autres). Ce qui meut ces individus délibérant, est-il affirmé, est le Bien commun, l’intérêt général. La délibération collective, sous cet angle, est ainsi « un échange public d’opinions, d’informations et d’arguments entre des citoyens égaux en vue de la prise de décision » (définition de Charles Girard, Dictionnaire de la participation, 2013 ; lire ici).

La négociation, elle, semble l’opposé de cette délibération : elle est, sans ambiguïté aucune, un decision-making process : des individus, mus par leurs besoins et intérêts (ces derniers étant réputés divergents mais possiblement compatibles), recherchent des solutions communes à des problèmes qui affectent leurs cours respectifs d’action. Ils décident ensemble les règles du jeu de cette prise de décision puis sélectionnent ou combinent, dans une confrontation argumentée, différentes options, certaines ayant plutôt la faveur de l’une ou de l’autre partie. Dans cette arène de négociation, est-il parfois estimé – à la différence du forum délibératif – les individus défendent leurs intérêts par divers moyens, souvent coercitifs. L’argumentation qu’ils déploient, est-il souvent affirmé, est orientée vers des intérêts privés. Ruse, menaces et dissimulation sont, dit-on, au principe de cette activité. Les décisions négociées qui en résultent sont ainsi des décisions circonstanciées (car relatives à un contexte précis) et compromissoires (car fondées sur de laborieux efforts à faire tenir ensemble des exigences contradictoires).

Opposer délibération et négociation aboutit cependant à une impasse. Car chacune de ces deux activités abritent l’autre en elle. Il n’existe pas de délibération sans négociation, pas plus qu’il n’y a de négociation sans délibération ; elles ponctuent, à parts égales, tout processus de décision. Faire se confronter des avis, des opinions et des jugements sur ce qui est et ce qui ne doit pas être, sur ce qu’il convient de faire ou de ne pas faire, etc., n’est pas l’apanage des seuls espaces délibératifs. Les arènes de négociation fonctionnent à l’identique ; et les décisions qui en sortent sont aussi appropriées que celles prises à l’issue d’un forum public.

Sauf que l’on assimile ces décisions négociées à des cotes mal taillées ou à des compromis honteux, prisonniers que nous sommes d’une représentation marchande de la négociation, comme si l’une de ses figures – la transaction commerciale entre un vendeur et un acheteur – valait pour toutes les interactions sociales d’échange et de confrontation !

Il faut donc redessiner l’espace de la délibération collective en y intégrant les pratiques d’ajustement et de compromis propres aux espaces de négociation. Ce n’est pas une utopie ni une vaine trituration : cela existe près de chez nous, en Suisse et en Belgique, et cela se nomme une démocratie de négociation. Conjoindre négociation et délibération est probablement l’une des voies les plus sûres de sortie des crises sociales et institutionnelles contemporaines.

À quoi ressemblerait concrètement cette « délibération de compromis » ? Le prochain billet de ce mini-dossier présentera, à partir de cas concrets, quelques premiers éléments.

Délibérer & négocier

sur 7 mars 20237 mars 2023 By chthdz2020

(En ce mardi 7 mars 2023 de mobilisation en France contre une réforme du système de retraites largement contestée, je débute par l’article ci-dessous un mini-dossier, intitulé Délibérer & négocier, qui prolonge mes réflexions précédentes à propos de l’art de réformer.

Comme j’appartiens à une génération d’individus qui s’engagèrent en politique, au début des années 1980, pour promouvoir, via une démarche réformiste / social-démocrate, une société capable de se produire elle-même, s’enrichissant de ses différences et sachant réguler ses conflits par la négociation, ce premier billet reproduit un entretien accordé à la Revue civique par Michel Rocard au printemps 2008, publié par cette revue sous le titre Michel Rocard et l’art délicat de la réforme (pour l’intégralité de l’entretien, lire ici). Bien que quinze ans se soient écoulés, le propos de Michel Rocard est d’une étonnante actualité au moment où la majorité de droite du Sénat entend surenchérir sur les « régimes spéciaux » ou quand Mme Borne, M. Macron et M. Dussopt commettent, l’une après l’autre, toutes ces erreurs d’appréciation et d’action pointées ci-dessous par l’ancien Premier ministre de François Mitterand…

Le message de M. Rocard – « On ne peut pas reformer contre la volonté du pays. Il faut faire en amont un travail de pédagogie pour arriver à un diagnostic partagé, seul moyen de permettre une véritable négociation » – est suffisamment explicite ; je me dispense donc, dans ce premier billet, de toute glose supplémentaire. Dans les deux billets suivants, je m’adosserai sur diverses chroniques et tribunes publiées récemment par le journal Le Monde pour tenter d’articuler démocratie sociale d’entreprise efficiente et démocratie politique refondée.)

Revue Civique : vous avez mis sur le devant de la scène la question du financement des retraites, il y a près de vingt ans déjà. Depuis, les choses n’ont pas beaucoup évolué (ou par étapes très progressives et limitées) et le taux d’activité des seniors reste dramatiquement bas. Pourriez-vous revenir sur votre démarche initiée à l’époque ?
Michel Rocard : Je savais que la question du financement futur des retraites était l’un des sujets majeurs pour l’avenir du pays. J’avais rencontré beaucoup d’économistes et de prospectivistes, mais aussi des associations de seniors actifs, intervenant pas exemple dans le domaine humanitaire. Pour mettre sur le devant de la scène la question des retraites et donc de l’emploi des seniors, il était nécessaire que l’opinion en prenne conscience. On ne peut pas reformer contre la volonté du pays. Il faut faire en amont un travail de pédagogie pour arriver à un diagnostic partagé, seul moyen de permettre une véritable négociation. C’était l’objectif du Livre blanc sur les retraites.

(…) À votre arrivée à Matignon comme chef du gouvernement, en 1988, vous décidez d’affronter la réforme des retraites en recherchant un consensus préalable ; votre axiome tend à privilégier la recherche du consensus, même si cela prend du temps, plutôt que de passer par la loi. Or, il faut bien avouer que dans le domaine des retraites, le politique a privilégié, et continue de le faire, la décision législative. Avec parfois, comme en 1995, un retour de bâton des plus rudes et finalement contreproductif…
Si vous voulez faire évoluer les choses, il faut éviter d’annoncer théâtralement les réformes et les lois car chacun imagine ce qu’il va perdre sans que vous ayez le temps de montrer à la collectivité l’avantage des mesures prises. Dans une négociation, il faut magnifier la valeur de la contrepartie ! Pour réformer, il est nécessaire de bien définir l’objectif, de rendre la discussion très technique et très professionnelle pour « désymboliser » (au sens de dédramatiser) les enjeux.

Cette démarche nécessite-t-elle de construire préalablement un consensus sur le diagnostic ?
Oui, c’est un préalable. Si les partenaires sociaux s’accordent déjà sur le diagnostic, la moitié du chemin est accomplie. Je savais que la question du financement des retraites représentait un sujet effrayant pour la société dans son ensemble. C’est pour cela que ma formule sur le risque de « faire sauter plusieurs gouvernements » a autant marqué les esprits. Le Livre blanc était donc une façon de créer les conditions d’un consensus sur le diagnostic. J’ai donc d’abord obtenu l’accord des partenaires sociaux sur le fait d’établir un diagnostic. La prise de conscience de l’augmentation de l’espérance de vie a été une donnée forte et incontestable. Il apparaissait clair aussi que les syndicats, et plus largement l’opinion publique, se refusaient à deux approches : l’augmentation des cotisations ou la diminution des pensions. L’allongement de la durée de cotisation apparaissait comme le levier le plus acceptable par le corps social.
Une fois que le texte a été rédigé et vérifié par les experts, je l’ai soumis à chaque partenaire social pour qu’il soit épuré de toute charge symbolique contre-productive. Il s’agissait de rencontrer les syndicats en bilatérale pour éviter des phénomènes de concurrence entre eux. La conférence de presse que j’ai tenue ensuite a permis de confirmer l’accord de tous sur le diagnostic, appelé Livre blanc.
J’ai ensuite lancé, au moment même de la publication, le deuxième étage de la fusée: une Mission de dialogue sur les retraites. C’était pour moi la clef du dispositif. Je voulais qu’un groupe, piloté par Robert Cottave, ancien patron de la Fédération des cadres FO, se mette en place pour multiplier les débats en France, dans les régions et dans les entreprises, avec l’ensemble des partenaires sociaux. Le choix de la personne avait bien sur beaucoup d’importance mais il fallait aussi que ce soit le représentant d’un syndicat qui ne soit ni trop réformiste, comme la CFDT, ni trop tribunicien, comme la CGT. Je pensais qu’il fallait compter au moins deux ans pour que le corps social maîtrise les enjeux et fasse éclore des pistes de solution. Après seulement, il y aurait eu une négociation à trois, entre les organisations patronales, les syndicats de salariés et l’État. Une loi aurait été votée par la suite si nécessaire.

Cette Mission me semble être un point original de votre démarche et se rapproche des habitudes nordiques, où la recherche de consensus entre tous les acteurs prend du temps mais permet de faire ensuite des réformes structurantes soutenues par l’ensemble de la société. Or, cette Mission n’a pas eu de traduction concrète. Pour quelles raisons ?
Après mon départ de Matignon, Edith Cresson n’a pas cru nécessaire de poursuivre sur cette voie. Elle ne croyait pas à la méthode et n’était pas intéressée par l’enjeu des retraites. Elle a mis fin à la Mission du dialogue sur les retraites. Heureusement, l’essentiel du travail d’information pédagogique des cadres sociaux du pays était fait. On a ensuite perdu beaucoup de temps… La conséquence aura été aussi qu’Edouard Balladur a décidé de façon unilatérale et sans adhésion réelle de la société, alors que les partenaires sociaux étaient mûrs pour une négociation au sens strict c’est-à-dire pour aborder le problème par la voie contractuelle. On a privilégié la contrainte et, avec Alain Juppé, cette logique a été poussée avec fracas. Le dernier épisode sur les retraites des « régimes spéciaux », montre que l’on continue à traiter des mesures sociales prioritairement par le recours à la loi sans passage par le compromis et la discussion. Or, le contrat sera toujours plus fécond que le décret et le décret vaudra toujours mieux qu’une Loi. La Loi devrait juste entériner le contrat passé entre les acteurs…

La notion de contrat nous renvoie à la notion d’engagements réciproques, de négociation, de « grain à moudre » pour reprendre une ancienne formule d’André Bergeron. Mais, en même temps, il faut avouer que la question des retraites date de plus de quinze ans et que le corps social a progressivement pris conscience des conséquences de l’allongement de la vie, dont il faut tout de même rappeler que cela constitue une belle nouvelle pour nous tous ! Il me semble que cette prise de conscience devenue majoritaire a beaucoup joué dans l’échec dans l’appel de certains syndicats à la mobilisation des salariés bénéficiant des « régimes spéciaux ». Le temps de la réforme, sur ce point, était arrivé…
C’est vrai. Mais je crois qu’il aurait été plus efficace et plus respectueux des acteurs sociaux de négocier secteur par secteur, en commençant par la RATP, et de donner plus de temps à la négociation et à la recherche d’un consensus. Le président de la République, Nicolas Sarkozy, a cherché la symbolique de l’épreuve de force pour témoigner de sa volonté de réforme, mais je crois qu’il prend le risque d’une crispation future des partenaires syndicaux. Il aurait été possible d’éviter ces grèves, ces pertes de croissance pour le pays, cet affrontement négatif entre différents salariés…

Mais on dit souvent qu’il est, au fond, « impossible de réformer en France ». Qu’en pensez-vous ?
Je ne suis pas d’accord. La réforme est difficile et demande du temps. J’insiste sur cela : il ne faut pas afficher un calendrier car du coup on se met au pied du mur. Il faut accepter de prendre le temps et de préparer les esprits. Prenons l’exemple d’Air France: lorsque j’ai été nommé Premier ministre, les experts disaient que dans cinq ans l’entreprise allait à la faillite. Discrètement, j’ai pris des contacts, et en quatre mois j’ai convaincu Jérôme Seydoux de vendre UTA à Air France. Quel était l’objectif ? UTA disposait de lignes rentables dans le Sud-est et d’une participation dans Air Inter. En reprenant UTA, Air France se renforçait, devenait majoritaire dans Air Inter et atteignait la taille critique. Il a finalement fallu une loi qui mettait en cause le «ni-ni» de Mitterrand (ni privatisation, ni nationalisation). Mais au bout du compte, nous avions, sans oppositions frontales de l’opinion ou des salariés, une entreprise qui pouvait s’appuyer sur le marché intérieur, comme la Lufthansa par exemple. Avec la très bonne gestion de sa direction, sous Christian Blanc puis Jean-Cyril Spinetta, le groupe poursuit aujourd’hui son développement et a évité tout risque de disparition. Il est au premier rang mondial. Je pourrais aussi vous citer l’exemple de Renault ou de l’évolution de la Poste et des Telecom…

J’ai aussi le souvenir d’une réforme de l’éducation dans le secteur agricole, à l’époque où vous étiez ministre de l’Agriculture, et qui s’était autrement mieux passée que celle de l’Éducation nationale qui avait conduit à la mobilisation de près d’un million de personnes dans la rue…
C’est exact. Le secteur agricole doit beaucoup à un grand personnage, Edgar Pisani, qui avait créé les conditions d’une forme de cogestion avec le monde agricole du secteur. Pour la question de la réforme de l’enseignement, j’ai aussi joué sur la négociation avec l’ensemble des partenaires, y compris secrètement le Grand Orient de France ! Il y a eu deux lois, à la demande du syndicat majoritaire de l’époque, la FEN. Ces deux lois ont été votées à l’unanimité. Cela n’est jamais arrivé au Parlement français sur l’enseignement depuis 1871, même pour la Loi sur les universités d’Edgar Faure en 1968 !

Revenons à la question des régimes spéciaux pour les retraites et à votre idée selon laquelle il faut gouverner et négocier, aussi en se protégeant des médias. Si l’on prend l’exemple de la réforme du régime des salariés de la Banque de France, qui est rentrée dans la sphère commune des 40 années de cotisation, il semble que votre théorie avait dans ce cas fort bien fonctionné ! Vous pouvez nous préciser les choses ?
Le régime de retraite des salariés de la Banque de France a, en effet, été réformé sans que l’on en parle beaucoup. Les médias ne parlent de ces sujets que lorsqu’il y a des conflits… Il faut donc chercher à régler les questions à l’abri des médias et en déminant les enjeux.
Lorsque Christian Noyer, le gouverneur de la Banque de France, a débuté les négociations, la CGT a déposé pour avertissement un préavis de grève et la presse a commencé à parler de la question. Puis, des discussions ont eu lieu de façon décentralisée et avec chaque syndicat. Un consensus s’est dégagé progressivement au sein du Groupe, sans que les médias ne s’intéressent au sujet puisqu’il n’y avait rien de croustillant à en dire. Finalement, l’ensemble des syndicats, hormis la CGT, a signé l’accord. Et le succès fut obtenu sans conflit. Et croyez vous que les médias se soient emparés du sujet pour montrer un cas exemplaire de réussite du dialogue social ? Bien sûr que non… Silence absolu sur cette réforme, parce qu’elle a marché ! (…)

(Propos recueillis par Serge Guérin pour la Revue Civique, printemps 2008. Je remercie cette revue pour son aimable autorisation de reproduction)

« Note conclusive des coprésidents du Comité d’évaluation des ordonnances Travail (Septembre 2017-janvier 2023) »

sur 19 février 202319 février 2023 By chthdz2020

(Je reproduis ici-dessous la note rédigée par les deux coprésidents du Comité d’évaluation des ordonnances Travail, Marcel Grignard et Jean-François Pillard, en conclusion des travaux de ce dernier, après la décision de M. Olivier Dussopt, ministre du Travail, d’y mettre fin – malgré nos souhaits répétés de prolonger l’exercice. Membre impliqué dans ce comité d’évaluation, je souscris, sans nulle réserve, au propos des coprésidents. Je reviendrai dans quelques semaines à propos des « sujets sur lesquels il conviendrait d’observer les évolutions en cours et à venir »).

« En septembre 2017, une série d’ordonnances (n° 2017-1385, 2017-1386, 2017-1387, 2017-1388, ratifiées par la loi du 29 mars 2018 et désignées par « ordonnances travail ») sont entrées en vigueur pour « faire évoluer le droit du travail et le cadre de la négociation collective (…), afin de donner aux acteurs la capacité de prendre au plus près du terrain les décisions qui favoriseront l’efficacité économique et le progrès social ». Dans le même temps, le gouvernement a décidé que cette réforme ferait l’objet d’une évaluation « pour fournir aux citoyens une information à la fois claire et neutre sur les impacts des mesures » (dixit la lettre de mission du 28 septembre 2017, accessible ici).

Pour mener cette évaluation, un comité a été mis en place et la ministre du Travail, par une lettre de mission, nous en a confié l’animation et la présidence (avec Sandrine Cazes jusqu’en septembre 2020). France Stratégie a assuré le secrétariat du comité et la coordination des travaux.
Le 6 janvier 2023, le comité d’évaluation a tenu sa dernière réunion prenant acte de la décision du ministre du Travail de mettre un terme à cet exercice. Décision rendue publique quelques semaines auparavant et parallèlement au lancement des Assises du travail (auxquelles nous sommes associés via les travaux de l’atelier « démocratie sociale »).

Lors de cette séance du 6 janvier, nous avons proposé au comité le principe et le contenu de cette note conclusive qui vise à tirer les enseignements majeurs de ces cinq années d’existence du comité ; à proposer quelques repères utiles à ceux qui œuvrent sur le terrain du dialogue social ou de l’évaluation. Note qui n’engage que ses auteurs mais qui se fait largement le relais des avis et réflexions du comité et s’appuie sur les nombreux et fructueux échanges avec l’équipe de France Stratégie. Depuis sa création en novembre 2017, le comité a produit quatre notes d’étape et rapports intermédiaires, disponibles sur le site de France Stratégie (lire ici), alimentés par de multiples travaux quantitatifs et qualitatifs, les uns ponctuels, d’autres s’inscrivant dans la durée :

• Des travaux de cadrage ou de mise en perspective de l’exercice d’évaluation (objectifs, sujets à traiter, données disponibles, méthodes de travail, travaux analytiques, etc.). Soulignons en particulier ce qui a visé à expliciter le terme de « qualité du dialogue social » et ce qui pourrait la mesurer.
• Le suivi de la mise en œuvre des dispositions des ordonnances via les indicateurs administratifs (concernant la création des CSE, les accords spécifiques de RCC et d’APC, le nombre d’accords d’entreprise et le suivi quantitatif du contentieux des conseils des prud’hommes) ; des études qualitatives et sondages sur le déploiement et l’appropriation des dispositifs par les acteurs de terrain ; des analyses du contenu d’accords collectifs ; des analyses de décisions de cours d’appel portant sur des licenciements sans cause réelle et sérieuse.
• Des travaux visant à évaluer ce que produisent les ordonnances et la manière dont s’en saisissent à différents niveaux les principaux acteurs concernés (avec un regard spécifique sur ce qu’il en a été pendant la crise Covid).

Des travaux conduits dans une grande diversité de modalités, de sources, d’implication d’acteurs :

– Travaux de recherche basés sur des monographies d’entreprises et sélectionnés dans le cadre d’un marché d’études (études de cas réalisées en 2019) et par trois appels à projet successifs portant sur les deux volets de la réforme : relations individuelles et relations collectives du travail.

– Auditions, tables rondes, etc., impliquant partenaires sociaux (représentants de directions d’entreprise et représentants de salariés ainsi que leurs organisations), observatoires départementaux du dialogue social, cabinets intervenant auprès des partenaires sociaux, etc.

– Enquêtes commandées par le comité (enquête CSA en 2018) ou réalisées avec des partenaires extérieurs (ANDRH, cabinets d’avocats, experts auprès des CSE).

– Une multitude d’informations et d’études fournies par les administrations permettant un suivi d’indicateurs et les discussions sur leur signification.

– Enquêtes et recherches réalisées indépendamment du comité.

Tous ces travaux ont été présentés au comité et discutés par ses membres qui y ont apporté leur expertise et leur expérience ; comité réunissant les différentes parties prenantes concernées (partenaires sociaux, chercheurs, experts, praticiens et administrations). Ces travaux croisant de nombreuses sources de différente nature et aux résultats convergents ont mis en évidence des tendances et des enseignements sur les évolutions en cours. Le rapport de décembre 2021 en témoigne. In fine, c’est une masse d’informations et d’analyses disponibles.

Soulignons cependant que nous n’en sommes pas à une évaluation complète de la réforme, évaluation dont il convient de mesurer les limites et la complexité (qui rendent sans doute illusoire une évaluation d’impact voulant comparer les situations avant et après réforme).

· L’évaluation d’une telle réforme – de nature systémique – est intrinsèquement complexe et requiert du temps, car devant prendre en compte : la diversité et le caractère générique de nombreuses dispositions ; les effets attendus surtout qualitatifs et diffus dans le temps ; l’imbrication des ordonnances avec de précédentes réformes mais aussi avec des dispositifs légaux ultérieurs ; et enfin les délais nécessaires à la production de données exploitables avec suffisamment de recul.

· Les difficultés techniques sont fortes pour isoler les effets spécifiques des ordonnances : tenter de mesurer leurs effets sur le fonctionnement du marché du travail, la compétitivité des entreprises et les évolutions de l’emploi est un exercice forcément limité, dans la mesure où de très nombreux paramètres influent sur l’économie et l’emploi, dans un contexte où les écosystèmes sont en évolution permanente, en particulier durant cette période (crise sanitaire puis conséquences économiques des tensions commerciales internationales et de la guerre en Ukraine).

· Les moyens disponibles et les données accessibles sont limités. Bien souvent les données ont été conçues antérieurement et indépendamment des réformes évaluées et ne sont donc que partiellement adaptées à un exercice d’évaluation (cf. données pour mesurer la création des CSE issues de la base de données MARS, conçue pour mesurer la représentativité).

· Enfin, s’agissant d’une réforme impactant l’ensemble des entreprises et visant à leur confier une beaucoup plus grande autonomie en termes d’organisation du dialogue social et de négociation collective, les pratiques des responsables d’entreprise, des salariés, de leurs représentants sont déterminantes, répondent à une multitude de paramètres difficiles à appréhender à travers les outils statistiques et les études disponibles. C’est en particulier le cas pour la myriade de TPE concernant des millions de salariés.

Beaucoup reste à faire pour évaluer ce que produisent les dispositifs au cœur de la réforme, dont les effets semblent aujourd’hui très ambivalents. Parmi les sujets sur lesquels il conviendrait d’observer les évolutions en cours et à venir :

· Les enjeux de proximité entre les représentants élus et les salariés. Au sein des CSE, comment se fait l’articulation entre les missions transversales de l’instance et les fonctions de représentation de proximité des salariés ? Comment parvient-on à articuler analyse et évolution du travail avec les enjeux économiques, environnementaux, stratégiques ? Comment apporte-t-on des correctifs aux limites constatées ? Quelle évolution concrète dans l’exercice de leurs mandats pour des élus pris dans l’injonction d’une plus grande professionnalisation au regard du contenu de la mission et dans l’exigence d’une relation renforcée avec les salariés qu’ils représentent ? Quel accès effectif des élus aux formations – et lesquelles ? Quels équilibres entre exercice d’un mandat et carrière professionnelle ? Les tendances de reflux de candidatures aux élections se confirment-elles ? Quel regard portent les salariés sur leurs élus, sur l’utilité du dialogue social au sein du CSE, sur ce que produit la négociation collective ?

· Le dialogue social dans les TPE et les PME. Quelle évolution de l’implantation des CSE dans ces entreprises où les taux de couverture restent faibles ? Quelles sont les pratiques effectives de représentation dans ces structures où les élus du CSE sont peu nombreux, les syndicats rarement présents ? Quelles sont les modalités de négociation, les contenus des accords conclus dans ces entreprises au regard des modalités de conclusion (signature par des délégués syndicaux, le CSE, des élus mandatés, ratification par référendum, etc.) et des cultures de ces entreprises ?

· L’articulation entre négociations de branches et négociations d’entreprise. Comment se modifient leurs périmètres sous l’effet de la nouvelle articulation prévue et de la priorité donnée à la négociation d’entreprise ? Comment les branches, également soumises à des processus de fusion / réorganisation, redéfinissent-elles leur place dans ce contexte ?

· L’évolution des contenus de la négociation. Quelle évolution de l’appropriation de l’ouverture du champ de négociation au niveau de l’entreprise ? Comment la règle de l’accord majoritaire affecte-t elle, selon le type de thématique négociée, les stratégies des négociateurs ? Quelles sont les articulations entre prérogatives d’information / consultation, agenda social, négociation collective ? Quelles perspectives pour le conseil d’entreprise, adopté à ce jour par une poignée d’entreprises ? Des questionnements (non exhaustifs) qui restent à instruire et qui justifient que des chercheurs poursuivent des travaux d’étude ou d’évaluation et que les acteurs sociaux – concernés en premier lieu – se saisissent de ces enjeux.

D’ores et déjà peuvent être mis au service de ces besoins la poursuite du travail entrepris par France Stratégie sur la définition de la « qualité » du dialogue social et ses indicateurs ; la prochaine enquête « Réponse » de la DARES qui sera déployée au cours de ce semestre et dont les résultats publiés en 2024 pourront renseigner sur l’évolution de la représentation des salariés et sur les modalités du dialogue social au sein des entreprises ; les publications de la DGT et de la DGEFP qui doivent permettre une continuité pour le suivi des indicateurs (nombre d’accords collectifs, APC, RCC, etc.). Dans un autre registre, les projets FACT portés par l’ANACT (appel à projet à venir en mai) débouchent sur des expérimentations riches d’enseignements sur le dialogue social et la négociation collective.

Des ODDS (Observatoires départementaux du dialogue social) en dépit de moyens limités ont su produire un travail dont les résultats seraient amplifiés s’ils essaimaient largement dans leur environnement, si la mise en commun portée par quelques DREETS se confirme.

Quant à l’évaluation proprement dite, nous tirons de notre expérience quelques enseignements :

· Une évaluation telle qu’elle a été pratiquée s’apparente à un diagnostic partagé d’autant plus riche qu’il résulte d’une confrontation de points de vue différents impliquant notamment les acteurs directement concernés par la réforme. Et il faut saluer la décision politique qui a permis sa réalisation. En amont, une réforme de l’ampleur de celle des ordonnances devrait reposer sur un diagnostic solide et rendu public. Un tel travail en renforcerait la pertinence et permettrait de pointer dans la réforme en question les bases de son évaluation au regard des objectifs attendus. La comparaison entre les besoins de cette évaluation et les indicateurs existants permettrait alors de décider de quelques évolutions de ces derniers (nous avons fait le constat d’absence d’indicateurs sur des éléments centraux quand perdurent des indicateurs à la pertinence rongée par l’évolution de nos sociétés). Il conviendrait aussi de décider de modalités de fonctionnement (entre l’échelon politique, l’administration, le pilotage de l’évaluation) aptes à dépasser les frictions naturelles résultant d’une évaluation autonome. Ainsi, dès le début de la mise en œuvre de la réforme et après avoir procédé à une analyse des différents registres d’évaluation possibles, seraient délimitées les priorités de l’évaluation au regard des conditions de faisabilité et précisés les moyens nécessaires à sa réalisation.

· La composition et l’implication du comité d’évaluation sont des éléments clés. Elles ont permis de croiser les regards de multiples acteurs concernés par les sujets aussi complexes et entremêlés que ceux portées par les ordonnances de 2017. Mais les travaux du comité ont pu parfois pâtir d’un trop faible engagement de quelques membres, de la trop faible remontée quant aux réalités et pratiques extrêmement diverses témoignant de l’hétérogénéité des entreprises. La question d’une forme de captation du point de vue d’acteurs directs insérés dans les entreprises nous semble devenue incontournable.

· L’utilisation des résultats de l’évaluation par les acteurs concernés est la condition de son utilité. La mise à disposition sur le site de France Stratégie de tous les travaux du comité va de soi. En complément et en appui du travail du comité, nous avons réalisé en tant que coprésidents entretiens et auditions. Il s’agissait notamment et en accord avec la ministre qui nous a confié cette mission de mettre en évidence les tendances à l’œuvre et d’alerter pouvoirs publics et partenaires sociaux, ce que nous avons tenté de faire. La prise en compte de ces enseignements nous semble bien modeste. Il conviendra d’apprécier à l’issue des « Assises du travail » ce qui sera retenu en matière de réponses à la nécessité de remédier aux limites de la démocratie sociale.

Les travaux du comité ont dressé un bilan nuancé de la mise en œuvre des ordonnances. Celles-ci ne pouvaient, par magie, créer une dynamique permettant d’améliorer la diffusion et l’efficacité du dialogue social. Elles ont pu çà et là avoir l’effet inverse, bousculant les acteurs du dialogue social dans un contexte de plus en plus complexe et difficile. Une grande partie des CSE vont procéder au renouvellement de leurs membres. Il serait vital qu’en amont un diagnostic partagé permette de préciser les objectifs d’un dialogue social utile aux salariés et à l’entreprise ; de remédier aux difficultés pointées au cours de leur premier mandat ; de négocier ou renégocier les modalités du dialogue social (CSE, CSSCT, RP, agenda social, etc.) ; de se saisir des opportunités ouvertes par les ordonnances.

Alors que la lassitude des élus devant une mission de plus en plus difficile à accomplir est prégnante, les craintes quant aux difficultés à renouveler les instances vont-elles se confirmer ? La crise de la démocratie de représentation qui affecte largement nos sociétés peut-elle épargner les entreprises par ailleurs confrontées à des transformations d’ampleur et devant faire face à une succession de crises au point d’en faire un arrière-plan structurel ? Partage de la valeur, contenu et organisation du travail, besoins en compétences et fidélisation, intégration des enjeux environnementaux, responsabilité sociétale des entreprises, raison d’être… Les décisions à prendre, les compromis à construire en tenant compte de la diversité des attentes des parties constituantes et prenantes sont multiples et compliqués. Peut-on faire l’économie d’un dialogue social solide, au risque de voir les logiques d’affrontement l’emporter ?

La demande des travailleurs d’être associés aux décisions les concernant est croissante et s’impose à l’instar de ce que connaît notre société. Elle est dans l’entreprise une opportunité à saisir tant du point de vue de l’implication synonyme de compétitivité que de la dynamisation d’un dialogue social ancré sur le travail. À cet égard, les quelques expériences de « dialogue professionnel » articulé avec le rôle des élus représentant les salariés nous semblent prometteuses. C’est une possibilité de relier enfin le quotidien du travail et les enjeux stratégiques, les intérêts individuels et le projet commun, les salariés et leurs représentants.

L’arrêt du travail d’évaluation des ordonnances ne doit pas mettre fin aux analyses et réflexions sur ce qu’est et ce que produit le dialogue social dont nous avons souvent dit qu’il était avant tout une question de culture, de pratiques, d’engagement des acteurs concernés. Bien au contraire, ce que fournit le travail d’évaluation est une invite à franchir un cap. Il est de la responsabilité des entreprises, des organisations syndicales et professionnelles, des pouvoirs publics de s’en saisir.

Nous ne saurions terminer cette note sans des remerciements sincères à tous ceux qui ont permis notre travail. Murielle Pénicaud qui, ministre du Travail, nous a confié cette mission et Sandrine Cazes avec qui nous avons eu le plaisir de la conduire. Les membres de France Stratégie avec qui nous avons travaillé pour leur engagement, leur compétence, leur disponibilité au service de la qualité et de la pertinence de cette évaluation. L’ensemble des membres du comité dont la contribution a été déterminante tout au long du processus et toutes celles et tous ceux que nous avons rencontrés au fil d’une multitude de contacts, entretiens, auditions…

Marcel Grignard et Jean François Pilliard. »

(V et fin). L’art de réformer. Regards sur le cas français

sur 16 février 202316 février 2023 By chthdz2020

Quatrième journée de mobilisation, ce jeudi 16 février 2023. Tout laisse penser que le million de manifestants sera à nouveau atteint ce soir. Mais Mme Borne, M. Veran et M. Dussopt confirmeront encore une fois « la détermination » du gouvernement de faire adopter son projet de loi. Pourtant, chaque jour, de nouvelles tribunes d’experts et d’universitaires pointent les incohérences de ce dernier, ses points aveugles et les inégalités qu’il va générer. À l’Assemblée, toutes les outrances ont désormais libre cours. Et forte est la probabilité que le pire est devant nous…

Est-ce ainsi que les réformes se font – dans la douleur, l’injustice et les vociférations ? Nous nous sommes habitués, depuis quelques décennies, à faire coïncider réformes et manifestations de rue, au point que nous ne pouvons imaginer qu’il en aille autrement. Rien ne nous y oblige : nos gouvernants ne sont pas contraints de réformer contre la majorité des citoyens, et nulle force, hors leur sentiment de justice, ne contraint les gouvernés à s’opposer par principe à toute réforme. Tentation autoritaire des uns et refus protestataire des autres appartiennent à des séries sociales différentes ; et leur conjonction, comme c’est le cas aujourd’hui (et comme cela le fut en 2019 et en 1995), est un phénomène à expliquer dans sa singularité ; ce n’est pas une constante sociale.

Quelles conditions faut-il réunir pour qu’il y ait une « réforme des retraites » digne de ce nom et que celle-ci soit jugée acceptable par les salariés ? Les précédents billets de ce mini-dossier – l’entretien de 2004 avec Michel Rocard (I et II), les propos « à chaud » de 2021 de Jean-Edouard Grésy et Yves Halifa (III), et la tribune récente d’Olivier Mériaux (IV) – ont fourni d’utiles conseils. Je commente ici quelques autres conditions de succès, peu abordées et qui me semblent utilement compléter les analyses de mes collègues.

La première condition de succès est relative à la conception même d’une réforme : elle doit viser l’amélioration du sort du plus grand nombre, sans dégrader pour autant le sort de quelques uns. Qu’est-ce, en effet, que réformer ? « Organiser, modifier quelque chose (un état de fait, un système, une institution) en transformant les règles existantes afin d’améliorer ses structures et son fonctionnement » indique la notice du CNRTL-CNRS (je souligne). À cette aune, la « réforme des retraites », telle que défendue actuellement par le gouvernement de Mme Borne peut difficilement être qualifiée de « réforme » : elle détériore les conditions de vie d’un nombre significatif de salariés dits (depuis la pandémie de Covid-19) « de seconde ligne », obligés de travailler plus longtemps et de cotiser plus de 43 ans ; elle ne corrige guère les inégalités sociales au travail et face à la séniorité, voire les accentue ; la hausse prévue des pensions ne concernerai finalement que les carrières complètes, excluant du dispositif de nombreuses salariées ; et la méthode employée se dérobe aux règles usuelles du réformisme et de la démocratie sociale.

Que manque-t-il pour une réforme sociale d’ampleur si sont recherchées justesse de sa conception et justice de son objectif ? D’abord, une bonne dose d’humilité des réformateurs – ne serait-ce que ne pas accuser leurs prédécesseurs d’avoir manqué de courage…. – et le souci de ces derniers de procéder de façon incrémentale, sans vouloir tout changer (puisque cela conduit à coup sûr à ne rien changer !). On ne change pas plus la société par décret, comme l’écrivait Michel Crozier en 1979 dans son livre éponyme, qu’on ne réforme en 2023 un système de retraites à coups de 47-1 ou de 49-3. Crozier écrivait alors ceci, et je suis frappé par l’actualité de son propos : « Détruire fascine. On rêve de prendre les citadelles et de raser les donjons. Du passé, on prétend encore joyeusement faire table rase. Ce sont là des stratégies barbares, parfaitement inadaptées à cette matière infiniment délicate qu’est l’homme. Révolutionnaires et technocrates partagent au fond ce modèle de raisonnement primitif, fondé sur le chantage et la répression. » « La réforme ou la faillite ! » de Gabriel Attal » et « Le droit de grève n’est pas un droit de blocage » d’Aurore Bergé illustrent, un petit demi-siècle plus tard, la constance de nos gouvernants. Ont-ils cependant lu Crozier ?

Même problème de conception quand on étudie les argumentaires des promoteurs de cette réforme face à ceux des opposants. On assiste à un affrontement de deux rationalités – l’une conséquentialiste, l’autre axiologique – là où il aurait été judicieux de les rendre complémentaires. La première rationalité, qui anime l’action du gouvernement, considère la réforme des retraites du strict point de vue de son utilité et de sa nécessité (ajuster les droits sociaux aux évolutions démographiques ; éviter des déficits récurrents). Face à elle, en contestant sa validité, une autre rationalité anime des centaines de milliers de manifestants depuis le 19 janvier. Ils considèrent cette réforme du point de vue de sa brutalité et de sa justice – ou plutôt de son injustice, eu égard aux inégalités qu’elle va générer. Ce type de conflit de rationalités (utilité vs. justice), somme toute assez classique, se résout par une mise en compatibilité de ces deux systèmes normatifs à travers une série de décisions compromissoires empruntant alternativement à l’un et à l’autre de ces registres. De sorte que chacun peut considérer que les options qu’il a défendu structurent pour une part l’accord final, dès lors forcément complexe, auquel sont parvenus, après moult efforts, les représentants de chaque camp. Et la réforme est acceptée car jugée acceptable…

Mais il n’y eut point de négociation, encore moins collective, et tout se limita à des phases, bilatérales et multilatérales, de concertation – le mot fut à dessein prononcé plusieurs fois – de manière à rappeler aux responsables syndicaux et patronaux le degré d’ouverture exact (c’est-à-dire : faible) de l’espace transactionnel. Deux légitimités sont aujourd’hui face à face : celle de la société civile, forte de sa diversité et de sa tranquille assurance, et celle du gouvernement, affirmant que cette mesure de report de l’âge de départ en retraite figurant dans le programme du candidat à sa réélection, il y aurait déni de légitimité institutionnelle à vouloir s’y opposer. Là aussi, dans la vie ordinaire des organisations, ces querelles de légitimité se résolvent par d’habiles compromis valoriels, notamment en recherchant une macro-légitimité commune, celle-ci permettant aux deux légitimités en rivalité d’apparaître comme des déclinaisons possibles d’un même problème normatif (par exemple : celui de l’équilibre financier à venir d’un système de retraites par répartition où la singularité des parcours individuels serait respectée). Aujourd’hui, dans cette France de février 2023, cette solution compromissoire, pourtant esquissée en 2018-2019 du temps de la mission Delavoye sur les retraites, a disparu des préoccupations de chaque camp. L’heure est à la seule disqualification de l’adversaire.

Or, il ne peut y avoir de réforme socialement acceptée que si chaque camp, vis-à-vis de ses mandants et des mandants de l’autre camp, agit de façon éthiquement et politiquement responsable. Est ici dommageable la décision du Président de la république de juger moralement l’action des oppositions, syndicales et parlementaires (qui n’auraient « nulle boussole » et se seraient « perdues »), après qu’il eût sermonné les dirigeants syndicaux et leur enjoint d’être « responsables » et de « ne pas bloquer le pays ». Ces petites phrases assassines, dont sont friands les journalistes, n’ont jamais nourri le débat démocratique ; elles visent à seulement l’enflammer ; et toujours les raccourcis de la pensée devancent de peu les pensées raccourcies…

La gauche parlementaire et les responsables syndicaux ont leur part de responsabilité. L’outrance érigée en beaux-arts et la désinvolture des députés LFI dans l’hémicycle sont des indicateurs de cette fatigue démocratique dont il nous faut redouter l’issue possible dans l’élection d’une Marine le Pen comme cheffe d’Etat. Mais les oppositions ne gouvernent pas ; elles n’ont pas accès aux ressources dont disposent les ministres et les administrations centrales. Il revient donc au Président de la république, à la Première ministre et au ministre du Travail d’agir avec justesse et discernement. Le premier avait promis le soir de sa réélection « l’invention collective d’une méthode refondée pour cinq années de mieux » ; la deuxième s’était réjouie, lors de son discours de politique générale, de devoir « agir autrement » et « bâtir ensemble des compromis » du fait de l’absence d’une majorité absolue ; et le troisième a la réputation d’être un ministre compétent. Le trio réunissait donc toutes les qualités pour réussir une réforme des retraites inscrite à l’agenda… dès 2018. Cinq ans plus tard, le chaos règne à l’Assemblée nationale et un million de manifestants clament dans la rue leur opposition au texte de loi. Il y a toujours loin des intentions aux actes…

Cette réforme au forceps est surtout le nom d’un processus de décision publique fondé sur l’entre-soi, la pensée unique et l’oubli des citoyens. Il n’y eut pas, pour la rédaction de ce texte, une quelconque once d’open policy à l’anglo-saxonne. Les principes de cette démarche de construction des politiques publiques sont pourtant salutaires : consulter (les usagers) ; analyser (les données ainsi recueillies, via des experts, et des allers-retours auprès des usagers) ; puis implanter ces politiques, selon une méthodologie dite « agile » (associant usagers et concepteurs). Parmi les conseils donnés aux fonctionnaires pratiquant ces « politiques ouvertes » au Royaume-Uni : « Comprendre les besoins réels des usagers », « Impliquer le public », « Tester et utiliser des preuves pour améliorer au fur et à mesure votre politique », « Utiliser les données pour apprendre, mettre à l’épreuve et réussir ». Et si on s’en inspirait ?

Laurent Berger, avec d’autres mots, dans un entretien donné le 14 février pour l’Infolettre de la CFDT, pointait la même déficience, que nos collègues du Royaume-Uni, du temps de Tony Blair et Gordon Brown, ont tenté de surmonter : « Les pouvoirs publics ne captent plus les réalités de travail pour ensuite construire les politiques sociales. ». Celles-ci sont ainsi élaborées hors-sol, dans l’entre-soi et la non-consultation des publics auxquels elles sont pourtant destinées…

Sont aussi en cause, à écouter les propos des rares ministres autorisés à parler, un défaut d’apprentissage et les effets pervers d’une formation atrophiée de nos élites politiques. Tout indique que chaque gouvernement, du Premier ministre à son ministre du travail, concocte sa « réforme » en n’étudiant pas en détail celles de ses prédécesseurs – leurs succès comme leurs échecs. Existe-il des séminaires d’étude programmés au nouvel Institut national du service public, qui a remplacé l’ENA, dont l’énoncé serait, par exemple, « Les raisons de l’échec de la réforme Juppé de 1995 » ou « Vingt ans de dialogue social dans la fonction publique : bilan critique » ? On se doute de la réponse…

Les ministres, hauts-fonctionnaires et conseillers ministériels en charge de cette « réforme » 2023 des retraites ont-ils bénéficié, au cours de leur formation initiale et lors de séminaires d’actualisation de leurs compétences, d’analyses approfondies, qualitatives autant que quantitatives, sur le système français de négociation collective, ses atouts, ses acteurs et ses dysfonctionnements ? On se doute que la réponse est également négative. Le ministre du Travail lui-même n’est pas un spécialiste de la question dont traite le projet de loi qu’il défend. Il s’est surtout spécialisé, durant ses dix ans de mandat de député d’Ardèche, sur l’action publique territoriale, les compétences et le financement des collectivités locales. Et il a fallu attendre son remplacement, à l’été 2021, par Amélie de Montchalin pour qu’aboutisse enfin le processus d’élaboration de l’ordonnance instituant la négociation collective dans les trois fonctions publiques. Sa manière de répondre à contretemps et de façon sibylline aux questions des députés montre que son cabinet navigue à vue et qu’aucune démarche d’open policy ne vient soutenir ou enrichir ce projet de loi…

Même courbe insuffisante d’apprentissage chez Gabriel Attal, actuel ministre des comptes publics. Préposé aux discours dans le cabinet de Marisol Touraine dès sa sortie de Science Po Paris, jusqu’en 2017 où il est élu député En Marche, puis nommé secrétaire d’état à la jeunesse en 2018 et porte-parole du gouvernement en 2020, ce jeune dirigeant ne semble connaître des contraintes du travail salarié que celles qu’il a vécues en cabinet ministériel. Est-ce suffisant pour juger avec juste mesure et agir de façon vertueuse ?

Ce passage en force est aussi l’expression d’un mépris social qu’on croyait à tort appartenir au passé. Pas un jour ne se passe sans que, sous couvert de « pédagogie », leçon nous soit faite, et rabâchée. Cette suffisance des gouvernants, président de la République en tête, est anachronique ; elle ignore le pays réel et l’action responsable des élus locaux, des entrepreneurs, des militants syndicaux et des responsables associatifs, engagés dans la transition écologique, le dialogue social et les innovations techniques. Un anachronisme de plus…

Terminons ce mini-dossier consacré à « l’art de réformer » par un trait d’humour. Peut-être faut-il actualiser L’Art d’avoir toujours raison d’Arthur Shopenhauer à partir des propos de Mme Borne et MM. Macron et Dussopt, et y ajouter un trente-neuvième stratagème détaillant comment « défendre ses propres positions, même si sur le moment [chacun] les considère lui-même comme fausses ou douteuses »…

(IV) L’art de réformer. Regards sur le cas français.

sur 11 février 202311 février 2023 By chthdz2020

(Je reproduis, dans ce dernier billet du mini-dossier consacré à l’art de la réforme, des extraits de la tribune d’Olivier Mériaux, ancien directeur-adjoint de l’Anact, parue dans le journal Le Monde du 24 janvier dernier sous le titre suivant : Réforme des retraites : Reculer l’âge légal sans avoir obtenu de résultats tangibles en matière d’emploi des seniors est hypocrite et dangereux.

Je clos ce dossier en m’interrogeant sur la méthode qu’il aurait fallu déployer ces derniers mois pour que cette réforme des retraites, nécessaire dans son esprit, soit une réforme acceptée car négociée…).

« Il y a trois ans, alors que le gouvernement d’Edouard Philippe préparait une réforme des retraites déjà contestée, mais qui avait au moins l’ambition de proposer une refonte systémique, j’ai accepté de contribuer à l’effort de réflexion en participant à la rédaction d’un rapport sur « l’emploi des seniors », remis à la ministre du travail de l’époque en janvier 2020. La survenue de la pandémie de Covid-19 a scellé le sort du projet gouvernemental, comme celui de notre rapport.

C’est sur la base de la connaissance acquise lors de cet exercice que je peux aujourd’hui affirmer clairement que rien dans le projet actuel n’est en mesure d’« équilibrer » le caractère fondamentalement inéquitable du report de l’âge légal et ses conséquences désastreuses en termes de cohésion sociale.

Aucun « index seniors », aucun « fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle » (même en supposant que l’on sache comment dépenser efficacement le milliard d’euros que l’on dit vouloir y consacrer), aucune même des propositions sur les transitions emploi-retraite que j’avais pu soutenir dans le rapport de 2020 et que l’on retrouve dans l’actuel projet de loi ne pourra contrebalancer les impacts d’un recul de la borne d’âge pour une large partie du corps social, déjà fragilisée.

Cela pour une raison simple, que le président de la République avait parfaitement su formuler dans sa conférence de presse post-grand débat national d’avril 2019 : n’ayant aucune conséquence pour les salariés les plus qualifiés, sortis tardivement de leurs études, le recul de l’âge légal fait peser tout l’effort et tous les risques sur la population des « travailleurs pauvres », ceux et surtout celles qui occupent les emplois les plus pénibles et qui ont souvent eu des parcours professionnels en dents de scie.

Ce qui pose fondamentalement problème, c’est que si les impacts individuels d’une telle décision sont immédiats et certains, les évolutions des pratiques de gestion des entreprises qui pourraient éventuellement les atténuer restent hypothétiques. Et dans tous les cas seront longues à se concrétiser.

Car, faut-il vraiment le rappeler, les salariés en fin de carrière ne décident pas tout seuls de leur sort. Et la gestion « optimisée » de la pyramide des âges par les entreprises est par nature résistante au changement, quand bien même une certaine coercition serait appliquée pour qu’elles gardent plus longtemps leurs salariés (ce qui n’est absolument pas l’optique du projet gouvernemental).

Dans ces conditions, reculer l’âge légal sans avoir obtenu au préalable des résultats tangibles en matière d’emploi des seniors est non seulement « hypocrite », comme le disait Emmanuel Macron en avril 2019, mais surtout dangereux pour ce qui reste de cohésion sociale dans le pays. Et ce d’autant plus après avoir réduit la durée maximale d’indemnisation du chômage, y compris pour les plus âgés.

Brandir l’argument selon lequel le plein-emploi changerait la donne aujourd’hui ajoute la tromperie à l’hypocrisie : compte tenu de l’ampleur du phénomène de « halo de l’inactivité » pour ces classes d’âge, la mesure du taux de chômage ne rend absolument pas compte de la réalité du fonctionnement du marché du travail.

A ce stade, la discussion sur la pertinence et l’ampleur des « mesures d’accompagnement » du report à 64 ans de l’âge légal reste de toute façon hautement spéculative. Compte tenu du véhicule législatif choisi par le gouvernement – un projet de loi de financement de la Sécurité sociale rectificatif –, le risque est non négligeable que le Conseil constitutionnel censure les mesures qui ne seraient pas en rapport direct avec le sujet de l’équilibre des comptes. Difficile d’imaginer que ce risque n’ait pas été identifié et mesuré…

Raison supplémentaire pour arrêter le jeu de dupes, remiser les mesures d’âge et prendre le sujet à l’endroit : commencer par coconstruire les solutions équitables pour que l’allongement de la vie professionnelle ne soit plus synonyme de damnation au travail pour les uns ou de relégation sociale pour les autres.

(Olivier Mériaux, Le Monde, 24 janvier 2023)

***

« Raison supplémentaire pour arrêter le jeu de dupes, remiser les mesures d’âge et prendre le sujet à l’endroit : commencer par co-construire les solutions équitables pour que l’allongement de la vie professionnelle ne soit plus synonyme de damnation au travail pour les uns ou de relégation sociale pour les autres. » Tout est dit, et bien dit, par Olivier Mériaux dans les lignes conclusives de sa tribune. La seule question qui vaille, dès lors, est une question de méthode : comment co-construire de telles solutions équitables ?

Trois défis sont à relever : celui du diagnostic partagé, celui de l’appropriation des scénarios aux situations personnelles complexes, et celui de l’équité de ces scénarios s’ils sont adaptés aux personnes. Ce sont là des processus délibératifs de haute intensité ; ils supposent des procédures pour les encadrer et des animateurs pour les piloter. Il n’est pas interdit d’en discuter collectivement, dès aujourd’hui. Voici quelques premières réflexions.

Une tribune de plusieurs universitaires (dont François Dubert, Olivier Mongin, Bruno Pallier et Michel Wieviorka), intitulée « Une réforme des retraites est nécessaire mais celle proposée est lourde de nombreuses injustices » (Le Monde du 7 février ; lire ici) pointe le déficit démocratique dans l’élaboration de la réforme. Ils écrivent ceci : « L’élaboration du projet gouvernemental n’a pas été suffisamment démocratique. Une réflexion systématique aurait dû être proposée en amont, en posant clairement l’objectif de cette réforme et en ouvrant le débat sur les différentes options possibles de financement des retraites, sans faire du paramètre de l’âge un critère incontournable. Elle aurait dû faire apparaître plus tôt les carences et les lacunes du projet gouvernemental. »

Une précédente tribune, de Benjamin Morel, publiée dans Le Monde le 17 janvier et intitulée « Faire passer la réforme des retraites par la voie d’un projet de loi de finances rectificatif de la Sécurité Sociale est plus qu’un détail technique » (lire ici) indiquait ceci : « Qu’elle soit absurde ou nécessaire, cette réforme des retraites peut être un grand moment de démocratie, à condition d’en débattre. »

Si l’on transforme les nombreuses critiques faites dans les diverses tribunes publiées ces derniers jours en modalités concrètes de délibération collective et d’aide à la prise de décision, cela donne à peu près cette première liste :

Poser les termes du débat le plus en amont possible ;
Organiser et systématiser le processus de réflexion ;
Indiquer clairement l’objectif de la réforme envisagée ;
Ouvrir le débat sur les différentes options possibles, après en avoir dressé la liste et présenté, preuves à l’appui, leurs avantages et inconvénients ;
Ne pas polariser sur un seul des paramètres en jeu ;
Identifier rapidement les carences et lacunes du projet en son état ;
Faire débattre les acteurs concernés, en profondeur, dans la durée ;
Ne pas dévaloriser le processus de concertation en excluant d’emblée certains paramètres du champ de cette concertation ;
Utiliser le haut-commissariat du Plan comme espace délibératif ;
Prendre le temps de débattre, sans occulter aucune composante du projet ;
Fournir des données quantitatives et qualitatives relatives aux autres systèmes nationaux ;
Pour les différentes options en rivalité, publier les arguments, pro et contra, des différents experts à leur sujet ;
Veiller à ne pas dénaturer, caricaturer et déconsidérer le propos des opposants au projet ;
Donner au débat parlementaire toute sa place, le temps nécessaire, sans recourir à des artifices constitutionnels, type les articles 47-1 ou 49-3 ;

Je reproduis ci-dessous quelques extraits du chapitre 8 de mon ouvrage, Décider à plusieurs, paru aux PUF en 2017, notamment la section intitulée Co-concevoir des solutions avec ceux qui sont concernés ou qui seront affectés :

« Le terme outre-manche pour désigner cette posture et les procédures qui l’accompagnent est : l’Open Policy-Making. Il s’agit d’enrichir la conception et la mise en œuvre des politiques publiques en impliquant les usagers, les fonctionnaires, les experts et toute autre partie prenante, le tout en utilisant les technologies numériques.

S’inspirant de la méthode dite du design thinking – soit un processus de co-création, où l’identification des problèmes et des scénarios alternatifs s’opèrent de façon itérative –, le gouvernement britannique a mandaté en 2012 une équipe pour concevoir et implanter cette Open policy making au sein des ministères. Trois étapes principales composent cette production « ouverte » des politiques publiques anglaises : consulter (les usagers) ; analyser (les données ainsi recueillies, via des experts, et des allers-retours auprès des usagers) ; enfin, implanter ces politiques, selon la méthodologie dite « agile » (associant usagers et concepteurs). L’objectif est le suivant : « aider les fonctionnaires à créer et mettre en œuvre des politiques répondant aux exigences d’un monde en rapide évolution et de plus en plus numérique. »

La lecture attentive de l’« Open Policy Making Toolkit », soit la boîte à outils de cette production « ouverte » des politiques publiques, méticuleusement décrite sur le site du gouvernement britannique, à l’intention des policy-makers, les concepteurs de ces politiques publiques, est recommandée à tout lecteur du présent ouvrage. Contentons-nous de citer ici, sans les commenter, des extraits de quelques unes des nombreuses rubriques de ce toolkit.

À la question « Comment devenir un concepteur de politiques publiques ouvertes ? », le document répond ainsi :

« Être ouvert aux nouvelles idées et aux nouvelles façons de travailler. L’écoute de nouvelles idées et l’engagement de personnes vous donneront de nouvelles idées et vous aideront à voir les problèmes d’un point de vue différent. La conception et le travail agile sont des exemples de nouvelles approches qui peuvent aider à voir un problème du point de vue de l’utilisateur.

Soyez humble. Il est essentiel de rassembler des preuves, des informations et un large éventail de points de vue. Il est important d’être humble sur ce que vous savez, et ce que vous ne connaissez pas. La politique ouverte consiste à reconnaître que vous n’êtes pas le seul expert et que vous n’avez pas le monopole sur les bonnes idées et l’élaboration de politiques. Là où de bonnes idées existent, c’est votre travail de les trouver.

Soyez prêt à reconnaître que quelque chose ne fonctionne pas. Soyez ouvert aux nouvelles suggestions, aux nouvelles données et aux nouvelles preuves. Cela vous aidera à comprendre les différents points de vue et apporter des améliorations itératives. »

Suivent diverses recommandations. Parmi elles :

« Comprendre les besoins réels des utilisateurs. La compréhension des besoins des utilisateurs vous aidera à élaborer une politique qui fonctionne pour les personnes qu’elle concerne. Commencez par comprendre quelle expérience ont les usagers de cette politique.

Impliquer le public. S’engager avec le public vous aidera à comprendre et à mesurer son humeur. Les gens qui ont le plus de connaissances sur la façon dont les services et les politiques fonctionnent sont ceux qui les connaissent de première main. Leurs expériences peuvent vous aider à comprendre les besoins des citoyens et à penser de façon plus éclairée.

Testez et utilisez des preuves pour améliorer au fur et à mesure votre politique. Testez et itérez des solutions pour vous assurer qu’elles fonctionnent pour les usagers dans le monde réel. Cela vous aidera à passer de l’idée au produit livrable, et qui fonctionne.

Utiliser les données pour apprendre, mettre à l’épreuve et réussir. Utilisez les données pour générer de nouvelles idées et apprendre ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas. Cela vous dira qui est votre public et qui sont les usagers, et vous aidera à comprendre le problème de leur point de vue. »

Une autre rubrique intéressera le lecteur, celle à propos du dialogue délibératif. Le texte gouvernemental indique : « Le dialogue délibératif utilise un environnement impartial et facilité pour rassembler le public, les experts et les décideurs politiques afin de discuter des questions de politique et trouver des solutions possibles.

Un dialogue délibératif n’est pas une réunion publique ni une discussion. Il s’agit d’une conversation soigneusement structurée qui aide les gens à non seulement parler ensemble, mais penser ensemble. Les facilitateurs recherchent un terrain d’entente et découvrent des solutions possibles en travaillant avec les usagers dans un espace ouvert et sûr. Il utilise une variété de techniques créatives pour aider les gens à développer et à expliquer leurs points de vue sur une question. »

Quand utiliser un dialogue délibératif ? Le site du gouvernement anglais répond ainsi : « Vous devriez commencer un dialogue dès les premières étapes de la construction de la politique afin que les opinions des usagers et du public puissent être utilisées pendant la conception et la mise en œuvre de la politique.

Chaque processus de dialogue est différent et peut utiliser toute une variété de techniques délibératives différentes, selon les objectifs, les personnes concernées et les ressources disponibles.
Un dialogue délibératif est un processus complexe qui a besoin de temps et de réflexion.
Vous devez utiliser des experts pour créer et entretenir un dialogue délibératif. Il est recommandé d’utiliser un animateur pour que le dialogue soit neutre et impartial. Cela aidera le public à partager ses sentiments et ses opinions. »

Parmi les différentes méthodes de collecte des données et de mise à l’épreuve des politiques, le document recense : l’approche ethnographique ; l’exploitation des messages sur les réseaux sociaux, des données publiques (open data), la pratique des « tests-guérilla » (effectués n’importe où, dans un café, une gare ou une bibliothèque), les idées produites lors d’« idea jams » (des réunions improvisées, qui rassemblent experts, concepteurs et usagers ; le recueil d’opinions via des entretiens avec des usagers, des cartes imagées (telles les hope and fear cards), pour les faire réagir, via de simples esquisses (à la place d’idées déjà élaborées, que certains usagers ont de la peine à produire), ou via des knowledge safaris (« chasses aux connaissances »), des récits d’expérience (journey mapping), ou des challenge panels (débats controversés ) ; enfin, le prototypage (pour tester un dispositif).

Pléthore d’outils, donc, dont le décideur collectif peut s’inspirer pour sa propre boîte à outils…

Comment rendre plus démocratiques nos procédures collectives de décision, sans dégrader leur qualité ?

En mettant au centre de ces mécanismes un ingrédient majeur de la démocratie : l’égalité. Ce qui signifie : rendre égale la possibilité pour tout citoyen, usager, membre d’une organisation ou d’un groupement, de participer à la construction des décisions (présentes ou futures) le concernant. Plusieurs outils ont été expérimentés et ont démontré leur efficacité, comme les forums ouverts (et ses formes approchées, tel le forum communautaire) ou les sondages délibératifs.

L’idée d’un forum ouvert organisé par le CNRS et le Muséum d’histoire naturelle, indique l’une de ses responsables, est « de demander au grand public de définir lui-même le thème d’un nouvel observatoire dédié au changement climatique et à la biodiversité. Le but est de brasser les propositions de personnes venues de tous les horizons pour faire émerger des thématiques inédites. Le forum a été pensé pour trouver une réponse à une question complexe en un minimum de temps en sollicitant un maximum de personnes. »

Caractéristiques de ces forums : personne ne sait qui sont les autres participants – ce qui est réputé faciliter les échanges ; la parole de chacun pèse le même poids ; des thèmes sont affichés sur un mur, les participants débattent des thèmes à approfondir ; réunis en petits groupes, ils restituent ensuite à tous leurs débats ; des experts, présents tout au long du processus, apportent leurs éclairages ; l’outil numérique aide à coordonner les débats et les idées ; des projets (ou des priorités) sont adoptés (définies) par vote (le plus souvent électronique).

Diverses variantes de ce principe sont possibles : en jouant sur la taille des groupes et la circulation des idées (tels les world cafés – débats en groupe de 4 à 5 personnes ; les participants changent souvent de table de discussion, de sorte qu’il y a « pollinisation des idées » et qu’au fil des changements de table, les participants retravaillent les idées déjà émises, ou les confrontent aux leurs, etc.), en mobilisant les dispositifs numériques, via des plateformes web, ou encore en orientant les débats vers des priorités immédiates (tels les budgets participatifs, pour définir les dépenses et recettes d’une mairie de quartier) ou des solutions de plus long terme (tels les ateliers de scénarios, avec une confrontation entre experts et élus / habitants / collectivités).

Les sondages délibératifs ont été imaginés par James Fishkin (voir son ouvrage When the People Speak: Deliberative Democracy and Public Consultation, Oxford University Press, 2009). Il décrit ainsi la méthode : « Sélectionnez sur une base nationale un échantillon aléatoire de citoyens en âge de voter et interrogez-les sur telle(s) ou telle(s) question(s) politique(s). Distribuez-leur une documentation équilibrée et accessible afin de les informer et de les inciter à réfléchir sérieusement à la question. Réunissez-les tous au même endroit pendant plusieurs jours et faites-les discuter entre eux en petits groupes composés de façon aléatoire et conduits par des modérateurs. Que les questions suscitées par ces discussions soient ensuite soumises à un panel scrupuleusement équilibré d’experts et de dirigeants politiques. Au terme de ce processus, interrogez de nouveau les participants en utilisant le même questionnaire qu’au début ».

Extrait d’un entretien (5 mars 2012) avec Bruce Ackerman pour La République des idées : « Nous utilisons la technique du sondage délibératif ; nous l’avons fait 75 fois sur les quinze ou vingt dernières années, de la Bulgarie aux États-Unis en passant par l’Australie, le Royaume-Uni, l’UE et la Chine. Nous ne l’avons pas encore fait en France, mais ça nous plairait beaucoup. En 1994 et 1995 au Royaume-Uni, nous avons par exemple organisé deux sondages sur la position du Royaume-Uni sur l’Europe. Nous envoyons un sondeur professionnel chez environ 300-400 personnes choisies au hasard mais réparties en termes de région, de sexe et de revenu, pour leur dire : « Félicitations ! Nous vous invitons à venir à Manchester participer à un jour et demi de délibération. » (…) Nous leur envoyons ensuite un livret informatif (c’est maintenant un film), où chaque camp a l’occasion de fournir une quantité égale d’informations sur le sujet. Ensuite les participants viennent à Manchester. Fishkin s’occupe admirablement de la promotion ; il fait venir la BBC et les journaux pour couvrir l’événement. On a Tony Blair d’un côté, et quelqu’un d’autre de l’autre, mais toujours des grands noms. Ils ont chacun une heure, une heure et demie pour leur plaidoyer. Après les sessions plénières, les gens se divisent en petits groupes de quinze et font la liste des questions que les orateurs n’ont pas abordées de manière satisfaisante. On enchaîne alors sur une deuxième session plénière, où un arbitre lit les questions de chaque groupe pour que les orateurs y répondent. Après la pause-déjeuner, les participants ont une nouvelle discussion, puis nous leur faisons remplir le même questionnaire que celui qu’ils avaient rempli chez eux, et nous comparons leurs réponses. L’analyse scientifique des deux versions du questionnaire permet d’établir que la délibération sert bien à quelque chose. » (…)

L’idée est, comme le note Loïc Blondiaux, de « contrôler ce formatage inéluctable de l’opinion en donnant aux personnes interrogées l’information la plus complète et la plus équilibrée possible ». Le principe peut donc être étendu à nos décisions collectives : intégrer au processus décisionnel lui-même un moment spécifique – nommons-le : le moment informationnel-délibératif –, de sorte que la collecte, le traitement, la vérification et la compréhension des informations soient des séquences-clé de la procédure. (…)

Dans la conclusion de son ouvrage, Le nouvel esprit de la démocratie, Loïc Blondiaux formule six recommandations pratiques : un, prendre au sérieux les formes matérielles de la délibération, à savoir les procédures, les dispositifs techniques, les équipements, les lieux, etc. ; deux, encourager l’émergence de pouvoirs neutres, garants du bon déroulement des discussions publiques et des opérations participatives ; trois, promouvoir une constitution démocratique mixte, de façon à favoriser la confrontation des élus et des citoyens ; quatre, jouer sur la complémentarité des dispositifs participatifs,et ne pas hésiter à innover ou à les adapter selon la situation ; cinq, repenser la question de la décision, au sens où la démocratie participative, dit-il, n’a pas vocation à produire directement la décision mais à l’enrichir et à l’éclairer de points de vue jusqu’alors négligés ; et six, réaffirmer sans cesse l’idéal d’inclusion. »

(III) L’art de réformer. Regards sur le cas français

sur 11 février 202311 février 2023 By chthdz2020

(Printemps 2020. Le mouvement social contre la réforme des retraites, engagé depuis décembre 2019, vient de se heurter au premier confinement, annoncé le 16 mars 2020, pour contrer la pandémie de Covid-19. Je prépare le bouclage du dernier numéro de la revue Négociations dont j’assure, pour quelques semaines encore, la direction, avant de passer la main à une nouvelle équipe, rajeunie. Yves Halifa et Jean-Edouard Grésy, deux solides experts du dialogue social et de la négociation collective, me proposent de publier, sous la forme d’un entretien, une analyse « à chaud » de la gestion gouvernementale de cette réforme 2019 des retraites. J’acquiesce d’autant plus à leur proposition que j’ai toujours fait miennes, à rebours des critiques académiques envers un éventuel « journalisme sociologique », l’idée et la nécessité d’une « sociologie du présent » – pour reprendre l’expression d’Edgar Morin, qui la conceptualisa au fil de ses travaux d’enquête – capable, au moment même où les crises et les évènements se déroulent, d’en décrire les formes, la complexité et les bouleversements qu’ils induisent. L’entretien, dont je reproduis ci-dessous de larges extraits, est paru dans le numéro 1 de 2020 de la revue Négociations, p. 89-97, sous le titre Il faut inventer la société du débat permanent ; c’est devenu une nécessité (pour l’intégralité de l’article, lire ici ; pour accéder au dernier numéro de la revue, le 2022/2, cliquer ici).

Yves Halifa est expert en négociation sociale ; il a coécrit, notamment, Dialogue social : prenez la parole !, ESF, 2ème édition, 2018 (avec Philippe Emont). Son dernier ouvrage s’intitule : Le Manager négociateur. Entretenir la confiance, construire la performance collective, paru chez Dunod en 2017. Jean-Edouard Grésy est associé-fondateur du cabinet AlterNego. Il a coécrit plusieurs ouvrages, notamment Comment les négociateurs réussissent, De Boeck, 2017. Ses derniers ouvrages sont des bandes-dessinées : Donner, c’est recevoir, publié chez Glénat au début de 2020, et La Solution pacifique. L’art de la paix en Nouvelle-Calédonie, éd. Delcourt, 2021.

***

Revue Négociations : Pourquoi en est-on arrivé là, pourquoi n’a-t-il pas été possible d’obtenir une réforme des retraites négociée ?

(…) Yves Halifa : Fallait-il maintenir et améliorer le régime en cours des retraites par répartition (en jouant à la fois sur la durée d’activité, le niveau des cotisations et le montant des prestations) ou se lancer dans cette réforme d’une retraite dite « universelle à points », et qui va encourager la capitalisation ? Chacun est libre de juger ces idées sur le fond ; nous nous limitons ici à commenter la forme, à savoir le processus engagé par le gouvernement français depuis 2018. Quelle que soit la voie choisie, elle remettait nécessairement en cause des « avantages acquis » ; et il est évident que le rapport de force allait s’engager à un moment. Nous restons cependant convaincus qu’une réforme négociée avec la majorité des organisations syndicales était possible. Ce d’autant, rappelons-le, que la CFDT était favorable à ce projet, à condition que soient prises en compte certaines situations particulières de salariés. Pour résumer, il y eut trois problèmes, et qui n’ont pu être surmontés par la gouvernance du pays : un problème de culture, un problème de méthode, un problème de personnes.

Jean-Édouard Grésy : Depuis la grève de 1995, tous les gouvernements, de droite comme de gauche, ont fini par se prendre les pieds dans le tapis du dialogue social. Sont en cause la méconnaissance des usages et l’arrogance des élites qui méprisent la forme à la mesure qu’ils pensent maîtriser le fond… La culture de la négociation ne fait pas partie de l’ADN des responsables politiques français ni de la haute administration. Les politiques préfèrent s’entourer de communicants et se résolvent en cas de crise à considérer qu’ils se sont mal expliqués, qu’ils ont péché par défaut d’informations – voire pire : ils se victimisent, en considérant que la France n’est pas « réformable », que les citoyens n’ont pas compris, que les réseaux sociaux répandent des « fake news » ! (…)

Yves Halifa : La culture du rapport de force est très présente en France. Ce pays, très centralisé – le plus centralisé des pays de l’espace Schengen  ! –, instaure des autorités fortes, incarnées et lointaines, dont le modèle est le roi, à la fois tout puissant et très distant. Ce modèle vit aujourd’hui une crise de confiance : les citoyens sont en demande d’autorité pour se sentir en sécurité, mais exigent dans le même temps d’être davantage maîtres de leurs destinées. La haute fonction publique n’a pas été formée pour négocier mais pour préparer des décisions. Et les citoyens, anciens sujets, sont habitués à se soumettre. Alexis de Tocqueville, dans De la démocratie en Amérique, décrit une nouvelle forme de domination qui pénètre la vie privée des citoyens, développant un autoritarisme « plus étendu et plus doux », qui « dégraderait les hommes sans les tourmenter ». Isolés, tout à leur distraction, concentrés sur leurs intérêts immédiats, incapables de s’associer pour résister, ces hommes remettent alors leur destinée à « un pouvoir immense et tutélaire qui se charge d’assurer leur jouissance (…) et ne cherche qu’à les fixer irrévocablement dans l’enfance ». Cette citation s’applique parfaitement à notre pays (…)

Jean-Édouard Grésy : Même si les sujets sont différents et n’ont pas les mêmes enjeux, le gouvernement, en particulier la ministre du travail, ancienne DRH du groupe Danone, a su négocier avec les partenaires sociaux français – quoi que l’on pense de ses idées politiques sur le fond – puisqu’elle a réussi à enchaîner, avec habileté, la réforme du code du travail en 2017, celle de la formation professionnelle et de l’apprentissage en 2018, et la refonte de l’assurance-chômage en 2019. Elle a aussi bénéficié de l’effet d’entraînement de l’élection du Président de la République, qui s’est effrité progressivement avec la baisse de sa popularité et s’est cristallisé sous forme de franche opposition lors de la crise des Gilets Jaunes durant l’hiver 2018-2019. Il était de ce fait difficile de s’attaquer à une réforme de cette ampleur en deuxième partie de mandat – même si ce projet de retraites universelles faisait partie du programme sur lequel le candidat Macron avait été élu. Pourtant, la suppression des régimes spéciaux était relativement populaire dans les sondages au début du processus, et les Français étaient sensibles à l’idée d’introduire plus d’équité, de travailler à la réduction des inégalités. La concertation menée par Jean-Paul Delevoye durant deux ans pour réaliser un diagnostic partagé et lister les pistes de solution, était plutôt appréciée par les organisations syndicales et patronales. Les débats sont cependant cantonnés dans de des généralités, qui ne fâchent pas grand monde, et l’enfer se révélera dans les détails. Le 24 janvier 2020, ces critiques sont entérinées par le Conseil d’État, qui considère que le projet de loi n’a pas été à même de « garantir au mieux la sécurité juridique » de la réforme des retraites… La plus haute juridiction administrative française juge donc sévèrement les « projections financières lacunaires » du gouvernement Philippe et un recours aux ordonnances qui « fait perdre la visibilité d’ensemble »…

Yves Halifa : C’est aussi un problème de personne, du fait de Jean-Paul Delevoye, le haut-commissaire à la réforme des retraites, qui perd toute légitimité au moment précis où les décisions définitives doivent être prises : la presse française alerte en effet l’opinion publique sur le conflit d’intérêt que représente le promoteur de cette concertation sociale autour d’un système par capitalisation et son siège d’administrateur, rémunéré 5.300€ net, par un organisme ayant intérêt dans des pensions privées. Il doit donc démissionner le 16 décembre 2019, en raison du cumul de ses mandats non déclarés. C’est enfin un problème de méthode, car les acteurs de cette concertation ne sont pas parvenus à construire des simulateurs à destination de chaque catégorie de futurs retraités, provoquant une telle inquiétude que les opposants lèvent aisément les boucliers catégoriels. Rien d’étonnant, à ce que très vite, plus personne n’y comprenne rien et que le sujet soit devenu anxiogène. D’autant plus que s’est ajoutée à cela la confusion classique entre concertation et négociation. La négociation se caractérise par la volonté et l’acceptation de chacune des parties de co-construire les moyens de la réforme en ayant au préalable défini le périmètre des intérêts non négociables par chacun : un système de retraites à points considéré comme plus juste par la gouvernance, une prise en compte de la spécificité des métiers et de leur pénibilité, pour les organisations syndicales. La concertation n’est pas une négociation. Même s’il y a écoute et intégration de certaines idées des parties prenantes dans le projet de réforme, c’est la puissance publique qui tranche en dernier ressort. Pourquoi ? Parce qu’en France, croient nos élites, une politique publique ne se négocie pas : elle est censée répondre à l’intérêt général… Le problème, c’est que personne ne se reconnaît dans cet « intérêt général » s’il n’est pas tenu compte de son intérêt catégoriel. Et nous revenons au problème de culture : les gouvernants, responsables politiques et hauts fonctionnaires, ont peur des intérêts particuliers, car cela pourrait porter atteinte à l’intérêt général dont ils se déclarent les garants…

Jean-Édouard Grésy : Cette foi publique qui anime nos gouvernants a été particulièrement heurtée par le conflit d’intérêt dans lequel s’est trouvée la personne de Jean-Paul Delevoye. Cela a donné lieu à une réunion de crise ubuesque, qui ressemble à une fuite en avant où tout est réuni pour prendre une mauvaise décision. Patrick Scharnitzky explique que l’absence de diversité dans un collectif – en l’espèce que des hommes blancs assez proches en âge et surtout en profil d’expérience, auxquels s’ajoute l’effet du stress et de la fatigue, à une heure tardive, en l’espèce un dimanche soir, plus leur état d’excès de confiance – ne peut pas aider au discernement… Une réunion de ce type accroit tous les biais, bien connus, de compétition sociale, de polarisation collective, de conformisme et de soumission à l’autorité, pour n’en citer que quelques-uns. On a du mal à croire les propos répercutés dans la presse, tellement ils sont caricaturaux. Certains experts en négociation, incrédules, ont voulu croire qu’il y avait ici une tactique hyper-élaborée, dite du « faux pivot » : on ajoute à la dernière minute un point à l’ordre du jour, ce qui concentre toutes les oppositions, puis on y renonce en demandant en contrepartie que les autres points soient acceptés. C’est une tactique grossière de manipulation ; je ne pense pas que ces responsables politiques et hauts fonctionnaires en aient eu l’idée car ils ne pensaient pas possible, à l’époque, que la CFDT quitte la table des discussions…

Yves Halifa : La presse rendra compte, de manière dérangeante, de ce qui s’est dit lors de cette réunion tardive dans le bureau du président de la République le dimanche 8 décembre 2020, où participaient, entre autres, le Premier ministre, le ministre de l’économie, le ministre des comptes publics et quelques conseillers. On y apprendra que loin de se focaliser sur la résolution du double problème – comment rendre le nouveau système de retraite compatible avec les idées d’alliés potentiels, tels les syndicats réformistes, et comment rendre évident aux yeux de l’opinion l’équité du nouveau système proposé –, les participants ont décidé d’insérer une mesure d’âge réclamée par le patronat pour assurer l’équilibre financier. Ce qui sera vécu comme un « un chiffon rouge » par les syndicats réformistes et un geste politicien partisan pour l’opposition parlementaire et une grande partie de la presse…

Jean-Édouard Grésy : Trop de testostérone ne fait jamais bon ménage avec la négociation… L’agenda politique est très corrélé aux objectifs de réélection, et cela illustre un cruel manque d’acculturation au temps de la négociation. Le Premier ministre, Édouard Philippe, annonce que la réforme des retraites par points sera menée jusqu’à son terme pour les personnes nées après 1975 et qu’il y aura un glissement de l’âge de départ en retraite à 64 ans (au lieu de 62 ans). Sans surprise, Laurent Berger, secrétaire général du premier syndicat français, la CFDT, déclare qu’une ligne rouge a été franchie et appelle ses adhérents à rejoindre la mobilisation générale et la grève interprofessionnelle du 18 décembre 2019. Nous allons alors vivre la grève la plus longue que la France ait connue. Le gouvernement espère que la forte mobilisation syndicale va se calmer avec les vacances de Noël. Le coût du conflit social est cependant tel qu’à partir de janvier 2020, le gouvernement opère des concessions – sans justification ou contreparties – envers un certain nombre de catégories professionnelles dotées de régimes spéciaux de retraite. Un proverbe africain explique qu’on ne rend pas un lion végétarien en lui donnant des steaks à manger ! Non seulement cela contrarie les objectifs de simplification et d’égalité pour tous, mais en plus cela ravigote les ardeurs des manifestants et l’escalade du rapport de force. Pour sortir de l’impasse, la CFDT propose le 5 janvier la tenue d’une Conférence de financement. Le gouvernement se saisit de cette idée mais lui confie un mandat jugé trop restreint, notamment par FO et la CGT, qui vont en claquer la porte. Comme pour la Convention citoyenne pour le climat crée au CESE, le Conseil économique, social et environnemental, il aurait sans doute mieux valu constituer un panel d’experts et de citoyens indépendants, ce qu’on appelle une « Commission paritaire mixte de second niveau ». Ce système a pourtant prouvé son efficacité, notamment dans les négociations de sortie de l’apartheid sud-africain entre 1990 et 1993…

Yves Halifa : Si l’on considère que le taux d’emploi des 60-64 ans est de 30 % en France, l’allongement de l’âge de la retraite n’est pas la solution miracle ; il aurait fallu être davantage créatif et réfléchir aux solutions pour augmenter « la taille du gâteau ». C’était également l’occasion de prendre réellement en compte et d’objectiver cette question de la pénibilité au travail et de la durée de vie, du poids des nouvelles technologies, des inégalités sociales, notamment territoriales, des inégalités hommes-femmes, de l’empreinte écologique… Ce débat aurait pu et aurait dû se jouer au niveau parlementaire, mais face à l’obstruction de l’opposition, en particulier d’un groupe parlementaire de la gauche radicale, le gouvernement a choisi de poursuivre le passage en force. C’est ainsi que le Premier ministre a décidé d’éteindre le débat parlementaire en utilisant une arme constitutionnelle qui lui permet d’obtenir un vote bloqué sans recourir à une discussion article par article…

Revue Négociations : Merci de ces rappels et de votre analyse. Quels enseignements en tirez-vous, quelles recommandations formulez-vous ?

Yves Halifa : Ma recommandation est la suivante : il nous faut suivre les conseils que donnait Michel Rocard en 2012 ! Il avait lui-même, en tant que Premier ministre, rédigé un Livre blanc sur les retraites en 1991, et qui comportait une projection à l’horizon 2040. Quels sont ces précieux conseils ? D’abord, considérer la méthode. Pour ne pas se faire piéger par des oppositions de toute nature, il convient d’utiliser « une méthode intégrative » prenant en compte tous les intérêts. En l’espèce : associer justice, pénibilité, spécificités de chaque métier et prise en compte de l’évolution du monde du travail. Il existe plusieurs méthodes de négociation, et celle que les médias avaient appelé en son temps « la méthode Rocard » s’oppose aux méthodes dites distributives. Une méthode est dite intégrative quand elle associe, dans les options proposées au débat, les intérêts des différentes parties en créant ainsi des périmètres de négociation, par exemple : comment construire un système de retraites acceptable par l’opinion et tenant compte de l’évolution de la pyramide des âges, des nouvelles formes de travail non salariées et précaires et des ressources financières disponibles dans la décennie à venir ? Elle est dite distributive quand elle se résume à répartir les ressources existantes en fonction de critères plus ou moins transparents sur la base de compromis durement négociés en tenant compte des rapports de force. Ensuite, deuxième conseil : mettre en place, avec tous les acteurs et dès le début de la concertation, un diagnostic partagé, portant sur tous les objets qui posent des problèmes de financement et d’équité. Puis : définir un calendrier suffisamment long pour que la nécessité de la réforme puisse infuser dans l’opinion. Et ne pas considérer les organisations syndicales comme des corps sociaux vieillissants mais les aider à se régénérer en organisant dès le début du processus des débats et des forums dans les régions, mélanger les branches d’activité avec toutes les personnes concernées. Enfin : prendre en compte le choc du passé qui se dissout et celui de l’avenir qui surgit à chaque instant, et qu’on subit ou qu’on organise…

Jean-Édouard Grésy : Que faire pour sortir du cycle infernal, malaise-revendications-attentisme-concessions-méfiance-manipulation-répression ? Cinq précautions sont à prendre. La première consiste à imaginer, chaque fois qu’une décision est à prendre par un gouvernant ou un dirigeant, ses conséquences concrètes sur la vie des gens, sans privilégier à tout prix le résultat recherché. Par exemple, comme ce fut le cas en France en novembre 2018 et qui déclencha le mouvement des Gilets Jaunes, si une hausse de taxe du carburant est décidée pour encourager les individus à l’achat de « voitures propres », il convient de s’interroger sur ce qui se passera au quotidien, dans la réalité d’une vie mobile, pour aller travailler, et quel sera le ressenti des citoyens impactés par cette mesure… Deuxième précaution : savoir articuler intérêt général et intérêts particuliers. L’intérêt général ne recouvre jamais chaque intérêt particulier, et le recours à la pédagogie pour tenter de convaincre les « réformés » est toujours perçu comme un chantage inacceptable. Troisième précaution : effectuer de véritables diagnostics partagés pour négocier la réalité vécue. Les « critères objectifs » ne le sont que pour ceux qui les ont fabriqués. Les autres les perçoivent comme des armes de mauvaise foi… Autre précaution nécessaire : instituer des lieux d’expression. Promulguées en 1982 en France, les lois dites Auroux, du nom du ministre du Travail de l’époque, Jean Auroux, sont à l’origine d’innovations notables en matière d’expression des salariés sur leurs conditions de travail et de prévention des risques. Elles sont à l’origine de la création du CHSCT, mais aussi du droit de retrait des salariés. Elles sont peu à peu tombées en désuétude alors qu’elles devaient contribuer à créer de véritables lieux d’expression sur des sujets aujourd’hui judiciarisés… Enfin, dernière précaution, et non la moindre : organiser, faire vivre un dialogue social informel. Les craintes d’origine patronales et syndicales ne permettent pas aux managers de proximité de jouer leur rôle de lanceurs d’alerte sur la réalité du climat social de chaque équipe. »

(II) L’art de réformer. Regards sur le cas français

sur 7 février 20237 février 2023 By chthdz2020

(Je reproduis ci-dessous la fin de l’entretien avec Michel Rocard, réalisé en juin 2004 et publié dans la revue Négociations, 3-1, 2005, p. 113-126, sous le titre « L’Art de négocier, l’art de réformer. Regards sur le cas français et quelques expériences gouvernementales. » Pour une lecture complète, lire ici).

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« Permettez-moi ici d’ouvrir une parenthèse au sujet de discours d’Alain Juppé de novembre 1995 ; c’est une belle illustration de ce qu’il ne faut pas faire, de la part d’un homme d’État pourtant conséquent, beaucoup plus honnête que la justice ne le laisse penser actuellement, et tout à fait respectable. Mais, dans un même discours, il a réussi à allumer par diverses annonces quatre mèches alimentant les quatre bombes à retardement les plus explosives de tout le terrain social français : les retraites du service public, la structure de la SNCF, le financement de la sécurité sociale – et la question de l’augmentation des cotisations et le caractère plus ou moins grand d’appel à l’impôt ou non – et les modalités de fonctionnement de l’assurance maladie ! Quand vous lancez une annonce de négociation sur un de ces points, vous faites peur aux gens, c’est mécanique, c’est inévitable. Choisir de faire peur à plus de la moitié des français d’un seul coup, c’est évidemment une grande maladresse. Cela tient à ce que Monsieur Juppé ne s’est pas accordé une seconde de sa vie à réfléchir sur l’histoire sociale de notre pays. Sinon, il n’aurait jamais fait cela !

Je reviens à mon histoire postale. L’affaire s’engage donc, avec mon feu vert. Je suis en effet derrière Paul Quilès et Hubert Prévot ; nous nous rencontrons tous les trois jours, en prenant parfois la décision de lâcher une petite prime, ici ou là, lorsque c’est nécessaire ; il y en a eu huit ou neuf… Mais l’essentiel est le lancement de l’affaire, qui a ressemblé à peu près à ceci : lors d’une réunion de routine de la Commission administrative paritaire centrale, l’équivalent d’un Comité central d’entreprise, probablement pour entériner le budget de l’année, Paul Quilès, à la fin de la réunion, alors que tout le monde range déjà ses affaires pour se préparer à se lever, prend la parole : « Mesdames et Messieurs, nous sommes devant une situation difficile. Vous avez tous conscience de la rapidité de nos progrès de productivité et des difficultés qu’ils nous créent ; l’avenir est incertain, personne ne peut y toucher par décision unilatérale. Pourquoi ne mettrions-nous pas en place un moyen de réfléchir ensemble sur notre avenir, dans des conditions moins formelles et plus fréquentes que cette Commission administrative paritaire ? » Quel syndicat peut dire non à cela ? Donc, ils approuvent. Quel journaliste peut estimer que cela représente un événement ? Aucun. Vous voyez comme cela part ? Et cela va durer douze, treize, quatorze mois même, et cela va s’accompagner de plus de huit mille – je dis bien : plus de huit mille ! – réunions de postiers ou de télé-communicants, par paquets d’une demi-douzaine et dans toute la France. Huit mille réunions, où l’on explique qu’il va s’agir de protéger le statut, même si l’on change de dénomination de l’entreprise. Certes, les nouveaux embauchés ne seront plus fonctionnaires, mais les droits acquis et notamment le refus du licenciement comme technique normale de gestion y seront inscrits, etc.

Si bien qu’au bout d’un an de ce processus commencent à s’esquisser la séparation de la Poste et des Télécoms, la jonction des attributions financières et leur institutionnalisation en établissements publics – le ministre et son cabinet devenant simplement leur tuteur. Quand le syndicat CGT sent que la réforme avance, il lance un mot d’ordre de grève générale : 2,5 % de grévistes… Et j’ajoute qu’aucune réunion d’une douzaine de postiers dans lesquelles un cadre supérieur vient expliquer les intentions du ministre n’est de nature à avoir alerté la presse. C’est trop petit. Et l’émergence progressive de ce qui va devenir une solution organisationnelle est tellement discrète que personne ne voit passer le train. Au bout d’une quinzaine de mois, nous avons été en état de proposer une loi, qui est passée comme une lettre à la poste. Huit cents millions de francs d’huile dans les rouages, certes ; mais sur un budget de trente milliards…

Quels enseignements tirez-vous de cette expérience ? Quelles sont à votre avis les conditions à réunir pour assurer le succès de ce type de réformes ?

Michel Rocard : D’abord, j’ai eu le temps. Lorsqu’on est résolu à faire une réforme et que l’on s’est assuré qu’elle va dans le sens de ce que souhaite l’opinion – condition sine qua non sans laquelle il est impossible de vaincre les intérêts en cause – une réflexion détaillée sur l’ampleur des forces hostiles et sur la méthode précise à employer s’impose bien avant de rendre public quoi que ce soit. Ces travaux font nécessairement découvrir qu’il faut un temps considérable. Chercher à économiser du temps sur le dialogue social et sur la concertation, ou pire, éviter une négociation toujours souhaitable et souvent possible de crainte d’y passer trop de temps, ce sont-là des erreurs qui mènent droit à l’échec. Et si par malheur il est nécessaire d’en passer par la loi, c’est au moins plus de huit mois qu’il faut ajouter… De plus, tout négociateur expérimenté sait que, dans toute négociation, celui qui se fixe un délai, et qui l’annonce, s’oblige à faire la concession ultime. Il ne faut donc jamais, sous aucun prétexte, annoncer des délais – même si c’est irritant pour l’un ou pour les autres. Cela interdit d’user le partenaire alors que le traitement par l’usure est souvent utile et efficace…

Deuxièmement, dans le cas de la réforme de La Poste, nous avons gagné grâce à la discrétion. Nous ne voulions rien cacher à personne. Mais le problème était d’éviter la montée en puissance symbolique, et donc, en matières premières pour les hurlements. La prise de risques, inhérente à toute négociation, ne supporte en effet la publicité qu’à la fin. C’est une méthodologie pour la gestion du social, mais elle vaut un peu partout…

A condition cependant, dans les réunions avec les salariés ou lors des rencontres avec les syndicats, qu’il y ait échange d’arguments et que chacun puisse s’exprimer librement et se confronter à l’autre, argument contre argument…

Michel Rocard : Oui. Et plus que cela : l’acceptation de partir dans le flou, sur une réforme incertaine, en acceptant qu’elle se définisse par ces expressions et ces argumentations…

C’est donc une construction conjointe. Et de type incrémentaliste…

Michel Rocard : C’est une construction conjointe, en effet. Cela étant, la France possède des structures juridiques. Le concept d’EPIC, Établissement public industriel et commercial, nous le connaissions ; il n’y avait pas des marges de manœuvre inouïes… Sur divers points, la nature du statut du personnel, les conditions de recrutement, la gestion de la période intérimaire pendant laquelle les anciens salariés demeuraient sous les garanties anciennes et les nouveaux salariés recrutés sous des garanties nouvelles, etc., il y avait beaucoup de choses pas très commodes. Sans parler des retraites, qui relevaient de la puissance publique. Il a donc fallu regarder tout cela. Et aussi longtemps que tout n’est pas signé, rien n’est signé. Vous connaissez cette phrase. Quand vous managez des dossiers de cette ampleur, évidemment, c’est terrible. Il faut que l’équipe de négociateurs soit extraordinairement bien dotée. Mais cela veut dire également que soit donnée à une sous-équipe, forte et intelligente, la mission d’observer l’autre, d’analyser et surtout informer le négociateur en chef sur les états d’esprit, les humeurs, les froncements de sourcils, la manière dont est reçue chaque proposition nouvelle. C’est l’écoute de l’autre, et institutionnalisée jusqu’au plus profond respect. »

(I) L’art de réformer. Regards sur le cas français

sur 7 février 20237 février 2023 By chthdz2020

(Nous sommes en juin 2004. Je viens de fonder, avec quelques collègues belges, suisses, français et québécois, la revue Négociations. L’objectif était de structurer une communauté académique naissante et d’affirmer haut et fort, comme l’indiquait l’éditorial du premier numéro, qu’il fallait désormais « prendre au sérieux la négociation » et la considérer, non comme un point d’arrivée – et découvrir que des choses se négociaient en permanence dans les organisations… – mais comme le point de départ de nos analyses. Donc ouvrir la « boîte noire » de cette activité sociale, en comprendre les fonctions et les productions.

J’eus en ce début d’année 2004 la possibilité, par l’entremise de l’un des animateurs des clubs Convaincre, d’interviewer Michel Rocard. Il était alors député socialiste européen et présidait la commission Culture du Parlement européen. Deux ans plus tard, en 2006 paraissait un petit opus, paru aux éditions Autrement, « Peut-on réformer la France ? », où il dialoguait, arguments à l’appui, avec un commissaire européen, Frits Bolkestein.

En juin 2004, cela faisait treize ans qu’il n’était plus Premier ministre, évincé par François Mitterand. Mais restaient intacts les souvenirs des réformes qu’il avait conduit. Ce jour-là, il nous reçu tout sourire dans son bureau du 266 boulevard St-Germain. L’entretien devait durer une demi-heure ; Annie Giraud-Heraut et moi-même y restâmes une heure trente ; nous l’écoutâmes, fascinés. Il nous raconta sa méthode, prit de nombreux exemples, et en tira de salutaires leçons. Cet entretien a été publié dans la revue Négociations, n° 3-1, 2005, p. 113-126, sous le titre « L’Art de négocier, l’art de réformer. Regards sur le cas français et quelques expériences gouvernementales. » (Pour une lecture complète, lire ici).

Je laisse le lecteur/la lectrice comparer, en cette troisième journée de mobilisation contre la « réforme », injuste et brutale, des retraites, « la méthode Rocard » que ce dernier défend ci-dessous, anecdotes comprises, et les manières de faire de nos gouvernants actuels…).

(…) La mise en contexte étant faite, le décor campé, les logiques des acteurs rappelées, quid de l’analyse des négociations qu’un tel système peut produire ?

Michel Rocard : Il en résulte des lois, ou plutôt des règles, pour la négociation sociale. Je les énonce sous la forme d’observations. Je commencerai par la plus technique : en face de tout individu institutionnel qui doit ouvrir une négociation – cette phase concerne soit un patron important, soit un ministre important, soit le Premier ministre, si la négociation dont on parle se déroule au plan interprofessionnel –, les interlocuteurs sont multiples, divisés, ils se méfient les uns des autres, ils se connaissent mal, et surtout ils sont concurrents. Juxtaposées dans une même enceinte, les diverses organisations concernées par le même problème sont en en effet en concurrence permanente. Il est dans cette situation – et je ne fais de procès d’intention à personne – techniquement impossible à un dirigeant syndical ou à un dirigeant patronal, si l’enjeu est une bagarre avec la CGPME, ou l’inverse, mais c’est surtout vrai pour les dirigeants syndicaux ouvriers, de répondre aux patrons ou au ministre négociateur en faisant une proposition de concession pour arracher ce qu’il revendique. Pourquoi ? Parce que toute proposition de concession est susceptible d’être combattue, de se voir opposer des propositions alternatives. Et comme il est exclu qu’on négocie en une seule fois, dès la sortie de la réunion, les autres organisations vont lancer des propositions concurrentes, soit pour casser la proposition initiale parce qu’ils la trouvent trop dangereuse, soit, s’ils sont prêts à accepter cette proposition, pour surenchérir, de manière à tirer une partie du prestige d’avoir conduit les négociations…

Ces organisations ne peuvent donc prendre le risque d’annoncer chacune devant les autres les concessions qu’elles pourraient envisager sous condition d’évaluer une concession réciproque : la surenchère jouerait immédiatement et serait publiquement exploitée. Le système médiatique exige cependant de telles grand-messes syndicales ; faute desquelles, il incrimine brutalement l’absence de dialogue social… Celles-ci ne servent à rien d’autre qu’à permettre à chaque dirigeant de répéter devant la télévision ce qu’il vient de dire en conférence, et qui est pratiquement toujours l’exposé de positions rigides, sans ouverture aux souplesses nécessaires à la négociation. Ces cérémonies sont donc largement nocives…

Curieusement, j’ai découvert cela avec le plus inattendu des ministères, celui de l’Agriculture. Quand j’ai négocié pour l’enseignement agricole, en 1984, j’avais quatorze partenaires : les six centrales ouvrières, les quatre ou cinq organisations spécifiques agricoles, les deux ou trois fédérations syndicales autonomes créées dans l’enseignement technique agricole, privé ou public, plus l’épiscopat. Les recevoir ensemble était naturellement idiot, je l’ai compris très vite. J’ai posé le principe d’une négociation par écrit, chacun recevant une version complète des projets de loi en préparation après chaque modification acceptée d’un commun accord. Cela a duré quatorze mois. Il y a eu douze versions des textes, et pas une seule fuite…

Ce problème est aussi celui de tout ministre de la Santé. La CSMF, la Confédération des Syndicats Médicaux Français, n’a jamais été capable, ou n’a jamais eu la liberté – enfin, la confiance nécessaire – pour s’engager sur des compromis possibles, faire des sacrifices en faisant respecter cette position dans ses rangs. Elle n’a jamais été capable de trancher les arbitrages secondaires lors des conflits d’intérêt entre professionnels. Le traitement de l’Assurance Maladie se fait donc profession par profession. Il y en a, je crois, soixante et onze. Ce qui suppose que la négociation peut éventuellement réussir si elle se déroule pendant quinze ans…

Dans l’Éducation Nationale, c’est encore pire, du fait, cette fois, de la division syndicale et de l’existence de syndicats corporatistes. Même s’ils appartiennent à la même fédération, les deux syndicats enseignants SNES et SNES-Sup sont rarement sur une même position, parce que les intérêts corporatistes sont souvent antagoniques. La France n’est pas irréformable, mais il faut au moins savoir cela !

Alors comment fait-on ? L’indispensable, c’est la discrétion et la multiplication du bilatéral discret ; c’est-à-dire : négocier lors de conversations bilatérales, avec la somme des interlocuteurs ayant du poids sur le sujet. Donc, le patron, le ministre ou le Premier ministre doivent conduire des négociations tenues secrètes pour l’essentiel, conclues par des relevés de décisions, ou des relevés de propositions acceptées, avec tout ce que cela comporte de travail nécessaire pour les rendre petit à petit convergentes.

C’est le meilleur moyen de limiter les concessions, mieux que le face-à-face avec un front syndical rassemblé, porteur d’une symbolique contestataire unie. Dans le paysage syndical actuel, c’est la bonne méthode ; c’est la seule qui permette de prendre en compte, sans se mettre violemment à dos les syndicats, les fréquents mouvements de grèves spontanées ou les coordinations. J’ai réussi, avec des procédures similaires, à réformer les services de mon ministère. C’est aussi comme cela que j’ai travaillé à Matignon lorsque j’étais Premier -ministre.

Alors, dans de telles conditions, comment réformer ? Et quelle place doit y tenir la négociation ?

Michel Rocard : Il existe une énorme différence entre la proclamation d’un résultat – une décision de réforme – par un appareil de l’État, sous la forme d’une loi ou d’un décret, ou par une signature contractuelle. Le contrat est capable d’être beaucoup plus spécifique par rapport aux données, et elles-mêmes sont spécifiques aux problèmes qu’il faut traiter ; le contrat ne prétend pas régenter l’ensemble des problèmes d’un secteur pour l’éternité et pour la France entière… La loi, elle, a inévitablement une portée générale, et donc s’éloigne des précisions souhaitables. Prenons l’exemple du service minimum dans les transports publics. Les conditions techniques dans lesquelles cela peut s’appliquer sont tellement différentes selon les grands services publics que l’idée de passer par la loi est une idée condamnée d’avance. Par effet de système. Certes, je suis ici en train de théoriser mon anti-jacobinisme ; mais je prétends répondre à des faits d’exigence. Rappelez- vous : Christian Blanc a démissionné en catastrophe de la RATP, le métro parisien, parce qu’il n’était pas suivi par le Premier ministre, Pierre Bérégovoy, sur des dispositions de ce genre ; elles auraient été pourtant contractuelles et auraient concerné la seule RATP ! On est aujourd’hui au même point. Pourquoi ? Parce que presque tous les dirigeants politiques ont toujours voulu régler cela par la loi. Et la loi n’est pas ici l’outil le plus qualifié…

Je vais vous raconter une histoire. J’ai eu, comme Premier ministre, à traiter un certain nombre de petites choses : un déficit du budget de l’État – que j’ai largement réduit, d’ailleurs –, un excès de charges fiscales – j’ai fait baisser les impôts ; je suis un des rares premiers ministres à l’avoir fait… tout en améliorant l’équilibre général des comptes. Mais, j’avais également des inquiétudes de long terme, notamment celle que j’appelais, dans mon langage – et beaucoup de gens ont repris cette terminologie – la probable « sidérurgie postale ». Nous avions en effet un ministère des Postes et des Télécommunications, un ministère énorme, une véritable administration composée de cinq cent mille fonctionnaires, trois cent mille dans les Postes, deux cent mille dans les Télécoms. Ce ministère était admirablement conduit sur le plan technique par de merveilleux ingénieurs qui utilisaient les découvertes techniques les plus récentes pour accroître considérablement la productivité, au point de rendre possible une réduction de plus de la moitié du personnel sur un espace de dix à vingt ans…

Mais il s’agissait d’une administration, et qui n’avait aucun contact avec l’extérieur, aucune vocation à faire des actes de commerce, sûrement pas celle d’acheter des concurrents et guère davantage à exporter son savoir-faire ! On s’acheminait donc vers une “sidérurgie postale”… Paul Quilès était le ministre des Postes et des Télécommunications ; il n’était pas mon ami – nous sommes, disons, en méfiance relative –, mais il était intelligent, et il avait le sens de l’État. Il me décrit cette menace et ajoute : « Je crois que nous n’échapperons pas à transformer ces administrations en sociétés anonymes à capital public, ou, tout au moins, en EPIC, Établissement public, industriel et commercial. Cela, pour nous permettre d’agir sur les marchés, exporter nos techniques – c’est déjà un moyen de gagner de l’argent et de faire travailler nos gars – racheter d’autres entreprises postales en difficulté – c’est un autre moyen de gagner de l’argent et c’est une gloire pour la France. Mais pour faire cela, il faut changer de statut ». Je lui dis : « Paul, c’est magnifique ! Je suis heureux que tu sois arrivé à ces conclusions. Je me dis cela depuis longtemps, mais je ne suis pas à ta place. Bravo ! » Et j’ajoute : « Cela va râler, cela va faire des histoires, ici ou là. Je peux lâcher quand même quelques centaines de millions de crédits budgétaires pour financer des primes d’assiduité, de balai ou de panier, parce qu’il faudra bien calmer un atelier, ici ou là, qui menace de faire grève…» Au total, cela nous a coûté huit cents millions… Bon, cela part comme cela. Et c’est immédiatement l’inflammation ! Comme les journaux sont informés, le Président de la république me fait remarquer un matin, dans une de nos séances hebdomadaires : « Pourquoi touchez-vous à cela ? Vous n’allez pas y arriver. C’est une situation explosive. Ils sont cinq cent mille. Ils vont mettre la France en arrêt général. Ne touchez pas à cela, Monsieur le Premier ministre ! » Je le regarde d’un air inquiet, et je lui dis : « Mais vous savez de quoi nous sommes menacés. » « Oui, je sais, Monsieur le Premier ministre, me répond-il, mais il y a le temps ». En effet, même un mandat présidentiel a sa brièveté ; on peut toujours le refiler au successeur… Le numéro deux du gouvernement, Lionel Jospin, fait savoir de son côté qu’il désapprouve profondément toute mesure en ce sens. La majorité du groupe parlementaire s’émeut ; je reçois un envoyé de la majorité parlementaire : « Michel, me dit-il, tu en fais trop, tu prends des risques. Électoralement, cela ne tiendra pas dans nos circonscriptions. Ne joue pas à cela ! » Paul Quilès revient me voir un jour et me dit : « Michel, je renonce ». Et il énumère le rapport des forces tel qu’il le dessinait. La scène se passe dans le bureau du Premier ministre, autour d’un petit guéridon, face au parc de Matignon, qui est un des plus beaux de Paris. Je lui réponds : « Paul, je te comprends. Et je donnerais tout de suite mon accord si nous étions un gouvernement de la Quatrième république, c’est-à-dire un gouvernement qui risque de tomber dans les trois mois qui viennent. Mais si tout se passe bien, on a encore quatre ans de mandat devant nous. La panique qui s’ensuivra devant les effets de la productivité, avec des licenciements à la clé devenus inévitables, surgira alors dans cette période. A ce moment-là, je raconterai pourquoi nous n’avons rien fait. Il faut donc que tu y ailles, envers et contre tout ». Il a blêmi, et je conviens que ce rappel à la déontologie était un peu blessant. Vous voyez un peu le genre de scène, assis tous les deux autour du guéridon… Mais Quilès a admirablement tenu.

Tout d’abord, il a eu la bonne idée de nommer, pour diriger ce processus, un chargé de mission extérieur à tout cela, venant de la Cour des comptes, et qui se trouvait être le parrain de ma fille, un vieil ami à moi, un ancien Commissaire au plan, Hubert Prévot. Tous deux ont décidé du processus que je vais vous décrire. Le problème était en effet de ne pas mettre le feu à la plaine avec des annonces par trop symboliques, donc de mettre en route la réforme sans que les journaux s’en mêlent. Car c’est la faute qu’a commise Alain Juppé en 1995… »

(Suite dans le prochain billet)

Publication de l’ouvrage « Abécédaire de la négociation collective »…

sur 3 février 20233 février 2023 By chthdz2020

Cet Abécédaire… complète et prolonge mon ouvrage Méthode de négociation collective, publié en mars 2022. Tous deux sont auto-édités, via la plateforme Librinova.

Il s’adresse aux négociateurs d’entreprise, soucieux de performer leurs pratiques de négociation collective en maîtrisant les concepts et les modalités de cette activité de régulation sociale conjointe, ainsi qu’aux formatrices et formateurs en dialogue social, que leur public soit composé d’élus syndicaux ou de dirigeants d’entreprise, qu’elles/qu’ils soient juristes d’entreprise, avocat/e/s spécialisé/e/s dans l’aide aux CSE, chargé/e/s de mission dans le réseau ANACT, consultant/e/s en relations sociales, psychologues du travail, etc., du moment qu’elles/qu’ils ont besoin de maîtriser le vocabulaire de la négociation collective pour enrichir et professionnaliser leurs interventions auprès des partenaires sociaux.

Il est téléchargeable en format E-pub ou PDF sur le site de Librinova. Cliquer ICI

(II) Médiation des conflits du travail, France & Europe

sur 31 janvier 202331 janvier 2023 By chthdz2020 Un commentaire

(Je poursuis dans ce second billet de blog la reproduction de mon intervention devant le master de Science Po Paris, Dialogue social et stratégie des entreprises)

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Autre distinction, mais cette fois-ci, à refuser : entre conciliation et médiation. Certains pays d’Europe ont introduit cette distinction, d’autres pays ne l’ont pas fait. En France : le mot médiation, à propos des conflits du travail, s’invente dans les années 1950 – en 1955 et 1957, précisément. La conciliation, elle, est en place depuis 1892, instituée par cette même loi qui crée l’Inspection du travail. Elle stipule qu’un juge de paix peut réunir une commission de conciliation pour régler un conflit collectif. En 1936, cette conciliation est rendue obligatoire par le gouvernement de Léon Blum, puis supprimée par Jean Auroux en 1982 (mais elle avait très peu été mobilisée par les pouvoirs publics…) et remplacée par une négociation collective rendue… obligatoire !

Le code du travail français distingue nettement conciliation et médiation. Cela s’illustre par le type d’intervenants à la manœuvre : l’inspecteur du travail, qui cherche à concilier, et le médiateur, externe, qui opère la médiation. Ou par la température du conflit. « À chaud » : le conciliateur ; « à froid » : le médiateur. Ou par le type de rapprochement opéré : le travail sur la substance, laissé au conciliateur ; le travail sur la relation, octroyé au médiateur. Le degré d’interventionnisme du tiers permet ainsi de distinguer les deux processus, à l’instar de ce qu’indique la Commission fédérale de médiation de Belgique (mais l’énoncé n’éclaire guère la question du motif de cette distinction !) : « La conciliation est aussi un mode alternatif de règlement des litiges mais son efficacité dépend de l’accord des parties à la solution proposée par le tiers. La médiation, par contre, permet aux parties de trouver elles-mêmes les solutions adéquates à leurs différends avec l’aide d’un tiers, le médiateur. Dans de nombreux pays il est d’usage d’amener les parties en conflit à la (ré)conciliation. »

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Abordons maintenant un second débat, à propos ce que j’appelle le marché de la médiation – pour reprendre les mots de Michaël Moffit (Mediation as a market).

Qui dit « marché » dit : des professionnels de marché, qui proposent leurs produits ; des opérations de marché, pour diffuser ces produits ; des organisations de marché, pour concevoir, fabriquer ces produits et conquérir de nouveaux marchés ; des équipements de marché, pour que ces professionnels se rendent visibles ou façonnent les pratiques de consommation de leurs produits ; enfin, des consommateurs de ces produits mis sur le marché – les « médiés », donc, mais je n’en parlerai pas ici ce matin.

Commençons par les professionnels de la médiation. Comme les artistes-peintres, très peu peuvent vivre de cette seule activité. Ce sont des médiateurs occasionnels, souvent d’anciens DRH ou RRH, ou des DG, qui se sont pris de passion pour cette activité, ou des avocats et des consultants qui élargissent leurs gammes de produits. Ce sont certes des profils hétérogènes mais des fortes convictions communes les animent ; ils sont des « militants de la cause », et dotés d’une forte éthique de conviction mêlée à une certaine éthique de responsabilité… Ils sont parfois inscrits sur des listes régionales ou départementales en Préfecture mais celles-ci semblent être peu actualisées… Certains départements ont institué des Commissions de conciliation des conflits du travail, avec des délégués syndicaux et patronaux choisis par leur organisation.

Poursuivons par les opérations de marché. Elles sont de trois types. Il y a d’abord, les plus courantes, les opérations d’intermédiation personnelle. Le médiateur est ici un intermédiaire, au sens classique du terme : « une personne qui intervient entre deux autres, pour leur servir de lien ou les mettre en rapport ». Cela correspond à la conception courante de la médiation en France : remettre du lien social là où il s’est rompu ou distendu… L’opération de marché est ici centrée sur la relation personnelle.

Il y a ensuite les opérations de remédiation, proposées en France par celles et ceux qui ont lu l’ouvrage de Baruch Bush et Joe Folger, The Promise of Mediation (1994) ; ils partagent l’opinion d’une médiation qui, nécessairement, se fonde sur la reconnaissance mutuelle des personnes en litige, sur l’empowerment qu’apporterait la médiation, et sa capacité à construire un autre système relationnel. L’opération de marché est ici centrée sur l’interaction conflictuelle, comme levier pour la transformation des personnes.

Il y a enfin les opérations de résolution de problèmes, peu développées en France, à la différence de l’Amérique du Nord (États-Unis et Canada et Québec), où la médiation est surtout pensée comme un mécanisme utile de dépassement des impasses au cours des processus de négociation. L’opération de marché est ici plus pragmatique, centrée sur le problème et l’aide concrète apportée aux parties pour le résoudre.

Examinons maintenant les organisations présentes sur ce marché. Je parlerai ici surtout du marché français. C’est un marché atomisé mais en voie de s’organiser. On y trouve, grosso modo, trois types d’opérateurs : des centres de médiation, des réseaux de médiateurs et des médiateurs indépendants et occasionnels. Il existe peu de « firmes » de médiation ; et ce sont essentiellement des cabinets d’avocats, ou des firmes crées par des professionnels du droit (tel le CMAP, le centre de médiation et d’arbitrage, créé par la CCI de Paris en 1995 et leader sur son marché). Parmi les principaux réseaux de médiateurs : l’ANM, l’association nationale des médiateurs, mais qui fonctionne surtout comme un club, avec des droits attachés à la cotisation au réseau, ou le RME, le réseau des médiateurs d’entreprise. La plupart des médiateurs indépendants occupent une niche et vivent des médiations ordonnées par la justice, par exemple en médiation familiale ; beaucoup travaillent en réseau d’affinités, via des regroupements autour d’une personnalité, d’un domaine de spécialité, ou d’une pratique professionnelle spécifique…

Terminons ce rapide tout d’horizon par les équipements de marché. Distinguons, à la suite de Lucien Karpik et de son ouvrage L’économie des singularités (2007), les équipements de jugement et les équipements de confiance. Les premiers s’activent au sein des réseaux eux-mêmes, qui, via le bouche-à-oreille, les lettres d’information, etc., fournissent des évaluations, des témoignages, des opinions, etc. et font souvent office de certificateurs, en fournissent des labels ou des appellations, comme le label ANM, ou, plus affirmée, la certification défendue par la CPMN, la Chambre professionnelle de la médiation et de la négociation. Il n’y pas encore, cependant, de Tripadvisor des médiateurs… Enfin, il existe, localement, quelques cicérones, oscillant entre charisme et prophétisme. Mais aussi des universitaires, soucieux d’allier pratique de terrain et théorisation, et qui sont à l’origine de l’épanouissement actuel du marché de la médiation en France (dont quelques collègues, comme Jean-Pierre Bonafé-Schmitt, Jacques Faget, Hubert Touzard, Jacques Salzer, etc.)

Pour clore ce regard rapide sur le marché français de la médiation, trois dernières observations.

Un. Les pratiques de médiation semblent très « normativées », autour de principes éthiques et déontologiques affirmés et répétés On parle de « normativité de la loi » pour dire qu’elle est contraignante, qu’elle doit être précise, qu’elle édicte des règles qui nous obligent à les suivre, etc. Les médiateurs que nous avons rencontrés ne cessent de parler de ces règles, sous un intitulé plus général, qui revient souvent : « la posture du médiateur »… Mais ces pratiques ne sont pas évaluées et peu réglementées : pas de certification universitaire exigée pour l’exercer (sauf le « Diplôme d’État de médiateur familial »), pas de référentiel national de compétences en dehors de certains métiers de médiateurs – tels celui, récent, de « médiateur social accès aux droits et services »), quelques référentiels de compétences portés par des réseaux (tel le « Référentiel pour une médiation de qualité », proposé par les associations et fédérations de médiateurs membres de la Plateforme de la médiation française), pas d’obligation régulière de formation (comme chez les avocats ou les huissiers) – et les Cours d’appel réclament aux candidats seulement « une attestation de formation » – peu de lieux d’échanges de pratiques, pas de grande revue académique spécifique au sujet, peu de collections dédiées chez les éditeurs, etc.

Seconde observation : une offre de médiation « au travail » en inflation mais une grande réticence des parties à la médiation de conflit collectif de travail… La « médiation d’entreprise » se développe, bon an mal an, avec la nomination de « vieux sages » et la possibilité offerte aux salariés de les saisir en cas de litige avec les directions ou les chefs de service. Beaucoup de DRH et de dirigeants y ont recours, sur des arguments classiques (« Cela évite le procès » ; « C’est plus rapide, et c’est confidentiel », etc.). Mais en matière de conflit collectif de travail, les réticences des parties en conflit sont nombreuses ; il existe finalement peu de médiateurs spécialisés en ce domaine, et les Pôles Travail des Dreets sont démunies, ou hésitantes à saisir un médiateur externe… Pourquoi cette réticence ? Il faut revenir aux débats parlementaires de 1957 quand fut introduite la médiation et les arguments en 1936 pour l’obligation de conciliation pour les comprendre : les arguments sont restés les mêmes… Lesquels-sont-ils ? « Cela dépossède les parties », « Ce tiers : qui est-il, est-il vraiment neutre et compétent ? », etc.

Le rapporteur de la loi de 1957 indique ainsi, dans son rapport à l’Assemblée, que la loi stipule le fait que les médiateurs seront choisis en vertu « de leur autorité morale et de leur compétence économique et sociale » ; et qu’après avoir tenté de concilier les points de vue, le médiateur soumettra aux parties, « sous forme de recommandation motivée » des propositions de règlement du conflit. En cas de refus par les parties de ces recommandations, elles sont transmises au ministre du travail et rendues publiques. Pas de quoi réjouir, on s’en doute, patrons et syndicalistes d’être ainsi soumis à la décision d’un notable local quasi inconnu…

Le site de la Dreets Normandie écrit ceci sur son site : « Après avoir, lorsqu’il est nécessaire, essayé de concilier les parties, le médiateur leur soumet, sous forme de recommandation motivée, des propositions en vue du règlement des points en litige, dans un délai d’un mois à compter de sa désignation. Ce délai peut être prorogé avec leur accord. » Pour un syndicaliste, le recours du préfet à un médiateur, qu’il choisit souverainement, est souvent interprété comme une atteinte au droit de grève ; et pour le l’employeur de PME, cela est vécu ne entrave à son droit de gérance. Une brochure de 1911 de l’Association pour la protection des droits du travailleur analysait fort bien l’état d’esprit des patrons – et le trait reste d’actualité en 2023 : « Il ne faut pas oublier que la conciliation est toujours proposée au cours de la grève, quand les esprits sont montés, les amours-propres froissés, en pleine effervescence en un mot. (…) Les patrons supposent que quand s’ils se prêtent à la conciliation, il leur faudra accorder certaines satisfactions, céder au moins partiellement. Or, dans la fièvre de la lutte, faire des concessions à leurs ouvriers en état de révolte, ou simplement discuter avec eux et leurs délégués, leur apparaît comme une atteinte à leur autorité, voire à leur dignité. »

Dernière observation : la vigueur d’une pensée « maieuticienne » de la médiation française des conflits du travail, assez divergente de la pensée mainstream nord-américaine, plus encline à aider activement les parties à inventer des solutions à leur conflit. Le débat franco-français sur de supposées différences entre « conciliation » et « médiation » fait ainsi apparaître un médiateur français ne formulant, comme l’indique le RME, réseau des médiateurs d’entreprise, sur son site web, « aucune suggestion ni proposition à l’attention des parties ». Ce médiateur joue le seul rôle, poursuit le texte, « d’un simple accoucheur » :

« C’est à dire qu’il aide par ses questions et l’organisation des étapes de la médiation à l’établissement de relations saines permettant aux parties de concevoir et de donner naissance à leurs propres solutions. Il peut certes parfois se comporter comme un « aviseur » en avançant une recommandation qu’il juge sage. Mais, si les parties décident de suivre son avis, c’est plus en raison de son expertise, de sa force de conviction et de ses qualités personnelles, que de son autorité. »

Nous avons noté, dans notre rapport final, qu’il y avait là, chez les médiateurs, un écho probable de la propension des élites françaises à se penser comme détentrices d’un « intérêt général » qu’elles seules définissaient et à se placer au-dessus des corps intermédiaires et de la société civile, ceux-ci et celle-ci ne pouvant être réputés mus que par des intérêts particuliers, sans souci de cohérence et sans vision globale des problèmes. Quand le site web du RME met ainsi en avant la « sagesse » d’une possible recommandation du médiateur, que les parties peuvent suivre du fait de « l’expertise » et de la « force de conviction » de ce dernier, il reproduit, à son insu, cette verticalité jacobine où « l’autorité » instituée sait, à la place des parties prenantes, ce qui est juste et nécessaire. Les médiateurs nord-américains sont plus pragmatiques. Le site web gouvernemental de la CNESST, la Commission canadienne des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail, résume ainsi les prestations de ses médiateurs :

« Vous apporter son soutien tout au long de la démarche sans jamais se substituer à vous ; créer un climat propice au dialogue ; vous aider à exprimer les faits liés au conflit ; vous aider à trouver des pistes de règlement ; vous aider à évaluer clairement la situation et les propositions de solution, sans exercer une quelconque pression ou influence sur vous ou sur l’autre partie pour que vous acceptiez l’entente ; s’assurer de votre satisfaction relativement au projet d’entente. »

***

J’aborde maintenant la troisième partie de mon propos, moins analytique. Il s’agit d’une série de recommandations. Je cite d’abord celles du consortium de recherche Neire 3, valables pour tous les pays de l’Union européenne :

Créer un service d’aide et d’information au niveau régional et/ou national.
Promouvoir l’échange de bonnes pratiques en matière de médiation de conflit collectif de travail, à la fois au sein des pays mais également entre eux.
Promouvoir un idiome européen, surmontant les problèmes de la « langue babylonienne » européenne, faite de 27 idiomes…
Développer un Centre européen d’expertise, au service des agences des États membres de l’UE et des autres fournisseurs tiers de services de médiation.
Mettre en place une solide politique de ressources humaines reconnaissant le besoin de médiateurs professionnels bien formés dans les conflits collectifs du travail, tant au niveau national qu’international.
Promouvoir la compréhension des exigences spécifiques de la conciliation et de la médiation dans les conflits collectifs, via une évaluation et une recherche académique / théorisation conséquente.

Les recommandations de l’équipe française étaient les suivantes :

Nommer activité de médiation le travail fourni par les inspecteurs/trices du travail dans l’objectif d’aider les parties à renouer le contact et résoudre les problèmes qui les opposent, de manière à ne pas opposer, trait par trait, conciliation et médiation. Cette dichotomie partage faussement ces missions sur le marché de la médiation, puisque ne portant pas sur leur efficacité respective, mais sur les institutions qui les déploient, ou sur la température « chaude » ou « froide » des conflits quand elles sont proposées… Certes, cela est un objet de controverse chez les médiateurs et leurs arguments sont souvent recevables. Mais à l’heure où l’accompagnement des processus de négociation collective dans les entreprises, grandes ou petites, est à l’ordre du jour, il faudrait raisonner en « réseau d’accompagnement des acteurs » – à l’instar des réseaux de soins regroupant localement plusieurs professionnels de santé … – et ne différencier les « médiateurs » que par leurs objectifs et le moment où ils interviennent…
Généraliser les dispositifs de médiation d’entreprise, mais par accord d’entreprise et en toute transparence avec les délégués syndicaux. Un conflit collectif est l’accumulation de divers griefs individuels, qui cristallisent en un conflit à plusieurs ; les résoudre par un médiateur d’entreprise au fur et à mesure qu’ils se posent désamorcerait le basculement en conflit…
Prévenir l’escalade conflictuelle le plus en amont possible et prévoir une proposition d’intervention rapide d’un médiateur quand le conflit a passé le cap de la première semaine. Parmi les mécanismes possibles à utiliser : le dispositif d’alarme sociale, comme à la RATP (subsidiarité des règlements des litiges et attention portée aux signes annonciateurs) ; la médiation préventive ; la saisie d’un tiers par libre initiative de l’une ou de l’autre des parties, ou auto-saisine par l’inspecteur du travail, ou intervention directe du directeur du travail. Ou création, comme en Martinique et Guadeloupe, de binômes de médiateurs, syndicalistes et employeurs ; un suivi clinique de type ARESO, Appui aux RElations Sociales, associant DGT et Anact ; et réfléchir à des missions globales d’accompagnement, comme je le notais à l’instant.
Revisiter les listes de médiateurs dans les régions et départements. Le moment est venu de faire un « grand nettoyage » dans ces listes ; ce serait aussi l’occasion, en les actualisant, de hausser le niveau de certification et de compétences de ces médiateurs.
Édicter, en étroite concertation avec les associations, les firmes et les réseaux de médiation, un référentiel national de compétences. Ce travail est partiellement réalisé et il faut lever les derniers obstacles…
Créer un observatoire chiffré des médiations de conflits. Car seul ce qui se mesure s’améliore ! Il n’existe guère d’informations officielles disponibles sur les médiations (ou les conciliations) dans les conflits du travail (leur nombre, leur contenu, leur efficacité, etc.) dans les Bilans annuels de la négociation collective. Le dernier rapport d’activités publié par la DGT Inspection du travail : Bilan 2021 et premières tendances 2022. Perspectives 2023 ne cite aucune fois les mots de « médiation » et de « conciliation » – ce qui est pour le moins étrange – et ne consacre que dix lignes (insignifiantes) au « dialogue social » en fin de page et en dernière page du rapport… Si l’on veut, par exemple, connaître la durée moyenne des conflits, les publications de la DARES nous l’indiquent ; mais l’information concernant le nombre de conflits résolus suite à l’intervention d’un inspecteur du travail ou d’un médiateur est non dévoilée (peut-être même non collectée…), et la comparaison entre ces conflits médiés et les conflits se résolvant d’eux-mêmes serait une précieuse donnée pour mesurer l’efficacité du système français de résolution des conflits…
D’où, notre dernière proposition : l’élaboration de programmes de recherche dédiés, annuels ou pluriannuels, via l’Agence Nationale de la Recherche et d’autres institutions publiques de recherche concernées. Cela devient de grande urgence…

Merci de votre écoute et de votre patience !

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