(VII et fin) Fonctions publiques et négociation collective. (2) Une analyse sociologique

3. Permanence des propositions de réforme, permanence des atermoiements…

En janvier 2002, Jacques Fournier, haut-fonctionnaire, ancien SG adjoint à l’Elysée sous la présidence de François Mitterrand, remet à Lionel Jospin, Premier ministre, son Livre Blanc sur le dialogue social dans la fonction publique, qui lui avait été commandé fin 2001 (lire ici). On lit ceci dans la synthèse liminaire du rapport :

 « Le moment me paraît venu de ménager à la négociation et à la convention, dans notre droit de la fonction publique, la place qui leur revient logiquement dans un pays qui reconnaît la légitimité de l’action collective. Je propose à cet effet la définition d’une procédure nouvelle d’homologation des accords conclus dans la fonction publique, qui serait mise à la disposition des négociateurs et qui conférerait une valeur réglementaire aux stipulations de ces accords. Cette procédure, dont j’ai essayé de repenser les modalités concrètes du dialogue social de façon à les adapter aux caractéristiques de chacune des trois fonctions publiques et à mieux faire coïncider, pour l’ensemble qu’elles constituent comme dans chacune d’elles, les lieux du dialogue et ceux de la décision. C’est ce que nous avons appelé la « réarticulation » du dialogue social.

La mise en œuvre de cette orientation passe notamment par une distinction plus claire entre les questions communes aux trois fonctions publiques et celles qui sont propres à chacune d’elles ; par la recherche d’une meilleure combinaison entre la négociation sur l’évolution générale des salaires et la négociation sur les indemnités et les avantages statutaires ; par une répartition plus précise des thèmes et des lieux du dialogue au sein des échelons ministériels et territoriaux de la fonction publique de l’État ; par l’encouragement à la déconcentration du dialogue, pour autant qu’elle soit le corollaire d’une déconcentration réelle des compétences et des procédures ; par l’émergence progressive, au sein de la fonction publique territoriale, d’une représentation collective des employeurs qui n’existe encore pas aujourd’hui ; par une meilleure organisation du travail gouvernemental dans le domaine de la fonction publique. »

La panoplie des solutions pour inscrire durablement la pratique de la négociation collective dans les trois fonctions publiques est donc imaginée dès 2002. Elle comprend : la reconnaissance de la spécificité des fonctions publiques ; le couplage des négociations nationales sur les rémunérations et les avantages statutaires ; la clarification des thèmes ouverts au négocié et des niveaux de traitement ; la déconcentration du dialogue social, couplé à la déconcentration de l’action publique ; la constitution d’un employeur public, capable d’assumer ses décisions de gestion ; la normativité accordée aux règles issues de la négociation collective ; des espaces identifiés de dialogue et de décision. Pourtant, l’analyste constate qu’il a fallu attendre le projet d’ordonnance présenté aux partenaires sociaux en décembre 2020 et promulgué le 18 février 2021 (lire ici) pour que soient actées certaines de ces solutions. Pourquoi cette longue attente ?

Mes billets précédents ont identifié trois étapes de ce cheminement et les centrations différentes des gouvernements successifs. Suite au rapport Fournier début 2002, il a fallu attendre septembre 2006 pour que soient mises en place les premières mesures concrètes – dont la participation des personnels non-titulaires dans les instances de représentation –  et 2007 pour une relance des travaux de réforme du dialogue social, ceux-ci aboutissant en juin 2008 aux « accords de Bercy ». Il y eut ensuite la loi du 5 juillet 2010, puis le Relevé de conclusions relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux dans la Fonction publique (lire ici), puis plusieurs rapports conduisant à la loi TFP du 6 août 2019 (lire ici), etc. Comment comprendre ce long cheminement pour aboutir à ce que proposait le Livre blanc de Jacques Fournier dès 2002 ?

Plusieurs hypothèses sont plausibles : la couleur politique des gouvernements et leur courage à s’affronter ou non au problème de la réforme de l’État ; l’immensité du chantier et la difficulté à établir des priorités dans une action politique sous contrainte temporelle permanente ; les réticences syndicales des principaux syndicats de la fonction publique, tels CGT et FO, etc.

Je voudrai ici proposer deux hypothèses, complémentaires : un, la non-croyance des élites politiques et technocratiques dans les vertus du dialogue social pour réformer l’action publique ; et l’ignorance, de ces mêmes élites, de la pratique même de la négociation collective.

L’analyste que je suis est en effet frappé par l’écart entre le dire et le faire gouvernemental. Il évoque à l’envi le dialogue social et déclare privilégier la négociation collective mais il publie des circulaires qui réaffirment le pouvoir régalien des directions d’administrations, ou utilise son double pouvoir (d’employeur et de législateur) pour se désengager d’obligations qu’il impose aux employeurs privés, ou encore, comme il y a quelques mois, il s’autorise à accorder le droit aux employeurs publics n+1 à invalider les accords conclus à un niveau n ou n-1…

La non-reconnaissance dans la fonction publique d’une obligation de négocier, encore possible en 1982, ne l’est assurément plus quarante plus tard : être obligé de négocier n’est pas être obligé de conclure, et tous les arguments d’un Jean Auroux défendant son texte de loi devant l’Assemblée national en juin 1982 peuvent ici être opposés aux gouvernements qui lui ont succédés… Le raisonnement de Jacques Fournier, formulé dés 2002 dans son Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique (p. 82), n’a pas perdu un gramme de son bon sens : « Si l’on veut que la négociation devienne une modalité courante du dialogue social dans la fonction publique, si l’on entend faciliter en son sein l’émergence de ce que l’on pourrait appeler une culture du contrat, une première condition est de faire en sorte que l’on se rencontre, que l’on discute et que l’on cherche à se mettre d’accord. L’institution d’une obligation périodique de rencontre ou de négociation est à cet égard essentielle. »

La seconde hypothèse explique cette action étatique quelque peu brouillonne : la négociation collective, en tant que mécanisme efficace de prise de décision à plusieurs, celle-ci résultant d’une confrontation d’intérêts et de points de vue et produisant des décisions adaptées aux problèmes qu’elles sont censées résoudre, semble étrangère au monde légal et technocratique dans lequel évoluent ces hauts-fonctionnaires et conseillers qui peuplent les ministères, Matignon et l’Elysée…

Il suffit de lire quelques pages de ce qui est produit au sein du ministère du travail pour constater l’étendue de cette méconnaissance. Ainsi la page du site web du ministère du travail consacré aux « formations communes au dialogue social » (lire ici) définit ainsi l’objectif de ces formations conjointes, pourtant imaginées dans le rapport de Jean-Denis Combrexelle (lire ici) pour permettre une pratique effective de la négociation collective : « favoriser le développement d’une culture du dialogue et de la négociation, en confrontant les regards sur l’entreprise et en questionnant les acteurs sur leur représentation du dialogue social. » On reconnaîtra que se former ensemble, syndicalistes et employeurs, ce n’est pas vraiment être « questionné » (par qui ?, et que se former ensemble aux techniques de négociation collective, ce n’est pas vraiment « confronter des regards sur l’entreprise »… Parmi les objectifs de ces « formations communes », on lit ceci, sur ce même site du ministère du Travail : « agir sur des leviers de dynamique de la négociation collective ». On s’autorise ici quelques calembours : et s’il avait été écrit : « agir sur la dynamique des leviers », ou « dynamiser l’agir sur les leviers » ? Les atermoiements de la puissance publique envers l’introduction de la pratique de la négociation collective dans les trois fonctions publiques ne me semblent pas étrangers à cette production rhétorique un peu confuse. Si ce qui se conçoit bien s‘énonce clairement, et les mots pour le dire arrivent aisément, comme le notait ce cher Nicolas B***, peut-être un léger défaut de conception est venu entacher les efforts étatiques pour se réformer, via l’introduction de la négociation collective en son sein…

4. Des conceptions différentes du juste et du nécessaire

Introduire des pratiques récurrentes de négociation collective dans la fonction publique française suppose plusieurs débats préalables : sur l’intérêt d’une norme négociée, adossée au statut général des fonctionnaires ; sur le champ normatif ouvert à cette négociation ; enfin sur la force juridique des accords collectifs produits par cette négociation collective. Les différents protagonistes – l’État, les différents employeurs publics et les différents syndicats de la fonction publique –, pour chacun de ces problèmes, ont des conceptions différentes du juste et du nécessaire. Il n’existe pas vraiment  entre eux « d’idéologie commune » – au sens que donnait John Dunlop à cette expression :  des valeurs partagées  –  et cela impacte leurs relations de négociation puisque ce qui a du sens pour l’un (par exemple la valeur « ancienneté », ou l’idée d’une égalité de traitement de tous les agents, quels que soient leurs mérites et le degré d’engagement dans leur mission) en a peu pour l’autre (et qui préfère, comme il l’écrit en 2019 dans sa loi de transformation de la fonction publique, et le choix de ce titre n’est pas anodin, « développer les leviers managériaux pour une action publique plus réactive et plus efficace »).

Comme je l’ai souligné dans le billet III (lire ici), les deux camps, État et syndicats, sont traversés en leur sein par de solides divergences quant à leur conception de la norme négociée – ce qui les conduit à des incohérences ou des positionnements d’équilibristes. Si l’État accepte ainsi l’idée de thématiques  ouvertes à la négociation collective, il entend néanmoins en circonscrire le périmètre ; ou s’il autorise la signature d’accords collectifs dans les administrations, il entend conserver la possibilité d’en contester la légitimité en accordant à l’autorité supérieure le droit d’invalider ce qui aurait été signé à un niveau inférieur…

Le recours à une ordonnance pour instituer la négociation collective dans les fonctions publiques relève de la même ambivalence. Les députés de La France Insoumise ont alors eu beau jeu de déposer un amendement à l’article de la loi dite « TFP » prévoyant cette disposition, au motif « que cet article permet une nouvelle fois au gouvernement de traiter par ordonnance d’un sujet aussi important que la négociation collective dans la fonction publique », ajoutant que « la formulation de cette ordonnance et son manque de précision posent problème », citant l’absence d’obligation annuelle de négocier, la remise en cause du principe de faveur, que le caractère non-contraignant juridiquement des accords signés, etc. 

Mêmes ambivalences dans le camp syndical : la CGT hésite à s’engager pleinement en faveur d’une négociation collective dont les résultats sont susceptibles d’accroître « les différences de condition entre agents de la Fonction publique », créant ainsi «un risque supplémentaire pour la cohésion de celle-ci ». FO craint que de voir ainsi « transform[és] les interlocuteurs sociaux en partenaires sociaux », de devenir « les co-gestionnaires et co-responsables de l’accord » et contestant  l’idée que les agents auraient « des intérêts communs avec les employeurs publics ».

L’absence d’un habitus à négocier selon les règles usuelles de la négociation collective pousse ainsi toutes les parties à jouer un étrange ballet où l’esquivé des uns répond à l’embrouillé des autres… Illustration par le communiqué de FO du 4 mars 2019 (lire ici) : « Entre le 27 février et le 6 mars, le secrétaire d’État à la Fonction publique convoque en urgence et au pas de course les trois conseils supérieurs de la fonction publique de l’État, de la Territoriale et de l’Hospitalière ainsi que le Conseil commun de la Fonction publique pour les trois versants. Lors des 3 dernières réunions techniques des 18, 20 et 21 février, la DGFP a indiqué que le texte n‘était ni amendable ni modifiable. Dans ce contexte, FO Fonction publique comme toutes les autres organisations syndicales (excepté la CFDT) a décidé de ne pas cautionner par sa présence un simulacre de dialogue social lors du passage du texte dans les conseils. »

5.  « Négociabilité » ou la négociation du négociable

Christophe Dupont, dans une importante contribution à la théorie de la négociation (lire ici), distinguait trois catégories de  non-négociabilité : le non-négociable structurel (par exemple : les valeurs religieuses, les croyances et certitudes des acteurs, etc.) ; le non-négociable relationnel (quand sont exclus des négociations certains acteurs sociaux, telle, par exemple, une organisation syndicale non reconnue légitime à contracter), et le non-négociable décisionnel (quand un acteur social refuse de négocier ou exclut du champ du négocié divers items ; c’est le cas dans certaines prises d’otages ou, plus prosaïquement, le refus d’une direction d’entreprise de s’engager dans une négociation collective sur un thème non  spécifié dans la liste de ceux relevant d’une négociation obligatoire).

Il n’est pas inutile d’examiner, sur durée longue, l’évolution de la liste des thèmes ouverts à la négociation dans la fonction publique – autrement dit : la variation de la zone de négociabilité autorisée par l’État – et, par là, la manière dont cet État pense son rapport au négocié et comment l’argumente-il.

L’article 8 bis de la loi Le Pors du 13 juillet 1983 stipule : « Les organisations syndicales de fonctionnaires ont qualité pour participer au niveau national à des négociations relatives à l’évolution des rémunérations et du pouvoir d’achat des agents publics avec les représentants du Gouvernement, les représentants des employeurs publics territoriaux et les représentants des employeurs publics hospitaliers. »

Ce même article 8 bis liste sept thématiques de négociation collective « avec les autorités compétentes » : les conditions, l’organisation du travail, et le télétravail ; le déroulement des carrières et la promotion professionnelle ; la formation professionnelle et continue ; l’action sociale et la protection sociale complémentaire ; l’hygiène, la sécurité et la santé au travail ; l’insertion professionnelle des personnes handicapées ; l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes. 

Cette liste a été élargie à dix-sept thèmes dans le projet d’ordonnance présenté devant le CSFP le 18 décembre 2020 et promulgué le 17 février 2021. Se sont  ajoutés les thèmes suivants :la qualité de vie au travail ; les impacts de la numérisation sur l’organisation du travail et sur les conditions de travail ;  les modalités des déplacements domicile-travail ; l’accompagnement social des mesures de réorganisation des services ; la mise en œuvre des actions en faveur de la lutte contre le changement climatique et la préservation des ressources et l’environnement ; la promotion de l’égalité des chances et à la reconnaissance de la diversité ; la prévention des discriminations dans l’accès aux emplois et la gestion des carrières ; l’apprentissage ; l’intéressement collectif ; l’évolution des métiers et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

La comparaison de cette liste avec celle des thèmes effectifs de négociation dans le secteur privé fait apparaître  trois absences : « Participation, l’intéressement et  l’épargne salariale », « Prévoyance collective, complémentaire santé et retraite supplémentaire » et « Droit syndical, IRP, expression des salariés ».

L’intéressement a été introduit dans la fonction publique par la loi du 5 juillet 2010 mais a été très peu déclinée ou a tardée à l’être (le décret pour la fonction hospitalière ne date que du 13 mars 2020…). Et la loi de 2010 stipule que cette prime d’intéressement collectif est attribuée « sur décision du chef d’établissement ». Un projet d’ordonnance a été soumis aux syndicats le 18 janvier 2021 (lire ici) ; il prévoit la participation obligatoire des employeurs publics de 50 % à la complémentaire santé de tous les agents à partir de 2024 pour l’État et au plus tard en 2026 pour la territoriale et l’hospitalière. Les modalités seront définies par accord majoritaire dans les différentes administrations.

Reste donc un  seul domaine (en théorie) non ouvert au négocié : le droit syndical, l’expression des agents et le fonctionnement des instances de représentation du personnel. Pourquoi n’a-t-il pas été (encore) intégré à la nouvelle liste ? Pour des raisons structurelles et conjoncturelles. Ce droit syndical est régi par le décret n° 82-447 du 28 mai 1982 « relatif à l’exercice du droit syndical dans la fonction publique ». Certaines modifications sont survenues, également par décret. Elles ont porté sur la mesure de la représentativité syndicale.

***

Ici se clôt ce dossier  consacré à la négociation collective dans les fonctions publiques. L’observation, sur durée longue, des efforts de l’État pour se réformer et introduire dans l’action publique la pratique de la négociation collective, est riche d’enseignements. Quelques premières leçons ont été ici proposées, contribuant ainsi à notre savoir collectif sur le négocié dans la France contemporaine.

(VI) Fonctions publiques et négociation collective. (1) Une analyse sociologique

Observer sur longue durée (1980-2020) l’évolution de la négociation collective dans la fonction publique française suppose de croiser deux démarches sociologiques.

La première concerne l’action publique ; elle conduit l’analyste à examiner, pas à pas, les différentes réformes que l’État s’inflige depuis quelques décennies pour rendre plus efficace son intervention et, dans ce cadre, considérer le rôle que cet État entend accorder au dialogue social – pour mener à bien ces réformes ou modifier son fonctionnement. Cette approche, à la fois historienne et analytique, permet de mesurer, sur durée longue, la capacité d’une autorité publique, au-delà des mandatures, de se réformer elle-même, et de le faire en introduisant en son sein un mécanisme de contre-pouvoir et de décision conjointe : la négociation collective. Leçon de cette observation : cet effort lui coûte, et cette autorité publique ne parvient que partiellement à son objectif ; mais le point d’où elle repart dans son effort de réforme est au-delà de celui où elle s’est arrêtée ; et son désir de rendre consubstantiel à son action le dialogue social y est plus affirmé. L’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique, parue au Journal officiel le 18 février (lire ici) en est l’illustration.

La seconde démarche concerne les relations collectives de travail dans la fonction publique ; elle conduit l’analyste à étudier le jeu, complexe, des acteurs sociaux et à comprendre pour quelles raisons la place dévolue à cette négociation collective y est (encore) une place mineure, malgré les efforts opérés en ce sens.  Les fonctions publiques sont chacune singulières, les employeurs publics sont formés dans des écoles de gestion spécifiques, et toutes sont soumises à des contraintes de nature variable. Le rapport entre norme légale et norme négociée y est apprécié de façon différente, et la concertation y est vécue pareillement. Tout cela dessine un tableau clinique contrasté, et les pratiques de négociation collective sont à cette image.

Les billets I à III (cliquer ici) ont tenté de documenter ces deux approches ; le billet IV a porté le regard sur le vécu des acteurs, le billet V a fourni un éclairage européen. Il s’agit maintenant, dans ces billet VI et VII conclusifs, de circuler entre ces deux approches, l’explication de tel évènement ou de telle posture se comprenant par les effets croisés de causes exogènes – en tout cas : non directement à l’œuvre dans les situations observées.  L’on ne peut, à titre d’exemple, comprendre le constat, lucide, du gouvernement à propos de la négociation collective dans la fonction publique, tel que le Premier ministre l’exprime dans sa Lettre de mission confié à Marie-Odile Esch en novembre 2019 (lire ici)  – « seuls quatre accords ont été conclus (…) et cinq ans se sont écoulés entre la conclusion de l’accord du 22 octobre 2013 (…) et le dernier accord majoritaire, conclu le 30 novembre 2018 (…) » – sans relier cette non-pratique de négociation collective dans la fonction publique à la décision de l’État de ne pas accorder de portée juridique aux accords signés dans les administrations et à la propension de certaines organisations syndicales à n’envisager des pratiques contractuelles que comme complément éventuel des dispositions réglementaires, et dans le cadre d’un stricte application du principe de faveur.

On ne peut, à l’identique, comprendre en 2020 le recours à une ordonnance, comme celle du 17 février 2021 (et non à une loi, ou à un accord national) pour « rénover le dialogue social dans la fonction publique » –  produisant ainsi un nouvel oxymore politique « à la française », le dialogue social étant institué par l’Etat sans aucun…  dialogue parlementaire ! –  sans connecter cette décision aux atermoiements étatiques de la dernière décennie, les nouveaux droits contractuels accordés étant parfois bridés par des circulaires administratives qui, sous prétexte de préciser leur application, l’entravent de mille manières, ou en la reliant à une méthode gouvernementale parfois hésitante de « concertation / négociation » avec les syndicats – par exemple celle, autoritariste, mise en œuvre sous le magistère de MM. Darmanin et Dussopt au printemps-été 2019, à la différence de l’approche adoptée depuis août 2020 par Mme Amélie de Montchanin…

Cette observation, sur quarante ans, de l’évolution des pratiques de négociation collective dans la fonction publique permet de repérer quelques constantes ; elles matricent les positionnements des organisations syndicales et des employeurs publics. Elle permet également de tirer quelques leçons générales sur cette pratique de la négociation collective quand le législateur est aussi un employeur, et que ce dernier dispose de la faculté de provoquer une négociation, d’en déterminer l’étendue et le sujet, tout en veillant à ne pas rendre contraignantes les normes produites par cette négociation collective…

Ce présent billet tire deux premiers enseignements, le billet suivant conclura l’analyse.

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  1. Se concerter ou négocier ? Le dilemme d’une action publique ambivalente

Une volonté de l’État de se réformer, assurément, mais doublée d’une volonté, tout aussi affirmée, de ne pas franchir certaines limites, qui le sont pourtant quelques années plus tard, donnant ainsi l’impression de lois courageuses mais toujours inachevées. Ces quinze dernières années ont vu se succéder la publication de plusieurs rapports demandés par l’État à divers hauts-fonctionnaires ou personnalités (Rapport Fournier en 2002, Rapport Chertier en 2006, Rapport Pêcheur en 2013, rapport Esch en 2020, etc.), donnant l’impression d’un État procédant avec prudence, reculant sur tel point, forçant l’allure sur telle autre, et semblant satisfait d’avoir pu, à chaque fois, malgré les abandons tactiques, instaurer un réel effet de cliquet, la loi suivante poursuivant l’effort entrepris, un moment interrompu…

Une contradiction permanente entre une action publique qui accepte d’être négociée et une action publique qui refuse de l’être, ou entre une action publique jacobine et une action publique girondine, les différents gouvernements semblant donner des gages à l’un ou à l’autre des deux camps,  profitant des opportunités quand elles s‘ouvrent, voire les suscitant quand elles tardent, ou, à l’inverse, devenant subitement frileux dans l’application des principes contractuels qu’ils promeuvent pourtant…

Une tension, toujours vive, entre deux spécificités, celle du secteur public et celle du secteur privé. Tel acteur social réclame pour l’un des droits existants depuis des décennies dans l’autre, mais tel autre souligne la singularité du statut de fonctionnaire et exige qu’il n’y soit en rien porté atteinte. Les postures parfois s’inversent, au risque d’une incohérence doctrinale. Coexistent ainsi l’inquiétude de voir s’étendre au secteur public des pratiques managériales issues du secteur privé, et le souhait, néanmoins, de faire bénéficier aux agents de certains avantages dont les salariés bénéficient… En résultent des postures à front renversé – l’État octroyant aux agents publics un droit à l’autonomie et à l’initiative avec les mêmes arguments que déploieraient des syndicalistes pour exiger de leur employeur cet octroi… –, tandis que certains de ces derniers exigent l’application stricte d’un statut pourtant fondé sur l’absence d’autonomie laissée aux agents…

Une pluralité de sensibilités syndicales, conduisant à des rivalités et des positionnements stratégiques (comme la non-signature d’un accord collectif, ou le refus de participer à une réunion de concertation ; ou le front commun d’un jour, sur des enjeux particuliers). La représentativité, quasi identique, de la CGT (21,6 % des voix exprimées ; mais 33 % au ministère de la Culture…), de la CFDT (19 %) et de FO (18 %, mais 34 % à l’Intérieur…) –  le challenger, l’UNSA,  étant à 11 % (mais à 31 % au ministère de la santé…) –  les poussent à une politique de démarcation, sur fond d’un net clivage entre réformisme et radicalisme statutaire (lire ici).  

Une pluralité d’organisations publiques. À cette pluralité syndicale s’ajoute une forte disparité entre les divers secteurs de l’action publique, que celle-ci relève de l’Etat, qu’elle s’exerce dans les territoires ou qu’elle organise le secteur de la santé et de la solidarité, et au sein même de chacun des trois « versants » de cette action publique, le rapport aux usagers  et aux agents étant manifestement différent selon que l’on est haut-fonctionnaire au ministère du Budget ou au ministère du Travail… Il n’est donc pas anodin que la Lettre de mission  adressé à Mme Esch en novembre (lire ici) mentionne explicitement que sa mission « devra tenir compte des spécificités des fonctions publiques territoriale et hospitalière et des enjeux propres à chaque versant (…) en vue de proposer, le cas échéant, des adaptations. »

Cette «  négociation » ne dit pas son nom ; il s’agit plutôt d’une concertation à géométrie variable et à vocation compromissoire. Celle-ci prend la forme, de fait, d’une somme de concertations bilatérales, entre gouvernement et chaque confédération syndicale et, probablement, de discussions entre gouvernement et groupement d’employeurs publics, et, à intervalles réguliers, d’une sorte de « plénière » où ne s’actent pas les décisions, mais où celles-ci sont communiquées aux organisations syndicales par les représentants du gouvernement.

Le gouvernement prend soin de ne pas utiliser le terme de négociation (par exemple, ce propos du ministre Olivier Dussopt à l’époque des rencontres autour de la future loi dite « TFP », Transformation de la Fonction Publique, à l’automne 2018 (lire ici) : « Ce ne sera pas une négociation. Nous restons dans le cadre d’une concertation. Vu les délais qui sont les nôtres, vu le travail mené surtout – 70 réunions de concertation sur les 4 chantiers – nous aurons évidemment une discussion globale, mais je ne vais pas rouvrir des cycles autour des chantiers. Il y aura une réflexion globale sur l’ensemble des dispositions que nous voulons proposer au Parlement au premier semestre 2021 ».

Amélie de Montchanin, dans sa Lettre aux agents publics du 9 septembre 2020 (lire ici) parle d’ailleurs seulement de « rencontres,  de « travaux » et « d’échanges » avec les représentants de ces agents, et non de « négociation ».

Cette « concertation négociée » (et l’opacité entretenue sur le statut exact des rencontres avec les organisations syndicales) a, pour la puissance publique, quelques avantage et plusieurs inconvénients.

Le premier avantage réside dans le fait que, à la différence d’une négociation collective classique, où chacune des parties possède un droit de veto sur les vouloirs de l’autre (en refusant d’aborder un sujet, ou d’opérer une concession), il n’y a ici qu’une seule partie qui oppose son veto – le gouvernement –, ses partenaires d’interaction n’ayant à leur disposition qu’un veto symbolique (puisque ce gouvernement publiera, au terme de l’interaction, qu’un « relevé de décisions » (qu’il prend, seul), ou un texte de loi amendé dans le sens réclamé par ses interlocuteurs syndicaux (mais qui sera à son tour amendé par les parlementaires, et possiblement dans un sens non souhaité par le gouvernement… ).

Second avantage : la possibilité, en diversifiant le format des rencontres, de ne pas se heurter à un front syndical soudé par sa seule opposition au gouvernement mais traversé de solides divergences. Michel Rocard (voir mon billet de blog du 29/01 : lire ici) décrivait ainsi (en juin 2004) les motifs de cette  concertation à la fois bilatérale et multilatérale : « Alors comment fait-on ? L’indispensable, c’est la discrétion et la multiplication du bilatéral discret ; c’est-à-dire : négocier lors de conversations bilatérales, avec la somme des interlocuteurs ayant du poids sur le sujet. Donc, le patron, le ministre ou le Premier ministre doivent conduire des négociations tenues secrètes pour l’essentiel, conclues par des relevés de décisions, ou des relevés de propositions acceptées, avec tout ce que cela comporte de travail nécessaire pour les rendre petit à petit convergentes.

C’est le meilleur moyen de limiter les concessions, mieux que le face-à-face avec un front syndical rassemblé, porteur d’une symbolique contestataire unie. Dans le paysage syndical actuel, c’est la bonne méthode ; c’est la seule qui permette de prendre en compte, sans se mettre violemment à dos les syndicats, les fréquents mouvements de grèves spontanées ou les coordinations. J’ai réussi, avec des procédures similaires, à réformer les services de mon ministère… »

Quels sont les inconvénients de cette « négociation qui ne dit pas son nom » ? Un, ces bilatérales obligent le gouvernement à accorder à l’un et à l’autre ce qu’il demande pour éviter une opposition frontale au texte, au risque d’atténuer la volonté réformatrice. Deux, ce gouvernement doit également convaincre les employeurs publics de devoir accepter une limitation de leurs prérogatives (et accepter de devoir négocier certains sujets avec les organisations syndicales à propos desquels ils refusaient de négocier jusqu’alors…) tout en refusant lui-même d’accepter une limitation de ses prérogatives…  Ainsi de sa volonté, dans les premières moutures du projet d’ordonnance avant le texte définitif du 18 décembre 2020 soumis au vote des syndicats, de donner la possibilité – contre toute logique contractuelle ! – à une autorité publique de niveau supérieur à celle d’une autorité de niveau inférieur contractualisant avec ses partenaires syndicaux d’invalider l’accord que celle-ci aurait signé…

Cette « négociation faiblement contractuelle » permet également aux syndicalistes de « faire leur marché » dans les productions de ce singulier dialogue social en choisissant parmi ces productions celles qui leur permet de valoriser leur action auprès de leurs mandants sans en assumer les coûts, générant ainsi des compromis belliqueux – selon l’heureuse expression d’Alexandra Garabige (lire ici).

Cela dit, l’État n’a guère le choix : la spécificité des trois « versants » de la fonction publique, la spécificité des champs de l’action étatique, la pluralité des forces syndicales, etc., le conduit, pour réformer la manière dont il pilote son action, à multiplier les modes de co-construction des normes qui régissent les rapports avec les agents publics et entre ceux-ci et les destinataires de l’action publique. Relevés de conclusion, faisant suite à des rencontres bilatérales et multilatérales ; groupes de travail thématiques ; lettres aux agents publics (pour la dernière en date, sollicitant leurs idées pour simplifier l’action publique ; lire ici) ; lettres de mission, et rapports de mission ; circulaires administratives ; dépliants et brochures de présentation aux usagers et aux agents ; débats parlementaires lors de l’examen des projets de lois (avec leurs études d’impacts et l’exposé des motifs) ; concertation à propos des projets d’ordonnance (pour celle devant être promulgué avant mars 2021, lire ici), communiqués de presse, etc. : autant de moyens possibles pour conduire ou orienter cette « concertation négociée »…

Comment s’opère cette concertation ? Prenons l’exemple d’une séance d’un des groupes de travail thématiques qui se sont réunis au second  trimestre 2020. Le déroulement de cette « négociation qui ne dit pas son nom » est le suivant : les ministres négociant au nom du gouvernement donnent lecture de l’article qu’ils proposent d’inclure dans la loi ou dans l’ordonnance (« L’article 4 indique que… », « L’article 5 précise que… »). Certaines organisations syndicales interviennent alors pour alerter, contester, proposer une autre formulation (par exemple : « L’UNSA demande qu’aucun délai ne soit applicable »). Le ministère indique alors qu’il y est défavorable. Puis un vote indicatif est organisé sur l’amendement proposé par ce syndicat (pour l’exemple donné de cet article 4 : « Pour : CFTC, CGC, FA-FP, FO, solidaires, UNSA ; Contre : employeurs hospitaliers, employeurs Etat ; Abstention : CFDT, CGT, FSU, employeurs territoriaux »). Puis c’est au tour de l’article 5  d’être examiné, et la même procédure se répète… Parfois le gouvernement donne un avis favorable à l’amendement, le vote en commission entérinant alors la modification du texte soumis à l’approbation des parlementaires. (Pour un exposé détaillé, lire ici).

  1. Quelle place accorder à la négociation collective ?

« C’est l’État employeur qui fixe unilatéralement les conditions d’emploi de ses agents, ainsi que l’étendue de leurs droits et de leurs obligations » comme le rappelait le sénateur socialiste Didier Marie lors des débats au Sénat de la loi TFP le 18 juin 2019 en s’opposant à la nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 9 de la loi Le Pors ; lire ici). « Le dialogue social » argumentait-il, « peut se définir comme l’ensemble des processus d’échanges organisés entre représentants des employeurs et des salariés. Cette définition s’applique aussi bien au secteur privé qu’au secteur public. Mais les spécificités de la fonction publique singularisent largement le dialogue social qui s’exerce en son sein, les fonctionnaires étant soumis à un régime juridique exorbitant du droit commun. » Et plus loin : « La conception française du rôle de l’État dans la société a déterminé le mode de régulation des rapports de celui-ci avec ses agents. La place reconnue à la puissance publique dans la définition de l’intérêt général justifie la prédominance du principe hiérarchique dans son organisation, et donc la situation statutaire des fonctionnaires. »

Cette conception d’un État incarnant par essence l’intérêt général, partagée par les élites politiques françaises, quel que soit leur camp, explique la place réduite dévolue à la négociation collective dans les trois fonctions publiques. L’État-employeur (20 % des effectifs de l’emploi total) s’effaça ainsi devant l’État exerçant ses prérogatives régaliennes ; et celui-ci n’entendait pas déléguer à d’autres son pouvoir régulateur. En découlèrent : un système public de relations professionnelles fondé sur les instances consultatives (les comités techniques, etc.), malgré leur dysfonctionnement récurrent, et bien peu sur la négociation collective; l’absence d’une obligation annuelle (ou trisannuelle) de négocier, l’invitation à le faire restant à la discrétion de l’employeur public ; un droit des agents publics « à » la négociation collective, mais assujetti au bon vouloir de l’employeur public (et non un droit « de » la négociation, égalisant les rôles et les devoirs) ; pas de portée normative des accords : ils ne possèdent pas de force juridique opposable (cf. l’arrêt du Conseil d’État du 19 juin 2006 indiquant qu’un accord collectif présente « le caractère d’un simple relevé de conclusions, établi à l’issue de négociations menées avec ces organisations syndicales et destiné à orienter le comportement des partenaires sociaux dans leurs relations réciproques. [Un] tel document n’a pas le caractère d’un acte susceptible de recours devant le juge administratif ») ; des conditions de validité des accords collectifs en théorie identiques au secteur privé (clause dite de l’« accord majoritaire ») mais privées d’effectivité par l’absence de portée normative de ces derniers, etc. Cette restriction du droit des agents publics à la négociation collective ne pouvait persister dès lors que la puissance publique française entendait, à l’instar de toute l’Europe, se convertir aux vertus « new public management ».

À rebours du modèle wébérien, vertical et procédurier, cette manière de repenser l’action publique se veut efficiente dans l’utilisation des ressources, et  promeut l’autonomie des chefs de service et l’individualisation de la gestion des agents. « En France, pays fortement marqué par la mystique de l’État agissant », notait Jean-Marc Sauvé lors d’un colloque sur le thème « Droit du travail et droit de la fonction publique »en janvier 2014 (lire ici), « cette mutation de la gestion publique a constitué une véritable ‘révolution culturelle’ qui ne s’est pas opérée sans une sorte d’arrachement symbolique. »

Il a donc fallu, parfois à marches forcées, transférer au secteur public ce qui avait été expérimenté vingt ans plus tôt dans le secteur privé en matière de gestion des ressources humaines et de pratiques du dialogue social. Ce mouvement, irréversible, conduit à la situation d’aujourd’hui : l’impossibilité de ne pas conjoindre gestion des ressources humaines, gestion de l’action publique et dialogue social – c’est le sens des efforts de l’exécutif depuis 2017 en France ; et l’impossibilité de se défaire de nos réflexes jacobins en matière de politiques publiques et d’une conception surannée de la négociation collective, saisie uniquement dans  le rapport acquisition / dépossession.

Jacques Fournier, dans son Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique de 2002, soulignait deux écueils dans ce travail de mise en congruence entre réforme de l’État, dialogue social et pratiques de GRH (lire ici) :

« Un exercice du dialogue social trop dissocié des véritables pouvoirs de décision, dans lequel ceux qui dialoguent ont très peu d’influence sur les décisions, et ceux qui décident ont très peu d’informations sur le dialogue ;

« Et une gestion des ressources humaines trop dissociée des responsabilités de gestion de l’action publique, dans laquelle ceux qui dialoguent et décident en matière de gestion du personnel n’intègrent pas – ou trop peu – les impacts des orientations et décisions relatives aux missions, aux programmes, aux méthodes, aux relations avec les usagers, et à tout ce qui peut changer jour après jour le travail des agents. »

Constat lucide, inchangé en ce début 2021. De même, toujours d’actualité, ce jugement du Conseil d’État dans son rapport annuel de 2003 (lire ici) :

« Aucun texte ne prévoit une périodicité obligatoire pour engager une négociation sur les différents sujets de fonction publique, si bien que la négociation est octroyée par le Gouvernement, et même que la question de savoir si et quand il convient d’engager une négociation sur tel ou tel sujet devient en soi une cause de discussion, de tiraillement voire de conflit entre pouvoirs publics et organisations syndicales et entre celles-ci. Les pouvoirs publics ont souvent davantage recours à la négociation pour montrer leur capacité d’avoir un dialogue approfondi avec les organisations syndicales que parce qu’ils sont convaincus de la nécessité de passer par la voie de la négociation ; ils n’y ont recours de ce fait qu’avec parcimonie, car ils savent que dès qu’une négociation est ouverte, ils sont obligés d’aller jusqu’au bout, sauf à devoir admettre un échec politique, ou devoir ‘payer le prix’ d’un accord » .

(Suite du texte dans le billet suivant)

(V) Fonctions publiques et négociation collective. Analyse comparée du dialogue social dans les États membres de l’Union européenne

(Je reproduis ci-dessous trois extraits du rapport Analyse comparative du dialogue social dans les administrations centrales des États membres de l’Union européenne, rédigé, à la demande du gouvernement français, par Roger Hessel, de l’Institut européen d’études publiques, Milan, publié en décembre 2008 par la DGAFP. Le premier extrait est la synthèse du rapport, les deux autres sont les fiches concernant le Danemark et la Suède. Je les ai choisis pour le contraste saisissant qu’offre avec la France ces deux pays d’Europe du Nord au regard de leurs  pratiques de la négociation collective. Pour l’intégralité du rapport, cliquer ici).

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SYNTHÈSE DU RAPPORT (2008)

1. L’objectif de l’étude vise à explorer et à comparer, pour la première fois depuis l’élargissement de 2004, les dernières évolutions des pratiques en matière de dialogue social et de négociation collective dans les administrations centrales de tous les États membres de l’UE et au sein de la Commission européenne.

2. Diversité des systèmes de dialogue social : les caractéristiques des systèmes de dialogue social et de négociation collective varient considérablement d’un État membre à l’autre. Ces différences touchent principalement aux aspects suivants : le droit légal pour les fonctionnaires de négocier des conventions collectives, la structure et l’organisation de l’employeur et des employés, le niveau auquel la négociation collective intervient, la portée des thèmes de négociation, les résultats de la négociation collective et le degré de formalité du dialogue social.

3. Les principales différences constatées parmi les divers systèmes de négociation collective sont celles qui existent entre les États dans lesquels la négociation collective intervient à la fois dans le public et dans le privé (pays scandinaves) et les États dans lesquels la négociation collective ne joue pas de rôle substantiel dans la pratique quotidienne des deux secteurs. La tendance à un alignement des conditions de travail du secteur public sur celles du secteur privé est plus nette dans les pays où le droit du travail et les conditions générales d’emploi sont fondamentalement similaires.

4. Dans un contexte de rigueur budgétaire et alors que l’objectif consiste à développer un secteur public plus efficace, plus efficient et plus performant, les États membres tendent à aligner les conditions de travail du secteur public sur celles du secteur privé ainsi qu’à substituer la détermination unilatérale des rémunérations et – de plus en plus – des autres conditions de travail par des structures bilatérales de négociation collective.

5. La plupart des changements opérés dans les systèmes de négociation collective sont intervenus dans les pays dotés de « systèmes fondés sur le poste », c’est-à-dire de structures d’emploi où les employés publics sont recrutés pour un poste spécifique et non dans la perspective d’une carrière (Estonie, Pays-Bas, pays scandinaves, Royaume-Uni). Dans ces États membres, les négociations sont décentralisées et le pouvoir de négociation des employeurs de l’administration centrale est fragmenté.

6. Même si les négociations collectives se caractérisent dans ces États par une fragmentation des domaines de négociations, la répartition du pouvoir de négociation entre différents acteurs ne va jamais jusqu’à mener à des négociations complètement autonomes et indépendantes. Les négociations collectives ne dépassent pas le cadre préétabli (« décentralisation encadrée »).

7. Les acteurs du dialogue social : Pour ce qui est des employeurs, les acteurs concernés sont la plupart du temps les ministères des Finances, de l’Administration publique ou des combinaisons de ministères. Dans certains cas, des organismes externes prennent part aux négociations collectives (République tchèque, Danemark, Finlande, Italie et Suède). S’agissant des employés, différents syndicats (sectoriels pour la plupart) interviennent.

8. Les thèmes des négociations collectives : Le dialogue social dans les administrations centrales traite largement des questions relatives notamment aux conditions de travail, aux traitements, à la sécurité sociale et aux pensions ainsi que, dans une moindre mesure, de sujets comme la gestion des ressources humaines (développement de compétences, formation), l’égalité des chances (non discrimination) et les processus de réforme du secteur public.

9. Une tendance au un dialogue social décentralisé : La question de la centralisation ou de la décentralisation des relations sociales concerne le transfert de certaines tâches et du pouvoir de négociation à des niveaux d’autorité inférieurs plutôt que la décentralisation géographique des partenaires sociaux. Dans aucun des États membres de l’UE, la fonction publique n’est pourvue d’un système de négociation collective entièrement centralisé ou décentralisé. Dans douze États membres, l’administration engage ses négociations sociales au niveau central. Un nombre croissant d’États membres organisent un dialogue social multi-niveaux et/ou multisectoriel, avec des négociations collectives à la fois centralisées et décentralisées (11 pays). Dans quatre pays, les négociations sont menées à un niveau décentralisé.

10. Dans la majorité des pays d’Europe centrale et orientale, le dialogue social ne semble pas être aussi bien établi que dans la plupart des anciens États membres.

Le dialogue social se développe depuis seulement 18 ans environ dans les pays de l’ancien bloc socialiste, à la faveur d’un nouveau contexte politique et socioéconomique. Désormais, le cadre légal et organisationnel des partenaires sociaux est en grande partie établi et des organisations de partenaires sociaux ont été créées. Toutefois, la mise en oeuvre effective des processus de négociation collective reste à la traîne des autres États membres de l’UE. Dans un contexte où la société civile et l’organisation de groupes d’intérêts constituent parfois un point faible, la gestion de l’administration publique dans certains pays de l’Europe centrale et de l’Est est confrontée à certaines difficultés lorsqu’il s’agit d’engager des négociations régulières avec les syndicats.

11. Dans ces pays, le manque d’expérience des représentants des employés complique le travail de négociation des employeurs (« Il faut être deux pour danser le tango »).

Les syndicats sont plus faciles à mettre en place dans le secteur privé que dans le secteur public et sont par conséquent confrontés à la même difficulté, mais en sens inverse : les nouveaux entrepreneurs voient peu d’intérêt à institutionnaliser les organisations d’employeurs en vue de négocier avec les syndicats.

12. Taux de syndicalisation : Les taux de syndicalisation présentent d’importantes disparités à travers l’Europe. Les pays scandinaves (Danemark, Finlande et Suède) font état de taux de syndicalisation d’environ 90 %. En Autriche, en Irlande, en Roumanie et au Royaume-Uni, ces mêmes taux s’étendent de 55 % à 70 %. Environ, la moitié des employés du secteur public sont syndiqués en Belgique, en Allemagne et en Italie. Ces taux varient entre 15 % et 40 % en Bulgarie, en France, aux Pays-Bas, au Portugal et en Espagne. Les taux de syndicalisation les plus bas ont été relevés en Estonie, en Lettonie, en Lituanie, en Pologne et en Slovaquie. Il convient de noter que, dans plusieurs cas, aucune donnée précise n’était disponible. Par ailleurs, les taux de syndicalisation ne constituent pas les seuls indicateurs de l’importance et de l’impact des organisations de travailleurs. Le niveau de participation aux élections des représentants syndicaux est un autre indicateur : la France, par exemple, a connu un taux de participation élevé lors de récentes élections professionnelles.

13. Le droit de grève : Traditionnellement, dans la plupart des pays, les fonctionnaires ne disposent pas des mêmes droits de négociation collective que les employés du secteur privé, mais d’un droit de grève plus restreint, principalement en raison du statut spécifique de l’État en tant qu’employeur public. Dans cinq administrations publiques nationales, les agents statutaires sont privés du droit de grève. Dans

22 pays, le droit de grève est accordé aux fonctionnaires. Dans ce groupe, douze pays ont toutefois déclaré avoir mis en place des restrictions concernant certaines catégories professionnelles telles que la police, les forces de défense ou les juges. Dans six États membres de l’UE, le droit de grève des fonctionnaires est assorti de mécanismes spéciaux de règlement des différends.

14. Résultats de la négociation collective : S’agissant des conditions d’emploi, les fonctionnaires sont de plus en plus traités comme des employés et non comme des agents de l’État. Dans douze administrations centrales, les processus de négociation aboutissent principalement à des conventions collectives volontaires, c’est-à-dire, à des accords qui n’ont pas force obligatoire. Dans 10 États membres, les accords collectifs revêtent un caractère juridique contraignant. Dans huit pays, les accords collectifs n’entrent en vigueur qu’après avoir été incorporées à des actes juridiques. Enfin, dans quatre États membres, les négociations collectives donnent lieu à des accords à valeur politique. En d’autres termes, ils ne sont pas juridiquement contraignants.

15. Implication dans le dialogue social européen intersectoriel : Sept des États membres de l’UE ont affirmé s’impliquer dans le dialogue social interprofessionnel à l’échelle européenne en tant que membres du Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d’intérêt économique général (CEEP). Aujourd’hui, seules quelques administrations semblent être convaincues que s’engager dans un dialogue social européen permet de peser sur les processus décisionnels à un stade précoce et, par conséquent, présente une utilité pratique au quotidien. Certains pays d’Europe centrale et orientale ont affirmé ne pas avoir été informés du tout des actions menées au niveau de l’UE en matière de dialogue social.

16. Tour d’horizon : La majorité des États membres n’engagent actuellement aucune réforme concrète dans le domaine du dialogue social dans le secteur public central. Néanmoins, le dialogue social dans les administrations centrales se développe de manière constante et les conventions collectives prennent de plus en plus d’importance au sein des systèmes d’emploi nationaux avec, certes, une portée et des rythmes différents. Les pays scandinaves ont entrepris de déléguer la détermination des traitements aux administrations publiques aux niveaux régional et local. Les pays nordiques vont vraisemblablement insuffler un élan général en matière de politique d’emploi concernant la détermination des traitements en fonction des performances. En résumé, les récentes évolutions des relations sociales dans le secteur public confirment la tendance générale constatée dans plusieurs États à un assouplissement des accords de travail.

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Danemark. Fortes relations sociales formelles et informelles

Histoire et tradition. Le Danemark peut prétendre être le premier pays au monde à avoir reconnu les organisations syndicales. C’est le compromis de septembre 1899 qui sert de point de départ au système danois des relations du travail. Après un long et grave conflit industriel, les employeurs et les ouvriers se sont entendus sur une coopération plus formalisée, reposant sur la reconnaissance mutuelle et l’acceptation que les négociations se fassent dans l’intérêt des deux parties.

Le système de coopération et de négociation collective. Le dialogue social dans le secteur public danois est marqué par un système complet de coopération et de négociation collective. Les grands conflits industriels n’entrent pas dans la tradition lors de la (re)négociation des conventions collectives. Si les processus de négociation sont parfois longs, les partenaires sociaux parviennent généralement à un accord. Des règles spéciales concernant l’usage d’une action revendicative imposent une « obligation de paix », qui interdit aux partenaires sociaux de recourir facilement à des actes hostiles pendant la durée de validité des conventions collectives.

La structure du dialogue social est double : les accords-cadres sont conclus au niveau central, des accords complémentaires plus spécifiques intervenant au niveau local. Sur le lieu de travail, les comités de coopération et les délégués syndicaux jouent un rôle croissant, notamment lors de la négociation de nouveaux types de politiques de salaires ou de ressources humaines.

Les acteurs. L’employeur de l’administration centrale est l’Autorité de l’État employeur sous la tutelle du ministère des Finances. Le principal homologue est la Fédération centrale danoise des fonctionnaires (CFU), composée de trois organisations de fonctionnaires : l’association des organisations de fonctionnaires danois (StK), le secrétariat de négociation collective des employés de l’administration centrale et locale (SKAF) et la confédération des associations professionnelles (AC).

 Autorégulation et conventions collectives obligatoires. Les relations sociales au Danemark reposent sur le principe du « volontariat » : les ouvriers et la direction adhèrent à des organisations sur une base de volontariat et signent des accords fixant leurs propres règles du jeu, qui ne sont pas fondées sur le code du travail. De solides organisations du marché du travail, avec un taux d’adhésion élevé, constituent la condition préalable à un système fondé sur l’autorégulation des partenaires sociaux.

La reconnaissance mutuelle et le « respect des règles du jeu » sont également des caractéristiques importantes des relations sociales. Lorsqu’une convention collective a été conclue, son application est immédiate et concerne tous les ouvriers d’une catégorie de personnel spécifique, ainsi que les membres des syndicats et ceux qui ne le sont pas.

Délégation du pouvoir de négociation sur le lieu de travail. Pendant la réforme des salaires, le « nouveau système de rémunération » a été mis en place en 1998. Les processus de négociation de salaires ont été délégués au niveau local ; les arguments du gouvernement en faveur de ce processus de changement étaient les suivants : c’est sur le lieu de travail que l’on appréhende le mieux les conditions de travail en vigueur et les qualifications du personnel ; l’évolution des rémunérations doit mieux refléter les performances et les qualifications de chaque membre du personnel que le précédent système de rémunération ; et la rémunération doit être considérée comme un instrument de gestion de la motivation du personnel, visant à améliorer l’efficacité des services publics.

Face à un marché du travail évoluant rapidement, les « comités de coopération » sur les lieux de travail jouent un rôle croissant en tant qu’acteurs clés dans les processus de négociation : ces comités permettent de privilégier les conditions en faveur d’un environnement de travail sain et de normes élevées d’hygiène et de sécurité au travail.

Par ailleurs, les partenaires sociaux ont reconnu que la coopération et la définition d’objectifs communs constituent la condition préalable à la délivrance de meilleurs services.

Bonnes pratiques et modèle à l’échelle internationale. En somme, le modèle danois de dialogue social a servi de modèle à plusieurs délégations de pays européens et étrangers. Une visite d’étude organisée par l’IEAP avec des participants de la République tchèque, du Royaume-Uni et des Pays-Bas, centrée sur le modèle de la négociation collective et des exemples spécifiques de conventions collectives souples, a récemment démontré que d’autres pays s’inspirent de ce modèle. L’ébauche de lignes directrices communes et l’organisation de « bourses à l’emploi » communes constituent de bonnes pratiques pour les deux camps, dans une optique d’atteinte d’objectifs communs.

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Suède. Délégation de la responsabilité de l’employeur aux agences

Histoire et tradition. Par rapport aux autres pays européens, la structure de l’administration centrale suédoise est extrêmement décentralisée. À l’inverse de la plupart des pays, l’administration centrale suédoise comprend des agences gouvernementales, qui sont essentiellement indépendantes du gouvernement dans l’exécution de leurs missions. L’introduction du principe d’autonomie remonte au 17ème siècle, lors de l’établissement des fondements de la fonction publique. Depuis lors, la délégation et la décentralisation des décisions aux agences ont été considérées comme le moyen le plus efficace de gérer les affaires publiques. Depuis la fin des années 1930, dans le monde du travail suédois, la tradition veut qu’une gestion saine et la liberté des décisions de gestion soient favorables tant aux partenaires sociaux, qu’aux employeurs et ouvriers. Cet aspect a fait l’objet d’un accord sectoriel et a fortement contribué à une culture de la coopération dans le domaine des relations sociales. Lorsque les négociations ont été autorisées dans le secteur de l’administration centrale en 1965, « l’esprit de coopération » du secteur privé a eu des retombées sur le secteur public.

La loi de 1979 sur la cogestion définit les relations au travail entre les partenaires sociaux locaux de l’ensemble du marché du travail en Suède. Du milieu des années 1980 au milieu des années 1990, les responsabilités des agences gouvernementales en tant qu’employeurs ont été mieux définies et mises au point : il a été demandé aux agences de coopérer et de coordonner les mesures à travers le pays, afin d’appliquer une politique commune en matière d’emploi. Il en a résulté un accord visant à renforcer le rôle des supérieurs hiérarchiques en tant qu’employeurs.

Toutefois, le processus de transfert des responsabilités évolue encore. Le taux d’adhésion syndicale est relativement élevé, environ 80 pour cent, ce qui permet aux trois syndicats de fonctionnaires de disposer d’un mandat légitime de représentation des employés. La force des partenaires sociaux des deux camps permet de maintenir des relations harmonieuses et dignes de confiance.

Des agences autonomes, décentralisées. Au total, 240 agences bénéficient d’un statut d’indépendance relative. Aux termes de la constitution suédoise, les différents ministres ne sont pas autorisés à influencer l’exercice de l’autorité publique des agences. Les réglementations et rapports détaillés sont peu nombreux ; les agences sont informées des grandes lignes d’action mais pas des modalités d’application de ces actions. Chaque agence est libre d’utiliser ses ressources dans le cadre de son mandat. Elle remet des rapports annuels au gouvernement l’informant de l’évolution de ses ressources humaines, ainsi que des rapports de performances et des états financiers. Le recrutement de l’ensemble du personnel est assuré par chaque agence, de façon autonome ; le gouvernement ne désigne que les chefs d’agences et procède à quelques autres nominations politiques. Par conséquent, il existe peu de systèmes formels fondés sur la carrière dans la fonction publique (seulement pour les juges, les diplomates et certaines forces de police et militaires). La gestion des ressources humaines favorise la mobilité des postes au sein d’une même agence ou entre différents secteurs du marché du travail.

La direction suédoise des services de l’emploi public (SAGE) : En Suède, l’organisation faîtière des employeurs s’appelle la SAGE, dont les membres sont des agences publiques. L’adhésion est obligatoire pour toutes les agences. La SAGE emploie 65 personnes ; son organe suprême est le Conseil des employeurs qui comprend tous les chef d’agences et se réunit annuellement. Le Conseil propose les membres du conseil d’administration de la SAGE au gouvernement ; le conseil d’administration désigne, à son tour, le directeur général. Les actions et procédures de l’agence respectent les préférences de ses membres. L’une des missions les plus importantes de la SAGE consiste à coordonner toutes les agences afin d’adopter des politiques de négociation communes vis-à-vis des syndicats. Les autres tâches importantes qui lui sont confiées consistent à négocier des accords centraux et à soutenir les membres dans le cadre de la gestion des relations avec les syndicats locaux.

Un seul droit du travail pour tous. En matière de droits et d’obligations des employés de l’administration centrale, une législation globale identique s’applique au secteur public et à tout autre secteur du marché du travail. Par ailleurs, les partenaires sociaux s’entendent sur les autres réglementations sectorielles obligatoires.

L’administration publique n’offre pas de garantie d’emploi à vie ; si des licenciements sont nécessaires, les employés peuvent être amenés à cesser leur activité en raison des impératifs de l’activité, en tenant compte des réglementations légales sur l’ancienneté du personnel. Seuls les juges bénéficient d’une sécurité de l’emploi spécifique. Conformément à la loi sur la cogestion au travail, les agences sont dans l’obligation de rendre compte régulièrement aux syndicats de l’évolution des actions planifiées concernant les conditions de travail, les questions de rémunération et la politique du personnel.

 Les accords sont obligatoires. Les actes juridiques dans le cadre de la loi sur l’administration publique sont très limités. Ils réglementent le plus souvent les responsabilités des fonctionnaires (sanctions disciplinaires en cas de mauvais traitement). À l’inverse, le système de l’emploi en Suède est fondé sur des réglementations, définies par des accords qui complètent la législation de base de l’ensemble du marché du travail. Le système de négociation repose sur un accord de base dont la validité est maintenue dans le temps. Il existe un accord sur les retraites (obligatoire), un accord sur la sécurité au travail (obligatoire), un accord concernant les conditions de travail générales (facultatif), des accords centraux sur les rémunérations (facultatifs) pour chaque syndicat, etc. Les modalités détaillées des accords facultatifs sont définies dans les contrats locaux de chaque agence.

(IV) Fonctions publiques et négociation collective. Une étude de l’IRES (2020)

 (Je reproduis ci-dessous la synthèse de l’étude Dialogue social et négociation dans les fonctions publiques : Quel rôle dans les réorganisations ?, réalisée par Catherine Vincent, Christèle Meilland et Cristina Nizzoli. Cette étude a été financée par l’Agence d’objectifs de l’IRES pour la confédération CFDT (lire ici) et publiée en mars 2020 (lire ici).

Les auteures se sont demandées sous quelles formes nouvelles le dialogue social s’était développé dans les fonctions publiques après la réforme de 2010 : via des négociations collectives, une consultation plus fréquente des instances de représentation des personnels, ou des modalités plus informelles ? Trois entités des fonctions publiques d’Etat (FPE) et territoriale (FPT) ont été investiguées. Conclusion des trois chercheures : « Du fait du caractère discontinu de la négociation, l’apprentissage des acteurs reste limité et la qualité des expériences de dialogue ou de négociations dépendent finalement des jeux des interactions locales et des trajectoires de sociabilité des acteurs. La responsabilité des employeurs publics devrait être d’outiller le dialogue social et d’en assurer la transparence. » Ce constat, opéré ici pour le seul secteur public, vaut pour le secteur privé ; il illustre l’immense défi collectif qui est le nôtre, que nous soyons employeurs, syndicalistes, consultants ou universitaires, pour que la pratique de la négociation collective devienne un mode quotidien de régulation sociale, au plus près des problèmes à résoudre, et visant, dans une même saisie – car ces deux dimensions sont articulées –, efficience de l’organisation et qualité de vie au travail).

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DIALOGUE SOCIAL ET NÉGOCIATION DANS LES FONCTIONS PUBLIQUES : QUEL RÔLE DANS LES RÉORGANISATIONS ?

Les réorganisations récentes des services publics semblent être sources de mal-être au travail, d’accroissement de la charge de travail et de changements importants dans la représentation que les agents ont de leur travail. Les principes traditionnels qui organisaient l’action publique, principes d’égalité et de continuité, font désormais l’objet de vives critiques qui s’appuient sur une remise en cause des fonctionnements bureaucratiques comme étant source d’inefficacité et de démotivation. Aux valeurs traditionnelles des services publics intériorisées par les agents publics (intégrité, impartialité, prudence et continuité), les nouvelles formes de gestion publique opposent d’autres valeurs (efficience et efficacité, flexibilité et innovation, risque et changement) qui introduisent des conflits de valeurs pour les agents et qui conduisent à des injonctions paradoxales dans leur travail. Pour des organisations syndicales (OS) plus portées à défendre les valeurs traditionnelles du service public, le dialogue social constitue-t-il un outil pour contrecarrer ou infléchir ce nouveau référentiel de modernisation de l’État ?

Un bilan de la pratique du dialogue social après la loi de 2010 montre que ce dialogue se déploie pour l’essentiel en dehors des instances de consultation, même si celles-ci n’ont rien d’accessoire. Leur rôle est plutôt d’encadrer et de rythmer le dialogue. Quant à la négociation, son existence et son intensité sont très tributaires de la volonté des directions administratives ou de la capacité de l’imposer par rapport de force des syndicats.

Trois monographies présentent la diversité des configurations et des pratiques du dialogue social.

Face à un projet de réorganisation globale – le plan stratégique des Douanes (PSD) décidé sans concertation – le conflit appuyé sur une intersyndicale regroupant l’ensemble des OS représentatives et l’accord collectif d’accompagnement sur lequel il a débouché en 2015, sont un terrain propice pour questionner la place et l’utilité du dialogue social. Ce cas illustre à la fois les liens très présents entre négociation et conflit et les difficultés posées par la mise en œuvre des accords.

Dans la fonction publique territoriale de deux département ruraux, le choix a été fait d’analyser les pratiques quotidiennes des acteurs syndicaux pour comprendre les entraves posées au dialogue social. L’isolement des agents, source de souffrance au travail, apparaît comme une spécificité prégnante d’une fonction publique caractérisée par des personnels disséminés avec des métiers hétérogènes. Dans les toutes petites collectivités, les personnels souffrent d’un double isolement: isolement face aux élus; mais aussi absence d’espace local, de lieu d’échange sur les pratiques professionnelles et donc de lieu de production d’une identité professionnelle collective. Les syndicats, souvent amenés à défendre des situations individuelles, peinent à les incorporer dans des revendications englobant un plus grand nombre de salariés, voire leur totalité.

Le CRIDF dont le fonctionnement des instances de représentation se rapproche de celui de la Douane, a connu dans les cinq dernières années plusieurs formes de réorganisations concomitantes: un déménagement, des changements organisationnels accompagnés de suppressions d’emploi et une nouvelle politique de ressources humaines (avec suppressions d’échelons hiérarchiques). Il en résulte des conflits sporadiques malgré la volonté de la part de l’exécutif régional de mettre en place un dialogue basé sur la négociation. Les modalités d’implémentation des réorganisations ainsi que le type de dialogue social qui se met en place pour les accompagner se sont révélés fort différents sur les trois terrains.

À cadre juridique commun, le fonctionnement du dialogue social est souvent distinct, parfois dissemblable. Si les agents des fonctions publiques sont confrontés à des évolutions et des contextes communs dont les conséquences sur leur activité et leurs conditions de travail sont similaires, les changements en cours ne se ressemblent pas et connaissent même des applications différentes au sein d’une même structure administrative. Néanmoins quelques enseignements communs sur la place donnée au dialogue social dans les fonctions publiques face aux réorganisations, dix ans après la réforme de 2010, peuvent être dégagés.

Des comportements d’acteurs qui tardent à changer

Le bilan de la mise en œuvre de la loi de 2010 est en demi-teinte. Certes, des pratiques de négociation se mettent en place dans certains ministères et collectivités territoriales, mais ce processus est lent et, surtout, se réalise au travers de configurations hétérogènes mêlant consultation, concertation et négociation. Ce dialogue informel ne permet pas de construire des compromis stables. L’intérêt commun des acteurs à négocier est encore à trouver. Aboutir à des règles communes, formalisées dans un texte signé et qui s’impose non seulement aux signataires, mais à l’ensemble des acteurs, suppose des relations de confiance et une légitimité réciproque. La réalité des interactions qui se nouent dans le processus de discussion entre syndicats et employeurs publics n’est pour l’instant pas de cet ordre. La procéduralisation minimale introduite par la loi de 2010 fait que les accords restent exceptionnels et les pratiques de négociation discontinues.

Deux considérations sociologiques éclairent les difficultés à enclencher un processus de négociation vertueux. En premier lieu, le contexte de modernisation de la gestion publique et de contraintes budgétaires qui pèse sur les services publics est peu propice au dialogue social. Les conséquences en sont connues: réductions d’effectifs, individualisation de la gestion des personnels, rationalisation des activités de travail, etc. Ces transformations laissent des marges de manœuvre limitées et peu de contreparties possibles. Pourtant, dans un contexte comparable de difficultés économiques, dans de nombreuses entreprises du secteur privé, les négociateurs ont su desserrer les contraintes entourant la négociation. Dans les fonctions publiques, ces réussites sont exceptionnelles et se sont, le plus souvent, déroulées dans un climat très conflictuel. En second lieu, les causes principales de blocage tiennent aux acteurs eux-mêmes qui peinent à entrer dans des processus routiniers de négociation.

L’enjeu reste de faire émerger la figure du négociateur des deux côtés de la table, et principalement celui des employeurs publics. Certaines postures syndicales entravent parfois le développement d’un dialogue constructif, la concurrence entre OS ayant plutôt tendance à renforcer le phénomène. La compétence des négociateurs syndicaux est largement encore à construire. Cependant, il apparaît que la réforme a peu été portée par l’administration. Il y a un réel paradoxe à constater la rapidité avec laquelle les dispositifs de GRH inspirés du privé ont été introduits, ainsi que l’importance des moyens mis pour faciliter l’application des nouveaux préceptes managériaux par les managers de proximité et la relative inaction dans la mise en œuvre de pratiques du dialogue social là aussi inspirées du privé.

D’une part, les interlocuteurs rencontrés soulignent l’absence quasi-totale d’outils de gestion ou de suivi du dialogue social mis à la disposition des employeurs publics. Or, comme dans le privé, il est de la responsabilité de l’employeur d’outiller le dialogue social. Du fait de cette lacune, l’encadrement perçoit encore ce dernier comme un passage obligé et chronophage, une composante secondaire de la gestion des services dont le seul effet est d’allonger les délais d’implémentation des décisions, décisions le plus souvent déjà définitivement arrêtées au niveau supérieur.

D’autre part, et c’est certainement le point le plus problématique, on constate une résistance à négocier de la part d’employeurs publics habitués à gérer unilatéralement. Si les OS sont jugées crédibles pour porter les revendications statutaires ou salariales des personnels, leur légitimité est globalement déniée en tant que force de proposition sur les nouvelles organisations promues par les réformes. Dans la FPE, la haute administration accorde une moindre légitimité à un interlocuteur syndical supposé ne défendre que les intérêts particuliers des agents. La non-prise en compte des contre-propositions au PSD faites lors des Etat-généraux de la Douane organisés par les syndicats douaniers en est une illustration.

Dans la FPT, les élus ne se sentent redevables que devant leurs électeurs. C’est encore plus vrai dans les petites collectivités mais aussi dans les grandes puisque le choix du lieu de déménagement du siège du Conseil régional Île-de-France, projet annoncé dans la campagne électorale, a finalement été pris par le seul exécutif régional sans tenir compte de l’avis des agents sur cette localisation. Le résultat est une forme de déresponsabilisation de l’ensemble des acteurs et plus particulièrement des employeurs publics du fait de leur inculture au dialogue social, dans un univers plus marqué par l’unilatéral que par la négociation. Pour autant, le dialogue social se révèle souvent plus facile au niveau local pour les employeurs et les représentants du personnel, mais dans des configurations informelles. On le voit par exemple dans la FPT en milieu rural où les centres de gestion sont utilisés comme des outils, certes limités, pour pallier l’isolement des personnels.

Le dialogue social face aux restructurations: des négociations trop souvent liées au conflit

 Les réorganisations des services sans concertation préalable, le manque de stabilité dans l’organisation du travail, l’absence d’interlocuteurs désignés pour s’informer ou adresser une requête apparaissent comme des facteurs de stress. À tout cela s’ajoute l’incertitude et l’imprévisibilité dans les perspectives de carrières mais aussi dans l’avenir du service, du travail qui peuvent induire pour les agents découragement ou désengagement dans le travail. Pour autant, ces réorganisations – en général qualifiées au travers de termes positifs: modernisations, réformes, plans stratégiques, etc. – ne répondent pas à des finalités identiques, ce qui n’est pas sans conséquences sur les réponses des OS et la nature du dialogue social mis en place. Certaines mesures sont dictées par l’adaptation de l’administration aux mutations économiques et sociétales, d’autres visent une meilleure efficacité de l’administration ou à mieux utiliser les moyens publics.

Dans ces deux cas, les réformes peuvent être comprises par les agents même si elles entraînent des réductions d’effectifs, d’importantes transformations des services et une profonde modification du travail. Le débat porte alors sur le rythme, l’horizon temporel et l’accompagnement social proposé ou non. Pour le déménagement du siège du CRIDF, ce n’est pas la décision qui a été contestée mais la méthode (un sondage auprès des agents suivi d’un choix imposé ne correspondant pas aux souhaits exprimés).

En revanche, les réformes liées à un objectif de rationalisation, qui ne semblent avoir comme but premier que de réduire les effectifs pour maîtriser les dépenses publiques, heurtent la représentation du travail des agents. Elles sont rejetées par les personnels, mais la difficulté pour les OS est alors de construire un rapport de force pour s’y opposer ou, à tout le moins, peser sur leurs contenus. Le positionnement syndical est rendu encore plus difficile par le fait que ces projets de réforme mêlent le plus souvent des ambitions d’amélioration de l’efficacité du service rendu avec des objectifs de rationalisation budgétaire. Cela a été le cas du PSD des Douanes qui proposait à la fois une stratégie d’adaptation de moyen terme aux évolutions de l’environnement économique et une réduction des implantations et des fonctions support.

La légitimité de la réforme pour les agents n’est donc pas donnée mais à construire. La méthode employée joue un rôle primordial et principalement le dialogue social mis en œuvre. Le contexte de transformations organisationnelles récurrentes est défavorable pour que les dirigeants et les managers puissent impulser une transparence autour des réorganisations, ce qui en retour attise la méfiance des OS. Dans des contextes diversifiés de réorganisation, on voit que la nature des négociations et plus largement du dialogue social (DS) sont proches; le conflit reste trop souvent plus productif que le dialogue. Au CRIDF où une tradition de DS semble bien établie, on aurait pu penser qu’un changement aussi important que le déménagement aurait induit une négociation. C’est en fait la mobilisation qui conduit à l’ouverture de la négociation. Aux Douanes, si la mobilisation permet de réviser à la baisse les suppressions de directions et les baisses d’effectifs, l’accord négocié de son côté apporte des avantages significatifs, financiers et en termes de reclassements et d’accompagnement. Mais, l’engagement des parties signataires pour faire vivre l’accord et les compromis qu’il contient pose ensuite question. Si l’on voit bien les effets de la conflictualité sur la mise en œuvre des réformes, ceux de la négociation sont moins appréhendables par les acteurs.  

Comment faire vivre les accords : dimension processuelle de la mise en œuvre

Négocier, c’est faire émerger des sujets, construire un agenda social, convenir des thèmes d’intérêt commun, voire des projets à venir. La question est alors de pousser l’employeur public à ouvrir des négociations. Mais trop souvent, celui-ci ne l’envisage pas, soit par manque d’appétence, soit pour ne pas être tenu par le contenu d’un éventuel accord. C’est trop souvent sous la pression d’une mobilisation que l’employeur public accepte de négocier. Ex: Aux Douanes au moment de l’application du PSD, où la négociation n’a jamais été un espace de discussion du bien-fondé des réorganisations. Une vision plus systématisée du dialogue social est développée au CRIDF, où il est vu comme un outil de management à l’appui de la politique de rationalisation managériale, version instrumentale du dialogue social que l’on retrouve souvent dans les grandes entreprises privées.  Les apports pour les agents des nombreux accords signés ne sont pas évidents, la négociation n’entraînant que peu de changements effectifs dans leur quotidien de travail et les OS se posent la question des gains qu’elles peuvent tirer des négociations. Ainsi, les négociations sur l’égalité professionnelle semblent avoir été ouvertes dans l’unique but d’obtenir le label de la norme AFNOR. Pour les organisations syndicales signataires, la question se pose aussi de faire vivre les accords, d’assurer le suivi de leur application afin d’en tirer des gains. Aux Douanes, si l’on regarde les résultats des dernières élections, la CFDT a manifestement tiré avantage de sa position face aux réorganisations. Pour autant, les lacunes du dispositif de suivi font que les agents n’identifient pas nécessairement l’origine des dispositifs dont ils bénéficient. Les syndicats non-signataires les présentent comme arrachés à l’administration par la mobilisation. Cette dernière ne joue pas le jeu non plus en les attribuant à l’application de règles administratives plus qu’à la négociation. Le compromis semble vite trop coûteux et aucun acteur ne s’engage à le porter. Du fait du caractère discontinu de la négociation, l’apprentissage des acteurs reste limité et la qualité des expériences de dialogue ou de négociations dépendent finalement des jeux des interactions locales et des trajectoires de sociabilité des acteurs. La responsabilité des employeurs publics devrait être d’outiller le dialogue social et d’en assurer la transparence.

(Catherine Vincent, Christèle Meilland et Cristina Nizzoli, IRES, mars 2020)

(Archive II) Quelle prospective des règles de la négociation sociale ?

(Je reproduis ci-dessous, dans cette Archive II, le premier numéro, daté d’octobre 2003, d’un ensemble de Notes Thomas que publièrent, d’octobre 2003 à avril 2005, Laurent Duclos et Olivier Mériaux, dans le cadre d’un programme d’études et d’analyses du Commissariat Général du Plan.

Relire en février 2021 cette Note de travail, présentée lors de la première réunion du Groupe Thomas (du nom d’Albert Thomas, ancien ministre socialiste de l’armement de 1915 à 1917, puis directeur du BIT, Bureau international du Travail, jusqu’à sa mort en 1932) me conduit à trois observations.

Un, il est utile, souvent, de jeter un œil derrière nous, pour constater, en matière de règles de la négociation sociale, l’importance du chemin déjà parcouru, et celle qui reste à parcourir. « Supplétivité », « accord majoritaire » : ces mots étaient nouveaux en 2003 ; ils structurent aujourd’hui les relations collectives de travail. Quels sont les « mots nouveaux » d’aujourd’hui, à peine connus et utilisés, et qui façonneront demain les règles d’une négociation collective renouvelée ?

Deux, il est également utile de vérifier ce que nous avons omis, oublié, négligé. Duclos et Mériaux, en 2003, soulignaient que se profilaient, ici et là, « tout un ensemble de pratiques de concertation qui multiplient le nombre de parties prenantes » et, ce faisant, risquaient, écrivaient-ils, de « frapper l’obsolescence les cadres mêmes de la négociation sociale ». Nous sommes peut-être arrivés à cette étape, et il importe que nous examinons sérieusement l’impact sur la négociation collective, impact probablement positif, de la présence, pour l’instant encore discrète, de multiples parties prenantes – ONG de la transition écologique, ONG de la précarité / pauvreté, ONG féministes et solidaires, etc., jusqu’alors non invitées à la table des négociations mais désormais susceptibles de s’y asseoir, et durablement. Avec les avocats, les experts-comptables, les consultants en organisations, etc., ces ONG participent de la production d’un « quatrième acteur social » – avec les syndicats, les patronats et l’Etat -, susceptible de reconfigurer demain les relations collectives de travail.

Trois, l’exercice proposé à l’époque par Duclos et Mériaux – une « critique de l’avenir », écrivaient-ils – garde en 2021 toute son heuristique. Cette « prospective des règles » me semble en effet une procédure ad hoc en nos temps troublés. Critiquer l’avenir, ou être sceptique sur un avenir qu’on nous dit inéluctable, est une façon pragmatique de clarifier les héritages du passé, pour les ajuster aux temps prochains et aux nécessités de l’heure. L’exercice prospectif est ici salutaire ; car à l’articulation entre le passé et l’avenir (ou entre notre histoire sociale, faite de bruits et fureur, et une futurité commune, comme elle fut théorisée, idéalement, par John Commons) se place l’expérimentation sociale. On observe, on déduit, on analyse, et l’on peut alors « prendre son risque » en expérimentant ici un dispositif novateur, là une procédure audacieuse. Joignons-y une pensée critique, une action experte, une volonté lucide – et peut-être pourrons-nous renouveler notre modèle social, aujourd’hui malmené.

Nietzsche, dans Par-delà bien et mal, § 210, décrivait ainsi les « philosophes de l’avenir » : « Ils aimeront à expérimenter dans un sens nouveau, peut-être plus vaste, peut-être plus périlleux ». Ce trait s’applique assurément aux « partenaires sociaux de l’avenir »…).

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« Quels changements impulser aujourd’hui dans le champ de la négociation sociale – laquelle ne se réduit pas à la négociation collective dans sa définition juridique mais englobe les autres scènes et formes du “partenariat social” – qui satisfassent aux attentes exprimées par les acteurs, garantissent l’équilibre des rapports sociaux et participent à la construction du Bien commun ?

Depuis l’automne 1999, les négociations et les débats engagés sous les auspices de la “Refondation sociale” posent, à nouveau, la question des champs d’intervention respectifs des partenaires sociaux et de l’État en matière de relations du travail et de protection sociale. Actualisant l’interrogation classique sur les rapports entre démocratie sociale et démocratie politique, cette controverse intervient après plusieurs épisodes très similaires depuis deux décennies, sans que des innovations autres que marginales n’aient été apportées aux règles de la négociation sociale.

Le contexte semble aujourd’hui plus favorable au changement, partenaires sociaux et pouvoirs publics ayant manifesté une volonté conjointe de déboucher sur une rénovation majeure du cadre institutionnel des relations sociales. La “position commune” élaborée en juillet 2001 par les partenaires sociaux proposait ainsi des lignes d’action visant à “développer la négociation collective”, “renforcer les moyens du dialogue social” et “créer une dynamique de complémentarité entre le rôle de la loi et celui de la négociation collective”.

Fin janvier 2003, François Fillon avait remis aux partenaires sociaux un “document de travail” portant sur “l’approfondissement de la négociation collective”. Le 10 avril 2003, le ministre confiait à Michel de Virville, secrétaire général du groupe Renault, une mission portant notamment sur le renforcement du droit conventionnel face à la norme étatique comme facteur de régulation sociale. Devant la commission nationale de la négociation collective réunie en juin 2003, François Fillon confirmait vouloir faire du texte des partenaires sociaux “ la pierre angulaire” d’une réforme visant à “aller plus loin dans le renforcement de l’autonomie des partenaires sociaux”. Il annonçait qu’un texte serait soumis au législateur avant la fin de l’année afin de “renforcer la légitimité des accords et la représentativité des organisations syndicales et professionnelles”, réforme qu’il qualifiait de “préalable indispensable à la modernisation de nos rapports sociaux et à la prise de responsabilités par les organisations syndicales et patronales”.

Pour l’immédiat, deux questions occupent les esprits : celle de l’accord majoritaire dans la sphère des relations collectives du travail, où la capacité contractuelle des acteurs repose encore largement sur une représentativité d’emprunt liée à l’affiliation ; et celle des rapports entre État, patronat et syndicats dans la sphère du “partenariat social institutionnalisé”.

Au terme d’un diagnostic à mi-parcours du processus de réduction du temps de travail, la commission présidée au Plan par Henri Rouilleault avait proposé en 2001 plusieurs scénarios portant sur la rénovation du droit de la négociation collective. Ladite commission avait notamment proposé de soutenir l’articulation lois, décrets et conventions par l’application d’un principe de supplétivité : il s’agissait ainsi de conjuguer souplesse d’adaptation et maintien d’une certaine hiérarchie entre sources du droit, une manière de restaurer l’autorité propre à chaque niveau de norme à la fois contre le fantasme de la subsidiarité et la confusion marquant aujourd’hui l’extension continue du champ de la norme publique dérogeable. En introduisant, ainsi que le préconisait le rapport Rouilleault, des dispositions supplétives pour le régime des heures supplémentaires, la loi Fillon du 17 janvier 2003 a permis de réaliser un test grandeur nature sur cette nouvelle façon d’articuler normes étatiques et normes conventionnelles 3. Mais elle a laissé entier le problème ayant trait au mode même de production de ces normes : comment renforcer la légitimité des normes produites par les partenaires sociaux, notamment aux niveaux de la branche et de l’entreprise ? Comment renouveler, au sommet, les conditions d’exercice de la démocratie sociale ? Autrement dit, comment concilier dans la production du droit la détermination d’un gouvernement avec la volonté des partenaires sociaux, dans le nécessaire respect de l’autorité propre du Parlement ?

La commission Rouilleault, qui avait pris soin d’élaborer différents scénarios d’application du principe majoritaire aux relations collectives du travail, avait proposé, s’agissant de cette sphère du partenariat social institutionnalisé, d’étudier une adaptation au cas français du circuit décisionnel organisé, à l’échelon européen, par le Protocole social de Maastricht 1. L’engagement du Plan dans cet exercice de prospective avait suscité des heurts : plusieurs membres de la commission avaient en effet cherché à remettre en cause le mandat confié au groupe en la matière 2. Aussi étrange que ça puisse paraître, discuter des règles de la négociation sociale n’était pas dans la tradition du Plan. Hors quelques mentions éparpillées dans les rapports et jusqu’à sa réapparition dans le rapport Rouilleault, ce thème n’a jamais été qu’effleuré dans les travaux de l’institution. Le rapport de la commission Chaigneau intitulé “Négociation collective : quels enjeux ?”, publié en 1988, constituait ainsi le dernier exercice du Plan exclusivement consacré aux relations professionnelles. Bertrand Fragonard, alors Commissaire au Plan, écrivait prudemment dans son avant-propos que “le CGP ne pouvait avoir pour ambition ni de montrer aux partenaires sociaux la voie à suivre, ni de leur indiquer la place que la négociation doit tenir dans la vie sociale d’aujourd’hui et de demain”. “Chacun doit garder son rôle…”, indiquait-il. En dépit de la volonté affichée par les intéressés eux-mêmes 3 et du rôle que doit, par construction, y tenir l’Etat, on voit qu’il n’est pas très aisé de proposer une modification des “règles du jeu”…

“Position commune” des partenaires sociaux, à la mode européenne, “document de travail” du ministère des Affaires sociale, du Travail et de la Solidarité : les intitulés choisis par les acteurs sont restés très prudents, pour des textes au contenu encore très flou. Cette prudence renvoie à un sentiment bien établi, en France, qui veut que l’évolution des “règles du jeu” ne puisse procéder que d’un jeu “à somme nulle” où, par définition, chaque acteur perd ce que l’autre gagne. Depuis 20 ans, les règles qui soutiennent l’exercice de la démocratie sociale n’ont en réalité fait l’objet que d’ajustements “techniques” et épars ; ces ajustements ont principalement procuré un appoint à des politiques portant formellement sur d’autres objets (Plan Juppé ; lois Aubry). Cette instrumentalisation des “relations professionnelles” a brouillé les repères des acteurs et affaibli l’expression, le sens comme la portée de l’autonomie collective. En témoigne notamment la survenue de l’opposition loi/contrat dans les débats et le faux dilemme qu’elle y a rapidement introduit. Il n’y a pas en effet, dans notre système juridique, d’autonomie qui ne se développe dans une forme particulière d’hétéronomie. La question du comment devient alors le cœur du problème. Lorsque l’exécutif réaffirme la nécessaire complémentarité des sphères sociale et politique, il n’énonce, en effet, qu’une vérité plate si, au-delà de l’affirmation de grands principes, l’épaisseur technique du problème reste dans l’ombre.

Trouver les ressorts d’un jeu sur les règles de la négociation sociale qui soit, tant pour les représentants d’intérêt que pour l’État, “à somme positive”, constitue dès lors un enjeu central. À cet égard, la pertinence d’un exercice prospectif, comme son accueil, dépendront certainement de notre capacité à imaginer, à côté de scénarios dessinant des configurations cibles pour le système français de relations professionnelles, un cheminement praticable pour chaque acteur. Par déduction, l’échelle prospective d’un tel projet ne saurait ignorer la temporalité propre du politique. C’est la durée d’une législature qui donne, en quelque sorte, la mesure : cinq ans pour tracer un chemin, cinq ans pour le parcourir…

Cet exercice prospectif ne saurait se limiter, surtout, à la question de l’accord majoritaire qui constitue l’enjeu principal des réformes que le gouvernement de Jean- Pierre Raffarin compte engager prochainement. On peut se demander, en effet, si la remise à plat des règles qui président à la formation de l’accord collectif, qui apparaît aujourd’hui nécessaire à chacun, satisfait pleinement au besoin de cohérence systémique du modèle français de relations professionnelles. Les différents chantiers de la “refondation sociale”, en effet, ne remettaient pas simplement en cause les “règles du jeu” dans la seule sphère des relations collectives du travail, ils interrogeaient directement la structure institutionnelle et les procédés de régulation de “l’Etat social”. Ainsi qu’en témoignaient la controverse sur la place respective de la loi et du contrat dans les “nouvelles régulations” et les revendications d’autonomie portées par les partenaires sociaux, cet épisode invitait à une réévaluation globale des rapports entre démocratie politique et démocratie sociale. Tant dans la sphère du travail que dans celle de la protection sociale, l’Etat ne doit-il pas se donner pour ambition de répondre à un impératif global de régulation sociale, et doter, pour ce faire, les acteurs de ressources propres à dénouer durablement la crise de la représentation sociale, y compris, par exemple, dans le paritarisme d’institution ? La réponse excède la nécessité, pour partie contingente, dans laquelle il se trouve d’équilibrer, dans les fragiles contours juridico-économiques de l’entreprise, les souplesses et les sécurités offertes à l’un ou à l’autre acteur. Elle renvoie aussi bien à l’enracinement de la conception de l’État comme puissance tutélaire qu’aux conditions pratiques de production de la norme dans le cadre institutionnel actuel.

Le principe majoritaire et son extension

Une prospective des règles de la négociation sociale, en tant que “critique de l’avenir”, peut difficilement faire l’impasse sur la question de l’accord majoritaire, non pas tant pour “faire le point” sur cette question que pour tracer des possibles, et imaginer quelques “lignes de fuite”.

L’accord majoritaire pose la question de la légitimité des parties au contrat. Cette question s’impose d’autant plus aujourd’hui que la production normative tend non seulement à se déporter vers l’entreprise mais aussi à porter sur des échanges globaux qui rendent la règle du “plus favorable” difficile d’application. A contrario, on voit que cette question est, pour une large part, surdéterminée par le choix de l’entreprise comme cadre d’interaction et espace privilégié du compromis. Au moment où les frontières de l’entreprise entrent dans le flou, avec le développement d’organisations productives en réseau, on peut se demander si la réification de ses contours juridico- économiques suffit à clore le débat et s’il ne convient pas de soutenir également l’émergence d’autres espaces (le territoire, le site) et d’autres configurations de dialogue social (le réseau, la co-activité). Si la solution majoritaire est un moyen de garantir “l’ordre public social interne à l’entreprise”, on peut se demander, enfin, si cette focalisation sur l’entreprise n’est pas incompatible avec le désert syndical de la PME. Le mandatement s’était naguère superposé à la logique de la représentation syndicale pour y parer. Il n’est pas sûr que l’avènement d’un principe majoritaire soit compatible avec le maintien de l’ensemble de ces dispositifs alternatifs d’acquisition de la capacité contractuelle (accords atypiques dans le cadre des institutions représentatives du personnel, mandatement, pratique du referendum, etc.).

Le principe majoritaire peut, par ailleurs, inspirer des solutions de légitimation très différentes suivant qu’il s’applique, par exemple, aux acteurs ou à des commissions ad hoc ; il peut encore concerner aussi bien les phases d’habilitation à la négociation que les phases conclusives. Dès lors qu’elle gagne un peu d’épaisseur, on voit que la question majoritaire pose, dans le cadre décentralisé de la branche, a fortiori dans celui de l’entreprise, une question plus globale d’équilibre de la négociation intéressant l’ensemble des garanties procédurales offertes aux acteurs : on pense notamment à la sécurité que pourraient donner l’obligation préalable d’accords de méthode au titre, par exemple, de l’article L. 132-20 du code du travail, l’obligation de justifier, pour l’employeur, le niveau des contreparties exigées dans l’accord, les ressources d’expertise données aux acteurs, etc.

Dès lors qu’ils s’affirment comme un principe général dans l’établissement des rapports collectifs, l’hypothèse majoritaire et ses attributs procéduraux ne devraient-ils pas, enfin, être déclinés dans le cadre du paritarisme d’institution ? De quelle façon ? Il n’y a aucune raison, en effet, pour que l’application de ce principe se limite à la sphère des relations du travail stricto sensu 3. La question majoritaire est moins simple, en réalité, qu’il n’y paraît.

Une ligne de fuite s’esquisse qui peut nous permettre assez vite de réinterroger l’ensemble des sphères du partenariat social et leur rapport réciproque. Ces perspectives multiples invitent certainement à la construction de scénarios “dynamiques” de ré-articulation des sources du droit, où la communication entre niveaux, comme on dit, serait elle-même facilitée par l’instauration de tout un champ de procédures mais sans qu’on oublie jamais la qualité des acteurs censés se mouvoir dans ces cadres formels.

De la prospective des règles du jeu a une prospective de la représentation sociale ?

Si l’objectif de la “refondation” est apparu louable à beaucoup, c’est, en effet, que les limites endémiques du “partenariat social” à la française étaient devenues patentes : la procéduralisation des rapports entre l’État et les partenaires sociaux est certainement utile à défaire la confusion des rôles entre chacun, tant dans le champ des relations du travail que dans le champ de la protection sociale, elle ne résout pas à elle seule le problème de la légitimité des acteurs. C’est la crise de l’organisation, de l’action et de la représentation sociales qui est visée ici.

Sans qu’on y prête nécessairement attention, ce sont les cadres mêmes de la négociation sociale qui peuvent être frappés d’obsolescence : derrière la “négociation collective”, dans sa définition juridique étroite, se profilent ainsi, ici et là, tout un ensemble de pratiques de concertation qui multiplient le nombre de parties prenantes auxquelles s’adressent désormais les autorités en charge de la “gouvernance” (stakeholders vs shareholders dans la grande entreprise). Dans le champ de la protection  sociale, cette fois, l’usager ne se laisse plus résumer par son appartenance au salariat (cf. le rôle du paritarisme dans l’institution du rapport Capital / Travail).

Le tryptique action-représentation-négociation collective qui permettait naguère de distribuer les droits à l’action et à la négociation collective, et d’instituer la confrontation sociale, résiste mal aux chocs de la “globalisation”. Le social n’est plus la seule face intérieure de l’économie-monde, enfermée dans l’État-Nation : il est lui-même traversé par une nouvelle référence au “marché” jusque dans la gestion des biens collectifs. Ses institutions sont questionnées par la montée des “particularismes”. Les relations de l’économique et du social, typiques du compromis fordiste, supportent un ré-ingeniering imposé par de nouvelles autorités de “régulation”. La généralisation de la technique du contrat permet d’en étendre désormais les effets à des groupes à la volonté et aux contours incertains. Mais le contrat peut également être appelé à prolonger des décisions qui s’avèrent, en définitive, non négociables dans leur principe, encadrant et limitant très fortement l’expression d’une volonté propre par la “partie faible”, ainsi qu’on l’observe, par exemple, aujourd’hui dans les pratiques de contractualisation des politiques publiques.

L’extension donnée à la “soft law” (codes de conduite, labels sociaux, de chartes, normes techniques ou d’organisation) ne traduit-elle pas une dés-institutionnalisation des relations professionnelles ? On ignore, en effet, la façon dont cette normalisation se négocie et/ou répartit véritablement les pouvoirs, ni si la régulation qu’elle vise sera véritablement au service de la cohésion sociale. Il n’est pas sûr, ainsi, que les glissements de sens qui caractérisent aujourd’hui la norme garantissent à terme l’équilibre des rapports sociaux et maintiennent ainsi l’horizon du Bien commun. C’est tout l’enjeu de cet exercice de prospective d’imaginer, à partir des réformes en cours et des indices précurseurs témoignant de la recomposition des rapports sociaux, des scénarios qui satisfassent à cette exigence. »

Laurent DUCLOS (SAS, CGP) Olivier MERIAUX (CERAT, IEP de Grenoble)

(Archive I) « Chercher à économiser du temps sur le dialogue social et sur la concertation, ou pire, éviter une négociation toujours souhaitable, ce sont-là des erreurs qui mènent droit à l’échec.. » (Michel Rocard, 2004).

(Je venais de créer la revue Négociations ; c’était l’été 2004. Je cherchais à nourrir la rubrique « Grand entretien ». Un collègue universitaire me mit en contact avec Michel Rocard.

Un après-midi ensoleillé, me voici, avec Annie Giraud-Héraut, boulevard St-Germain, dans les locaux de l’ancien Premier ministre. Nous posâmes une première question, le magnétophone se mit en marche, Michel Rocard répondit, et nous eûmes, une heure et demie durant, sans oser l’interrompre, un formidable exposé de sa part, nous brossant, des débuts du capitalisme marchand jusqu’à la réforme de La Poste, un portrait saisissant de notre histoire sociale, aussi politique que sociologique, truffé d’anecdotes personnelles, de lumineuses digressions et de commentaires sur quelques personnages publics de l’époque… J’en extrais les passages ci-dessous, heureux de faire partager son analyse aux abonnés de ce weblog.

Je publierais régulièrement un document de ce type, étiqueté Archive, pour nourrir nos réflexions. Bonne lecture !)

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« Nous sommes alors à l’époque où le capitalisme prend son essor. Dans la plaine allemande (soit tout le centre et le nord de l’Allemagne), dans la plaine anglaise (c’est-à-dire, l’essentiel de l’Angleterre), dans tout le sud de la Scandinavie, dans tout le nord de l’Italie, dans tout ce qu’il y a de territoire utile en Suisse, les usines se développent, le capitalisme naît. Il naît cependant dans la brutalité : c’est dix-sept heures de travail par jour, c’est quatre mille heures de travail par an. Partout, on apprend la concentration du capital, on apprend à faire travailler beaucoup d’hommes ensemble, à les faire produire beaucoup – le concept de productivité commence à émerger ; mais on apprend aussi que les ouvriers souffrent et ils le font savoir ; il y a des grèves. On apprend donc la négociation sociale dans le dernier tiers du XIXe siècle…

Et en France ? En France, il n’y a plus personne. On les a tous tués ! Les résultats sont inouïs : le patronat apprend la gestion des entreprises sans interlocuteurs. Il donne des ordres, et cela descend. Tous les types qui avaient du tempérament se sont fait vider. Le syndicalisme entre en désespérance. Enfin, façon de parler : il n’y a pas de syndicalisme ! La classe ouvrière entre en désespérance et l’on devient anarchiste. La phrase clé est : « Quand on dit quelque chose, ils nous tuent ». C’est une phrase qui se répète encore dix ans après la Commune de Paris ! Par conséquent, quand vont naître les premières associations ouvrières, celles-ci ne sont pas du tout portées à se faire voir et à prendre des responsabilités de négociation ; elles ont l’impression que cette action est risquée et leur vaudra la prison, ou pire encore ! Et l’on passe donc à l’anarcho-syndicalisme. Cela aussi est un trait propre à la France… Même des pays plus tardifs en matière de capitalisme, comme l’Italie ou l’Espagne, n’ont pas une histoire sociale aussi bouleversée !

Pendant ce temps que se créent partout en Europe des partis socialistes. La plupart du temps, le milieu qui produit des partis socialistes ou sociaux-démocrates, ou qui produit des syndicats, est le même. Et, de fait, dans toute la Scandinavie, où il y a encore de belles traces, ou dans le Benelux d’aujourd’hui, y compris dans la partie francophone, ou en Allemagne, le même milieu social a produit des organisations qu’il n’a pas voulu jointives, mais qui se connectent : on fait carrière dans les deux. Le prédécesseur de l’actuel Premier ministre des Pays-Bas, Wim Kok, un très grand monsieur, était l’ancien secrétaire général de la confédération CGT locale, le FNV. Original, non ? On n’imagine pas beaucoup cela en France… La moitié du bureau du SPD, le parti social-démocrate allemand, est composé de personnes qui ont débuté leur carrière dans le mouvement syndical. Et, de même, au bureau du DGB, la grande centrale syndicale allemande, il y a, au moins un tiers de dirigeants qui se sont présentés à des joutes électorales. Autrement dit, la démocratie marche bien là où les dirigeants syndicaux et politiques jouent ensemble. Il y a donc une ânerie française sur ce point, quand on dit qu’il faut dépolitiser les syndicats : ils le sont complètement ! Certes, la politique ne les laisse pas en paix, mais eux, ils l’ont refusé…

De cette situation ainsi décrite résulte que dans la “groupusculite” des années 1880-1905 vous avez en France jusqu’à cinq structures qui s’appellent partis socialistes, avec des noms variés : Parti ouvrier français, Parti socialiste ouvrier révolutionnaire, Fédération des travailleurs socialistes, qui fut la plus importante, etc. A cette époque, on tient en relative méfiance ceux de la mouvance socialiste qui se sont présentés à des élections. La fraction parlementaire des socialistes commence donc avec un gros paquet de socialistes indépendants. Ils vont un par un, ils sont isolés. Ces parlementaires n’ont pas de structure qui les relie et ils ont des difficultés d’approche vis-à-vis de tous ces petits groupes socialistes. C’est dans ce milieu qu’arrive Jean Jaurès. Sous la pression de la Deuxième Internationale, d’une part, et d’autre part sous l’énorme pression de Jaurès, un petit peu plus tard naît, en 1905, le Parti socialiste. Ici, une drôlerie : le nom écrit, ou plutôt le nom parlé, ce sera « Parti Socialiste Unifié », et le nom déclaré à la Préfecture de police, puisqu’il s’agit d’une association, ce sera : « Parti socialiste, Section française de l’Internationale ouvrière ». Cela donnera…SFIO ! Malheureusement, Jaurès n’a pu éviter que dans les négociations avec les divers groupes – et là, il y a une faute de l’Internationale –, la majorité aille aux marxistes. L’abominable sectaire que fut Jules Guesde appliquait, avant Lénine, la vision selon laquelle la classe ouvrière avait enfin, avec le marxisme, sa science positive, que cette science positive devait éclairer l’action publique et que tous les éléments de la classe ouvrière, qu’ils soient organisés en coopératives, en mutuelles, en bourses du travail, en syndicats ou en partis, devaient obéir aux décisions éclairées du bureau politique…

Cela commence donc ainsi ; et cela coince tout de suite : tous s’affrontent immédiatement. Si bien que dès l’année qui suit la naissance du Parti socialiste français – nous sommes ici en plein dans notre sujet – la négociation sociale devient impossible, à cause de ce qui suit. L’année d’après, en effet, en 1906, la CGT tient congrès et elle écrit la Charte d’Amiens. C’est l’acte de divorce entre l’action syndicale et l’organisation politique. Mais c’est un acte de divorce aux limites de l’insulte : cette charte interdit pratiquement la double appartenance, syndicale et partisane, et condamne comme collaboration de classe et comme vouée à l’impuissance l’action parlementaire ; elle accuse les parlementaires de se laisser aller à des compromis permanents avec la bourgeoisie. Elle dénonce tout cela et rappelle que la souffrance ouvrière ne sera allégée que par l’appropriation collective des moyens de production et d’échange ce que, bien entendu, seuls les syndicats sont en mesure de faire, puisque l’hypothèse est que cela se fera sur place, et entreprise par entreprise… Le divorce est total.

En pays de social-démocratie normale, quand le gouvernement veut entreprendre une réforme, deux scénarios sont possibles. Ou bien il est social-démocrate, et les canaux, les relations, les sensibilités, tout cela il connaît, ou bien le gouvernement est de droite, ou opposant, mais il a dans son Parlement des interlocuteurs, pointus, précis, informés, et il saura où il va. Parenthèse – j’ouvre des parenthèses partout, mais c’est une histoire tellement fascinante ! : on dit que la Suède ne connaît jamais de grèves ; il est imprudent d’oublier pourquoi. Le mouvement syndical suédois a débuté en affirmant le droit de grève. En 1907, il y eut une grève générale de neuf mois. Les mamans de jeunes enfants étaient obligées de passer en Norvège pour trouver du lait ! L’idée que cela pourrait recommencer est dans toutes les têtes dès que des grèves pour des augmentations de salaires surgissent. Cela vous pousse au compromis… En France, rien de tel ! Jamais de grèves puissantes, puisqu’on a massacré beaucoup d’individus et donc, aucun apprentissage par les patronats de l’importance du fait d’avoir des interlocuteurs. Nous avons encore quantité de patrons qui ne veulent pas de syndicats chez eux, c’est absurde ! Ce n’est plus cependant le cas des grands patrons ; eux, ils ont compris. Mais en entreprise moyenne, en province, c’est encore fréquent.

Partout en Europe, les structures syndicales ont résisté à ces épreuves historiques. Au point qu’en Allemagne, il y a toujours un très grand syndicat et puis un petit, mais ce n’est pas un syndicat rival, c’est un syndicat spécifique d’employés. En Grèce, le syndicalisme est toujours unifié ; il n’y a que deux structures syndicales en Belgique ou aux Pays-Bas et une seule, l’admirable LO, en Suède, qui syndique toujours 75 % des salariés comme ses équivalents en Norvège et au Danemark. Ces structures ont su résorber les conflits parce que tout conflit qui ne touchait pas aux formes de la revendication, aux contenus des plateformes de revendication et aux modes de négociation était transféré vers le parti politique, d’un commun accord et d’un commun consensus. Comment pouvez-vous imaginer qu’un syndicat français qui a décidé qu’il n’avait rien à faire avec le politique puisse décider pour autant qu’il ignore les problèmes proprement politiques ? Au contraire ! Par conséquent, les grandes décisions politiques vont se plaquer sur le corps syndical. Cela commence au début du siècle par l’affaire de la laïcité et de la séparation de l’Église et de l’État. Assez vite, cela s’étend aux cadres et cela descend un peu dans la classe ouvrière, notamment en Alsace et en Lorraine où, pays très catholiques, se crée un syndicat chrétien ; il sera signataire des accords de Matignon en 1936. Certes, on le prendra pour un petit syndicat, jaune, mais il va faire son immersion dans la classe ouvrière manuelle pendant la Résistance.

En France, au Parti socialiste comme dans les syndicats, on fait scission ; partout ailleurs, en Europe, les structures protègent… La cohabitation, dans un même syndicat, d’ouvriers, d’employés et de cadres, suppose l’affirmation d’un projet politique communiant une valeur regroupante. Comme elle n’existe pas, la structure syndicale éclate ; et se créera par exemple la CGC, la Confédération Générale des Cadres… Le tout fait une division monstrueuse, avec une tonalité dominante : un syndicalisme de protestation et de démonstration. Mais tout cela est le fruit d’une vieille méfiance historique, dont j’ai pris le temps de vous décrire les causes.

Dernier additif pour parfaire le contexte : le patronat. Dans une situation où l’État fait tout et est responsable de tout, chaque chef d’entreprise, moyen ou même gros, quand il désire un permis de construire disputé, ou un changement de tarification, ou une protection douanière, ou une autorisation de mise sur le marché de médicaments, ou surtout de grands prêts, s’adresse directement à l’État. Même nos grandes banques privées prêtaient aux industriels pour financer les équipements des chemins de fer, avant la guerre de 1914-1918, et pour les infrastructures du pays, en demandant au préalable la permission au Trésor… Il n’y avait donc pas besoin de CNPF, de Comité National de la Production Française, puis du Patronat Français… (…) Ce CNPF, ne bénéficiant pas de la confiance de ses membres, était donc incapable de se compromettre dans une négociation sociale puisqu’il n’était pas sûr d’être obéi à la sortie des réunions, si le compromis était douloureux. D’où les scènes ubuesques de 1936 où le CNPF, investi de l’obligation de négocier, découvre qu’il n’a pas pu le faire jusque-là et qu’il a laissé faire n’importe quoi… Le dialogue social en France est donc extrêmement difficile. Les interlocuteurs sont petits, faibles, peu représentatifs, et chaque camp est divisé. Car, à côté du CNPF, on trouve un syndicat patronal pour les petites et moyennes entreprises, la CGPME, qui va passer un demi-siècle à afficher ses divergences pour préserver différemment les intérêts des petits patrons. Il est vrai que le CNPF avait sombré dans l’effet inverse et qu’il était surtout une structure pour les très grosses entreprises. Voilà les données de départ.

Il en résulte des lois, ou plutôt des règles, pour la négociation sociale. Je les énonce sous la forme d’observations. Je commencerai par la plus technique : en face de tout individu institutionnel qui doit ouvrir une négociation – cette phase concerne soit un patron important, soit un ministre important, soit le Premier ministre, si la négociation dont on parle se déroule au plan interprofessionnel –, les interlocuteurs sont multiples, divisés, ils se méfient les uns des autres, ils se connaissent mal, et surtout ils sont concurrents. Juxtaposées dans une même enceinte, les diverses organisations concernées par le même problème sont en en effet en concurrence permanente. Il est dans cette situation – et je ne fais de procès d’intention à personne – techniquement impossible à un dirigeant syndical ou à un dirigeant patronal, si l’enjeu est une bagarre avec la CGPME, ou l’inverse, mais c’est surtout vrai pour les dirigeants syndicaux ouvriers, de répondre aux patrons ou au ministre négociateur en faisant une proposition de concession pour arracher ce qu’il revendique. Pourquoi ? Parce que toute proposition de concession est susceptible d’être combattue, de se voir opposer des propositions alternatives. Et comme il est exclu qu’on négocie en une seule fois, dès la sortie de la réunion, les autres organisations vont lancer des propositions concurrentes, soit pour casser la proposition initiale parce qu’ils la trouvent trop dangereuse, soit, s’ils sont prêts à accepter cette proposition, pour surenchérir, de manière à tirer une partie du prestige d’avoir conduit les négociations…

Ces organisations ne peuvent donc prendre le risque d’annoncer chacune devant les autres les concessions qu’elles pourraient envisager sous condition d’évaluer une concession réciproque : la surenchère jouerait immédiatement et serait publiquement exploitée. Le système médiatique exige cependant de telles grand-messes syndicales ; faute desquelles, il incrimine brutalement l’absence de dialogue social… Celles-ci ne servent à rien d’autre qu’à permettre à chaque dirigeant de répéter devant la télévision ce qu’il vient de dire en conférence, et qui est pratiquement toujours l’exposé de positions rigides, sans ouverture aux souplesses nécessaires à la négociation. Ces cérémonies sont donc largement nocives…

Curieusement, j’ai découvert cela avec le plus inattendu des ministères, celui de l’Agriculture. Quand j’ai négocié pour l’enseignement agricole, en 1984, j’avais quatorze partenaires : les six centrales ouvrières, les quatre ou cinq organisations spécifiques agricoles, les deux ou trois fédérations syndicales autonomes créées dans l’enseignement technique agricole, privé ou public, plus l’épiscopat. Les recevoir ensemble était naturellement idiot, je l’ai compris très vite. J’ai posé le principe d’une négociation par écrit, chacun recevant une version complète des projets de loi en préparation après chaque modification acceptée d’un commun accord. Cela a duré quatorze mois. Il y a eu douze versions des textes, et pas une seule fuite…

Ce problème est aussi celui de tout ministre de la Santé. La CSMF, la Confédération des Syndicats Médicaux Français, n’a jamais été capable, ou n’a jamais eu la liberté – enfin, la confiance nécessaire – pour s’engager sur des compromis possibles, faire des sacrifices en faisant respecter cette position dans ses rangs. Elle n’a jamais été capable de trancher les arbitrages secondaires lors des conflits d’intérêt entre professionnels. Le traitement de l’Assurance Maladie se fait donc profession par profession. Il y en a, je crois, soixante et onze. Ce qui suppose que la négociation peut éventuellement réussir si elle se déroule pendant quinze ans…

Dans l’Éducation Nationale, c’est encore pire, du fait, cette fois, de la division syndicale et de l’existence de syndicats corporatistes. Même s’ils appartiennent à la même fédération, les deux syndicats enseignants SNES et SNES-Sup, sont rarement sur une même position, parce que les intérêts corporatistes sont souvent antagoniques. La France n’est pas irréformable, mais il faut au moins savoir cela !

Alors comment fait-on ? L’indispensable, c’est la discrétion et la multiplication du bilatéral discret ; c’est-à-dire : négocier lors de conversations bilatérales, avec la somme des interlocuteurs ayant du poids sur le sujet. Donc, le patron, le ministre ou le Premier ministre doivent conduire des négociations tenues secrètes pour l’essentiel, conclues par des relevés de décisions, ou des relevés de propositions acceptées, avec tout ce que cela comporte de travail nécessaire pour les rendre petit à petit convergentes.

C’est le meilleur moyen de limiter les concessions, mieux que le face-à-face avec un front syndical rassemblé, porteur d’une symbolique contestataire unie. Dans le paysage syndical actuel, c’est la bonne méthode ; c’est la seule qui permette de prendre en compte, sans se mettre violemment à dos les syndicats, les fréquents mouvements de grèves spontanées ou les coordinations. J’ai réussi, avec des procédures similaires, à réformer les services de mon ministère. C’est aussi comme cela que j’ai travaillé à Matignon lorsque j’étais Premier -ministre.

(Comment réformer ? Et quelle place doit y tenir la négociation ?) Il existe une énorme différence entre la proclamation d’un résultat – une décision de réforme – par un appareil de l’État, sous la forme d’une loi ou d’un décret, ou par une signature contractuelle. Le contrat est capable d’être beaucoup plus spécifique par rapport aux données, et elles-mêmes sont spécifiques aux problèmes qu’il faut traiter ; le contrat ne prétend pas régenter l’ensemble des problèmes d’un secteur pour l’éternité et pour la France entière… La loi, elle, a inévitablement une portée générale, et donc s’éloigne des précisions souhaitables. Prenons l’exemple du service minimum dans les transports publics. Les conditions techniques dans lesquelles cela peut s’appliquer sont tellement différentes selon les grands services publics que l’idée de passer par la loi est une idée condamnée d’avance. Par effet de système. Certes, je suis ici en train de théoriser mon anti-jacobinisme ; mais je prétends répondre à des faits d’exigence. Rappelez- vous : Christian Blanc a démissionné en catastrophe de la RATP, le métro parisien, parce qu’il n’était pas suivi par le Premier ministre, Pierre Bérégovoy, sur des dispositions de ce genre ; elles auraient été pourtant contractuelles et auraient concerné la seule RATP ! On est aujourd’hui au même point. Pourquoi ? Parce que presque tous les dirigeants politiques ont toujours voulu régler cela par la loi. Et la loi n’est pas ici l’outil le plus qualifié…

Je vais vous raconter une histoire. J’ai eu, comme Premier ministre, à traiter un certain nombre de petites choses : un déficit du budget de l’État – que j’ai largement réduit, d’ailleurs –, un excès de charges fiscales – j’ai fait baisser les impôts ; je suis un des rares premiers ministres à l’avoir fait… tout en améliorant l’équilibre général des comptes. Mais, j’avais également des inquiétudes de long terme, notamment celle que j’appelais, dans mon langage – et beaucoup de gens ont repris cette terminologie – la probable « sidérurgie postale ». Nous avions en effet un ministère des Postes et des Télécommunications, un ministère énorme, une véritable administration composée de cinq cent mille fonctionnaires, trois cent mille dans les Postes, deux cent mille dans les Télécoms. Ce ministère était admirablement conduit sur le plan technique par de merveilleux ingénieurs qui utilisaient les découvertes techniques les plus récentes pour accroître considérablement la productivité, au point de rendre possible une réduction de plus de la moitié du personnel sur un espace de dix à vingt ans…

Mais il s’agissait d’une administration, et qui n’avait aucun contact avec l’extérieur, aucune vocation à faire des actes de commerce, sûrement pas celle d’acheter des concurrents et guère davantage à exporter son savoir-faire ! On s’acheminait donc vers une “sidérurgie postale”… Paul Quilès était le ministre des Postes et des Télécommunications ; il n’était pas mon ami – nous sommes, disons, en méfiance relative –, mais il était intelligent, et il avait le sens de l’État. Il me décrit cette menace et ajoute : « Je crois que nous n’échapperons pas à transformer ces administrations en sociétés anonymes à capital public, ou, tout au moins, en EPIC, Établissement public, industriel et commercial. Cela, pour nous permettre d’agir sur les marchés, exporter nos techniques – c’est déjà un moyen de gagner de l’argent et de faire travailler nos gars – racheter d’autres entreprises postales en difficulté – c’est un autre moyen de gagner de l’argent et c’est une gloire pour la France. Mais pour faire cela, il faut changer de statut ». Je lui dis : « Paul, c’est magnifique ! Je suis heureux que tu sois arrivé à ces conclusions. Je me dis cela depuis longtemps, mais je ne suis pas à ta place. Bravo ! » Et j’ajoute : « Cela va râler, cela va faire des histoires, ici ou là. Je peux te lâcher quand même quelques centaines de millions de crédits budgétaires pour financer des primes d’assiduité, de balai ou de panier, parce qu’il faudra bien calmer un atelier, ici ou là, qui menace de faire grève…» Au total, cela nous a coûté huit cents millions… Bon, cela part comme cela. Et c’est immédiatement l’inflammation ! Comme les journaux sont informés, le Président de la République me fait remarquer un matin, dans une de nos séances hebdomadaires : « Pourquoi touchez-vous à cela ? Vous n’allez pas y arriver. C’est une situation explosive. Ils sont cinq cent mille. Ils vont mettre la France en arrêt général. Ne touchez pas à cela, Monsieur le Premier ministre ! » Je le regarde d’un air inquiet, et je lui dis : « Mais vous savez de quoi nous sommes menacés. » « Oui, je sais, Monsieur le Premier ministre, me répond-il, mais il y a le temps ». En effet, même un mandat présidentiel a sa brièveté ; on peut toujours le refiler au successeur… Le numéro deux du gouvernement, Lionel Jospin, fait savoir de son côté qu’il désapprouve profondément toute mesure en ce sens. La majorité du groupe parlementaire s’émeut ; je reçois un envoyé de la majorité parlementaire : « Michel, me dit-il, tu en fais trop, tu prends des risques. Electoralement, cela ne tiendra pas dans nos circonscriptions. Ne joue pas à cela ! » Paul Quilès revient me voir un jour et me dit : « Michel, je renonce ». Et il énumère le rapport des forces tel qu’il le dessinait. La scène se passe dans le bureau du Premier ministre, autour d’un petit guéridon, face au parc de Matignon, qui est un des plus beaux de Paris. Je lui réponds : « Paul, je te comprends. Et je donnerais tout de suite mon accord si nous étions un gouvernement de la Quatrième République, c’est-à-dire un gouvernement qui risque de tomber dans les trois mois qui viennent. Mais si tout se passe bien, on a encore quatre ans de mandat devant nous. La panique qui s’ensuivra devant les effets de la productivité, avec des licenciements à la clé devenus inévitables, surgira alors dans cette période. A ce moment-là, je raconterai pourquoi nous n’avons rien fait. Il faut donc que tu y ailles, envers et contre tout ». Il a blêmi, et je conviens que ce rappel à la déontologie était un peu blessant. Vous voyez un peu le genre de scène, assis tous les deux autour du guéridon… Mais Quilès a admirablement tenu.

Tout d’abord, il a eu la bonne idée de nommer, pour diriger ce processus, un chargé de mission extérieur à tout cela, venant de la Cour des comptes, et qui se trouvait être le parrain de ma fille, un vieil ami à moi, un ancien Commissaire au Plan, Hubert Prévot. Tous deux ont décidé du processus que je vais vous décrire. Le problème était en effet de ne pas mettre le feu à la plaine avec des annonces par trop symboliques, donc de mettre en route la réforme sans que les journaux s’en mêlent. Car c’est la faute qu’a commise Alain Juppé en 1995…

Permettez-moi ici d’ouvrir une parenthèse au sujet de son discours de novembre 1995, car c’est une belle illustration de ce qu’il ne faut pas faire, de la part d’un homme d’État pourtant conséquent, beaucoup plus honnête que la justice ne le laisse penser actuellement, et tout à fait respectable. Mais, dans un même discours, il a réussi à allumer par diverses annonces quatre mèches alimentant les quatre bombes à retardement les plus explosives de tout le terrain social français : les retraites du service public, la structure de la SNCF, le financement de la sécurité sociale – et la question de l’augmentation des cotisations et le caractère plus ou moins grand d’appel à l’impôt ou non – et les modalités de fonctionnement de l’assurance maladie ! Quand vous lancez une annonce de négociation sur un de ces points, vous faites peur aux gens, c’est mécanique, c’est inévitable. Choisir de faire peur à plus de la moitié des français d’un seul coup, c’est évidemment une grande maladresse. Cela tient à ce que Monsieur Juppé ne s’est pas accordé une seconde de sa vie à réfléchir sur l’histoire sociale de notre pays. Sinon, il n’aurait jamais fait cela !

Je reviens à mon histoire postale. L’affaire s’engage donc, avec mon feu vert. Je suis en effet derrière Paul Quilès et Hubert Prévot ; nous nous rencontrons tous les trois jours, en prenant parfois la décision de lâcher une petite prime, ici ou là, lorsque c’est nécessaire ; il y en a eu huit ou neuf… Mais l’essentiel est le lancement de l’affaire, qui a ressemblé à peu près à ceci : lors d’une réunion de routine de la Commission administrative paritaire centrale, l’équivalent d’un Comité central d’entreprise, probablement pour entériner le budget de l’année, Paul Quilès, à la fin de la réunion, alors que tout le monde range déjà ses affaires pour se préparer à se lever, prend la parole : « Mesdames et Messieurs, nous sommes devant une situation difficile. Vous avez tous conscience de la rapidité de nos progrès de productivité et des difficultés qu’ils nous créent ; l’avenir est incertain, personne ne peut y toucher par décision unilatérale. Pourquoi ne mettrions-nous pas en place un moyen de réfléchir ensemble sur notre avenir, dans des conditions moins formelles et plus fréquente que cette Commission administrative paritaire ? » Quel syndicat peut dire non à cela ? Donc, ils approuvent. Quel journaliste peut estimer que cela représente un événement ? Aucun. Vous voyez comme cela part ? Et cela va durer douze, treize, quatorze mois même, et cela va s’accompagner de plus de huit mille – je dis bien : plus de huit mille ! – réunions de postiers ou de télé-communicants, par paquets d’une demi-douzaine et dans toute la France. Huit mille réunions, où l’on explique qu’il va s’agir de protéger le statut, même si l’on change de dénomination de l’entreprise. Certes, les nouveaux embauchés ne seront plus fonctionnaires, mais les droits acquis et notamment le refus du licenciement comme technique normale de gestion y seront inscrits, etc.

Si bien qu’au bout d’un an de ce processus commencent à s’esquisser la séparation de la Poste et des Télécoms, la jonction des attributions financières leur institutionnalisation en établissements publics – le ministre et son cabinet devenant simplement leur tuteur. Quand le syndicat CGT sent que la réforme avance, il lance un mot d’ordre de grève générale : 2,5 % de grévistes… Et j’ajoute qu’aucune réunion d’une douzaine de postiers dans lesquelles un cadre supérieur vient expliquer les intentions du ministre n’est de nature à avoir alerté la presse. C’est trop petit. Et l’émergence progressive de ce qui va devenir une solution organisationnelle est tellement discrète que personne ne voit passer le train. Au bout d’une quinzaine de mois, nous avons été en état de proposer une loi, qui est passée comme une lettre à la poste. Huit cents millions de francs d’huile dans les rouages, certes ; mais sur un budget de trente milliards…

(Quels enseignements tirez-vous de cette expérience ? Quelles sont à votre avis les conditions à réunir pour assurer le succès de ce type de réformes ?) D’abord, j’ai eu le temps. Lorsqu’on est résolu à faire une réforme et que l’on s’est assuré qu’elle va dans le sens de ce que souhaite l’opinion – condition sine qua non sans laquelle il est impossible de vaincre les intérêts en cause – une réflexion détaillée sur l’ampleur des forces hostiles et sur la méthode précise à employer s’impose bien avant de rendre public quoi que ce soit. Ces travaux font nécessairement découvrir qu’il faut un temps considérable. Chercher à économiser du temps sur le dialogue social et sur la concertation, ou pire, éviter une négociation toujours souhaitable et souvent possible de crainte d’y passer trop de temps, ce sont-là des erreurs qui mènent droit à l’échec. Et si par malheur il est nécessaire d’en passer par la loi, c’est au moins plus de huit mois qu’il faut ajouter… De plus, tout négociateur expérimenté sait que, dans toute négociation, celui qui se fixe un délai, et qui l’annonce, s’oblige à faire la concession ultime. Il ne faut donc jamais, sous aucun prétexte, annoncer des délais – même si c’est irritant pour l’autre ou pour les autres. Cela interdit d’user le partenaire alors que le traitement par l’usure est souvent utile et efficace…

Deuxièmement, dans le cas de la réforme de La Poste, nous avons gagné grâce à la discrétion. Nous ne voulions rien cacher à personne. Mais le problème était d’éviter la montée en puissance symbolique, et donc, en matières premières pour les hurlements. La prise de risques, inhérente à toute négociation, ne supporte en effet la publicité qu’à la fin. C’est une méthodologie pour la gestion du social, mais elle vaut un peu partout… »

(III) Fonctions publiques et négociation collective. Chronologie 1989-2019 (3)

Quelles sont, dans la période ouverte par le vote, le 6 août 2019, de la loi de transformation de la fonction publique (lire ici), les attitudes (les points de vue, les convictions) et les positions (les revendications, les prétentions) défendues par les négociateurs, syndicalistes et employeurs publics ?

Notons d’abord l’ambiguïté de cette « négociation » : il s’agit plutôt d’une concertation, au sens classique du terme – « mode d’administration ou de gouvernement dans lequel les administrés, les citoyens, les salariés, etc., sont consultés, et les décisions élaborées en commun avec ceux qui auront à les appliquer ou à en supporter les conséquences », définition du CNRTL (lire ici) – à ceci près que les décisions sont moins « élaborées en commun » que soumises aux remarques des syndicalistes, le ministère décidant seul ce qu’il accepte ou rejette parmi ces propositions syndicales. Le gouvernement prend d’ailleurs soin, dans sa communication publique, d’user d’expressions euphémisées comme «  échanges », « travaux » ou « rencontres » avec les organisations syndicales. L’UNSA-FP parle dans ses communiqués de « discussions autour de l’ordonnance », et la FNTE-CGT de « réunions organisées par le ministère dans la cadre de l’agenda social »…

Distinguons ensuite procédures et substance, même si les premières sont (parfois) aussi substantielles que les secondes sont (souvent) procédurales…

Concernant les procédures, trois points critiques sont à relever : le choix des missionnés, la méthode de travail et le recours à une ordonnance.

Les missionnés. La critique a surtout émané de Force Ouvrière, pointant le fait que la cheffe de mission, Marie-Odile Esch, chargée, avec MM. Vigouroux et Roquette, de formuler des propositions au Premier ministre, soit, outre son statut de membre du CESE, secrétaire générale de la fédération CFDT-Interco.

La méthode de travail. Choix a été fait par le gouvernement d’Edouard Philippe – mais cela est courant et nous reviendrons sur ce point dans le billet V– de mettre en place des groupes de travail dédiés à différentes thèmes (par exemple : « L’attractivité de la fonction publique », ou « Les entretiens de carrière », etc.). Certaines organisations ont souligné les limites de la méthode, la DGAFP fixant seule le calendrier ; les thèmes et le nombre de réunions.  Le communiqué de la FNTE-CGT du 4 décembre 2020 décrit ainsi le processus et ses inconvénients :  « À la suite du GT DGAFP (Direction générale de l’administration et de la fonction publique) du 30 juin dernier, la volonté ministérielle était un passage rapide dès le CCFP (Conseil commun de la fonction publique) du 23 juillet. Nous ne disposions alors pas de projet du texte, les OS se sont exprimées unanimement sur la demande de temps nécessaire à l’étude et à la réflexion. Le GT suivant s’est tenu le 29 septembre avec la base d’un projet d’ordonnance. La CGT, après avoir salué la suspension du précédent processus et la reprise d’un nouveau a souligné que le texte était l’exact reflet de l’état des lieux de la dernière fois. Elle a constaté des manques par rapport au texte de la mission. La CGT a exprimé que cela ne va pas dans la simplification et l’intelligibilité de la loi par rapport à l’article 8 bis. Il faut moins s’attacher à un objet juridique nouveau et plutôt développer la culture de la négociation. D’autres OS ont relevé également la nécessité de prendre le temps nécessaire pour avancer sur le sujet car elles ne perçoivent pas les avancées par rapport aux dispositions actuelles. La DGAFP a annoncé la temporalité, dont la date butoir est le CCFP de décembre 2020 et qu’il n’y aura pas plus de 2 GT. La DGAFP, semblant soucieuse d’obtenir le plus grand consensus sur les éléments de l’avant-projet d’ordonnance sur la négociation collective dans la Fonction Publique, a finalement multiplié les Groupes de Travail depuis le mois de juin 2020. En tout, se sont tenus 3 GT avant l’été et 4 GT avant la fin novembre. Lors du dernier GT en date – le 18 novembre – la CGT a relevé que le texte a bien évolué depuis la première version. Les interlocuteurs de la DGAFP se montrent nettement plus ouverts que l’équipe précédente de l’époque Dussopt… » (Extrait de la Note sur le projet d’ordonnance ; lire ici).

Le recours à une ordonnance. Rappelons que l’article 14 de la loi de TPF habilitait le gouvernement « à prendre toutes mesures par ordonnance afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique » et ce, dans un délai de 12 à 24 mois après promulgation de la loi. La CGT-Fonction publique (lire ici), dès les premiers débats parlementaires, s’était opposé à cette procédure : « Malgré l’opposition unanime des organisations syndicales, mais aussi de parlementaires, le gouvernement a maintenu les articles qui l’habilitent à prendre par ordonnances (…) Pour la CGT, le gouvernement prétend renforcer la place de la négociation, en remettant en cause les accords de Bercy, mais en procédant encore une fois par ordonnance. À l’image de ce qu’il pratique dans ses pseudo-concertations, son objectif est bien de mieux contourner la démocratie sociale et la représentativité syndicale ».

Le recours aux ordonnances au printemps 2020 en pleine crise sanitaire avait exaspéré Force Ouvrière, qui déposa plusieurs recours en Conseil d’Etat. Dans un communiqué, FO-Fonctions publiques, est-il écrit, « ne peut accepter que la seule réponse apportée par le gouvernement, malgré des réunions régulières, soit, à fortiori dans le contexte actuel, la poursuite et l’amplification des chantiers engagés, pour faire aboutir des réformes controversées, par voie de circulaire ministérielle, en dehors du cadre du dialogue social. »

***

Et sur le fond, la substance ?

Notons d’abord que cette « concertation négociée » dans la fonction publique s’était ouverte dans un climat de franche opposition. Toutes les organisations syndicales de fonctionnaires avaient en effet, dès le 23juillet 2019, soit le jour de l’adoption de la loi TPF à l’assemblée nationale, exigé sa suppression : « Cette loi » indiquait leur communiqué, « contourne le statut de la fonction publique, garant de la neutralité du service rendu et de l’égalité des droits des agentes et agents mais aussi des usagères et usagers. Elle va également réduire les capacités des organisations syndicales à défendre collectivement les droits des agentes et des agents publics en termes de carrière et de santé et sécurité au travail par l’affaiblissement des commissions administratives paritaires (CAP) et la suppression des comités d’hygiène, santé et conditions de travail (CHSCT). »

 FO et CGT ne mâchèrent pas leurs mots : « La portée politique de ce projet de loi marque un tournant manifeste en termes de service public, de casse du Statut général des fonctionnaires mais aussi sur un plan managérial et d’instances de dialogue social pour défendre, dans les meilleures conditions, les intérêts des personnels. » (Communiqué FO du 16 avril 2019). « « Chacun (…) a pu prendre conscience de l’extrême gravité de ce projet qui remet fondamentalement en cause les principes du statut général des fonctionnaires (…) De fait, c’est une logique d’extinction et de privatisation du service public et de la Fonction publique qui est aujourd’hui mise en œuvre par les pouvoirs publics. Dans le prolongement du discours de Macron du 5 septembre 2017 où il avait demandé aux préfets d’être des entrepreneurs d’Etat, la puissance publique est donc appelée à être gérée comme une entreprise. D’où la machine de guerre construite avec la loi Dussopt qui a notamment pour objet de vider de sa substance le Statut général des fonctionnaires fondé sur les principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité, de modifier de manière encore plus conséquente la politique de l’emploi dans la Fonction publique et les modalités de gestion des personnels ». La CGT créa même un site web dédié, « OnEnVeutPas ! », avec une présentation très critique de la loi TPF (lire ici). Et elle boycotta l’année suivante, en juin 2020, plusieurs réunions de groupes de travail (cf. sa Lettre à M. Dussopt, lire ici) stigmatisant « un agenda « social » dont une partie des rendez-vous est la mise en œuvre de la loi dite de transformation de la Fonction publique, unanimement rejetée par les organisations syndicales représentatives » (voir également le tract CGT : ici)

Distinguons cependant deux temporalités différentes : le combat syndical contre l’adoption de la loi TFP, en 2019, et l’effort syndical de modifier le projet d’ordonnance, en 2020. Le premier se déduit de la stratégie adoptée par le gouvernement : s’appuyer sur sa majorité parlementaire pour légiférer sans devoir négocier cette « transformation » de la fonction publique (et si les mots ont un sens, avoir choisi ce terme plutôt que « réforme », comme pour les lois précédentes est significatif de la volonté de l’exécutif de ne pas co-construire cette réforme, à l’instar, d’ailleurs, d’autres « transformations », telles qu’elles se sont incarnées, par exemple, dans les ordonnances de septembre 2017. Le second combat syndical – améliorer le projet d’ordonnance (lire ici la version votée le 18 décembre 2020) – fut possible du fait d’un changement de méthode par la nouvelle ministre, Amélie de Montchalin. « La ministre nous a expliqué sa méthode de travail basée sur un dialogue social renforcé. Elle est partisane des discussions franches et honnêtes indiquant les marges de manœuvre au travers de bilatéraux sur les sujets majeurs » (communiqué FO du 17 juillet 2020).

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Quels furent, sur la seule question de la négociation collective, les points contestés (de la loi TFP, du rapport de mission ou du projet d’ordonnance), par qui (voir ici les résultats aux élections professionnels), et pour quelles raisons, et quel fut le résultat final des négociations sur le texte de l’ordonnance ? 

Comités sociaux et négociation collective. Les premiers combats, cela a été dit, ont concerné la création des comités sociaux d’administration, à la place des CT, CAP, CHSCT, etc. La réforme fut perçue par la CGT comme une « attaque sans précédent contre les instances représentatives des personnels », et  comme « la remise en cause des organismes consultatifs » par FO (lire ici).

Les employeurs publics, de leur côté, jugent le fonctionnement de ces instances « très lourd, très formaliste », voire « d’un formalisme excessif ». À cette critique s’ajoute celle relative à la pluralité et la complexité des dossiers traités en Comité Technique, CT, et en Commission administrative paritaire, CAP, voire en CHSCT : les réorganisations des services, la gestion des temps de travail, le régime indemnitaire (pour le CT), ; l’évaluation des risques, les accidents du travail, les risques psychosociaux (pour le CHSCT), et la multiplicité des problèmes individuels relevant du statut et des carrières des agents (pour les CAP). D’où la proposition des employeurs publics de « réunir les CAP uniquement en appel si l’employeur concerné n’a pas accepté la demande de l’agent ». Reste aujourd’hui posée la question, comme dans le secteur privé, de l’articulation entre négociation collective et missions des comités sociaux. Nous y reviendrons dans le billet IV. Indiquons juste ici que le projet d’ordonnance l’aborde uniquement sous l’angle de « l’organisme consultatif de référence retenu selon le niveau de négociation (comité social ou instance supérieure), qui permet de définir les organisations représentatives habilitées à négocier », sans indiquer plus clairement la manière dont ces comités sociaux d’administration s’impliqueront dans les processus de négociation collective…

Le rôle de la négociation collective. Si la CFDT (19 % des voix dans la FP) souhaitait depuis longtemps cette extension du champ de la négociation collective (lire ici), FO (18,1 %) et CGT (21,8 %) furent plus réservées. Leur crainte concernaient la possibilité d’un traitement différencié, selon les administrations et les centres de gestion, de la gestion des agents : « Il est clair », notait récemment la FNTE-CGT, « que le développement de négociations locales ou sectorielles, s’il devait s’inscrire dans un processus de poursuite de l’affaiblissement des garanties nationales communes à tous les agents, serait potentiellement un vecteur d’accroissement des différences de condition entre agents de la Fonction publique et un risque supplémentaire pour la cohésion de celle-ci. » (Note sur le projet d’ordonnance relatif à la négociation collective dans la Fonction publique, FNTE-CGT, 4 décembre 2020).

Même crainte à Force Ouvrière : « En voulant imposer des accords opposables aux employeurs publics pour certains thèmes, ce rapport contractualise davantage la relation à l’employeur au détriment des garanties collectives. Pour autant, il ne propose pas d’aller aussi loin que dans le secteur privé, où la négociation est obligatoire et peut même entrainer des pénalités pour l’employeur si elle n’est pas tenue. Finalement, l’employeur public reste seul maitre à bord, au prétexte de la mutabilité et de la continuité du service public. De plus, il exclut du champ des futures négociations des sujets importants comme les carrières… » (Communiqué FO du 5 juin 2020)

Les réactions syndicales mettent ainsi en scène deux conceptions, contrastées de la négociation collective dans les administrations publiques : pour la CGT-FP, « les accords ne doivent en conséquence viser qu’à décliner ou améliorer des dispositions définies par le cadre législatif et règlementaire » alors que pour l’UNSA-FP (11,2 %), l’ordonnance peut « permettre, non seulement, une déclinaison d’un texte national avec un accord local mieux disant mais également favoriser une négociation locale sur un sujet local ouvrira des amé­lio­ra­tions adaptées aux agents concernés (…). Tenir compte des spé­ci­fi­ci­tés locales peut dynamiser la négociation et donner un nouveau souffle au syn­di­ca­lisme »…

Même contraste entre les conceptions de Force ouvrière et de l’UNSA ou de la CFDT quant à la prise de responsabilité qu’implique le statut de négociateur. FO-Fonction publique, dans son communiqué du 3 juin 2020 avait évoqué, à propos de la publication du rapport de la mission Esch, son refus d’une « responsabilisation des partenaires sociaux qui deviendront, dans une certaine mesure, comme les co-gestionnaires et co-responsables de l’accord » :

« À de multiples reprises », était-il écrit, « le rapport stigmatise les syndicats “contestataires” qui pourraient ainsi rentrer dans le rang si on leur faisait porter la responsabilité d’un échec en refusant l’accord. L’exemple de PPCR [la négociation sur les parcours professionnels, rémunérations et carrières, Ndlr] est régulièrement cité pour opposer les syndicats “responsables et raisonnables” qui avaient signé ce protocole et les syndicats “contestataires” qui auraient eu cette posture sachant que l’administration allait quand même mettre en place l’accord.

Cette interprétation méconnait le fonctionnement des organisations syndicales et de FO en particulier. Nos décisions sont prises après consultation des instances et en tenant compte de nos résolutions de congrès, et non en fonction d’un éventuel comportement de l’employeur. Une phrase résume bien l’intention des rapporteurs (page 23): « Cette responsabilisation des partenaires sociaux qui deviendront, dans une certaine mesure, comme les co-gestionnaires et co-responsables de l’accord ».

D’autres pistes sont abordées. Des accords locaux pourraient être signés en appui d’accords nationaux, l’agenda social pourrait être le fruit d’un accord, les thèmes de négociations fixés à l’article 8 bis du Statut général des fonctionnaires pourraient être élargis par exemple aux moyens dévolus aux organisations syndicales. Pour la FGF-FO, cette nouvelle étape dans le dialogue social tend à vouloir transformer les interlocuteurs sociaux en partenaires sociaux, au prétexte que nous aurions des intérêts communs avec les employeurs publics. C’est oublier un peu vite que ces mêmes employeurs gèlent nos salaires depuis 10 ans, baissent nos pensions avec une politique salariale en faveur de l’indemnitaire au lieu de l’indiciaire, ralentissent nos carrières, et dégradent nos conditions de travail avec les suppressions de postes et restructurations continues. La FGF-FO revendique son indépendance syndicale et ne s’inscrira pas dans une quelconque cogestion avec les employeurs publics. »

La liste des domaines ouverts à la négociation collective. Toutes les organisations furent cependant d’accord pour obliger le ministère à étendre la liste des thèmes de négociation, la première mouture de l’ordonnance étant jugée trop restreinte. Les syndicats demandèrent qu’y soient ajoutées, avec un caractère obligatoire, des négociations annuelles sur les rémunérations, sur l’égalité professionnelle et en cas de restructurations des services (« Il doit être indiqué clairement la distinction de négociation obligatoire sur ces trois thèmes »), ainsi que la possibilité de négocier sur les droits et moyens syndicaux (« la liste des sujets pouvant faire l’objet de négociations portée à l’article 8-1, trop restrictive, doit être ouverte et inclure le droit syndical »), et sur le régime indemnitaire dans la fonction territoriale. L’UNSA souhaitait y inclure « les lignes directrices de gestion » (lire ici)…

Le projet d’ordonnance voté le 18 décembre dresse ainsi la liste des 17 thèmes de négociation possibles dans la fonction publique d’ici quelques semaines :

« L’article 8-1 précise les domaines des négociations pour lesquels s’applique le nouveau régime, enrichissant ainsi considérablement la liste actuelle fixée à l’article 8 bis actuel (17 contre 7 thèmes à l’article 8 bis de la loi du 13 juillet) :

1° les conditions et l’organisation du travail, notamment l’hygiène, la sécurité et la santé au travail ;

2° Le temps de travail, le télétravail et la qualité de vie au travail ;

3° Les impacts de la numérisation sur l’organisation du travail et sur les conditions de travail ;

4° Les modalités des déplacements domicile-travail ;

5° L’accompagnement social des mesures de réorganisation des services ;

6° La mise en œuvre des actions en faveur de la lutte contre le changement climatique et la préservation des ressources et l’environnement ;

7° L’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;

8° La promotion de l’égalité des chances et à la reconnaissance de la diversité ;

9° La prévention des discriminations dans l’accès aux emplois et la gestion des carrières ;

10° L’insertion professionnelle, le maintien dans l’emploi et l’évolution professionnelle des personnes en situation de handicap ;

11° Le déroulement des carrières et la promotion professionnelle ;

12° La formation professionnelle et continue ;

13° L’apprentissage ;

14°L’intéressement collectif ;

15° L’action sociale ;

16° La protection sociale complémentaire ;

17° L’évolution des métiers et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. »

Les accords de méthode. Un article a été ajouté, indiquant que des accords-cadres pourront être conclus, au niveau interfonction publique, par fonction publique ou par département ministérielpour « définir la méthode applicable aux négociations ». Ces accords auront « pour objet de déterminer les modalités, les conditions et, le cas échéant, le calendrier des négociations ». 

L’initiative des négociations. La demande syndicale faite à l’autorité administrative concernée d’ouvrir des négociations ne devra plus être le fait de la totalité des syndicats, mais uniquement de la majorité de ces organisations syndicales : « L’article 8-5 introduit la possibilité d’une initiative syndicale, à la demande de la majorité des organisations syndicales représentatives pour ouvrir une négociation. L’administration est alors tenue de proposer dans un délai, dont la durée maximale est fixée par décret en Conseil d’Etat, une réunion pour déterminer si les conditions d’ouverture d’une négociation sont réunies. »

Le principe de faveur. Également revue, la rédaction relative à l’application d’un principe de faveur. Un accord dont l’objet est de préciser, à un niveau inférieur, les conditions d’application d’un accord conclu à un niveau supérieur ne pourra désormais « qu’améliorer l’économie générale » de cet accord. Cette condition ne figurait pas dans la première mouture du texte….

Les modalités de modification, de suspension ou de dénonciation des accords. Les premières seront définies par un décret pris en conseil d’État. Est (heureusement !) supprimée la possibilité des clauses de l’accord collectif par un acte unilatéral de l’autorité supérieure à celle ayant signé ou homologué l’accord. Concernant la suspension de ces accords, l’administration signataire pourra toujours « suspendre unilatéralement » celui-ci pour une durée déterminée en cas de « circonstances exceptionnelles ou de motif d’intérêt général, nécessitant notamment d’assurer la continuité du service public ». La durée maximale de cette suspension devra cependant être fixée par un décret du conseil d’État. La dénonciation partielle ou globale des accords pourra se faire à l’initiative de la majorité des organisations syndicales signataires (et non plus de l’ensemble des syndicats signataires, comme dans la première mouture du texte).

(Dans son dernier billet de blog, le site Clés du social ausculte dans le détail le projet d’ordonnance (lire ici)).

(II) Fonctions publiques et négociation collective. Chronologie 1989-2019 (2)

Une troisième séquence s’ouvre après le vote de la loi du 5 juillet 2010, relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique (lire ici). L’objectif est d’installer durablement la négociation collective au cœur de l’action publique. Est annoncée pour l’automne, lors de la première Conférence sociale convoquée sous la présidence de François Hollande en juillet 2012, une négociation sur les salaires dans la fonction publique, repoussée en 2013. S’ouvre enfin, en juillet 2014, un cycle de négociations dans la fonction publique, pilotée par Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, concernant « les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations des agents, la gestion des emplois, l’architecture statutaire, les règles de gestion, et les grilles salariales », faisant suite au rapport de mission de M. Bernard Pêcheur, président de la section de l’administration du Conseil d’État, relative à L’évolution de la fonction publique dans les années à venir, remis le 4 novembre 2013 au Premier ministre,  Jean-Marc Ayrault (lire ici).

M. Pêcheur y pointait « une confiance publique défaillante ; des missions publiques qui continueront de se transformer dans les décennies à venir ; la nécessité  (…)  d’offrir des carrières attractives pour attirer vers elles des candidats de qualité ; les risques de fracture au sein même de la fonction publique. »

Plusieurs propositions du rapport Pêcheur concernent moins le dialogue social comme levier de cette nécessaire évolution de la fonction publique que la structuration de l’acteur étatique en tant que négociateur…  Y figurent , par exemple, le fait d’inscrire dans la loi le fait que «les négociations salariales auxquelles participent les organisations syndicales de fonctionnaires sont “conduites par le Gouvernement, après consultation des représentants des administrations de l’Etat, des employeurs publics territoriaux et des employeurs publics hospitaliers”»; d’« utiliser le comité de pilotage des DRH comme une instance de concertation entre employeurs de l’Etat, ce comité étant réuni avant toute négociation sociale, afin de coordonner les positions des différentes administrations » de prévoir la présence « de représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de santé dans les négociations sociales » ; d’« instituer, au sein du Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat (CSFPE), un collège des employeurs de l’Etat », etc. D’autres propositions visent à poursuivre la responsabilisation des diverses entités de la fonction publique (« Définir des “périmètres ministériels administratifs” stables » ; « Constituer les secrétariats généraux et les grandes administrations opérationnelles de l’Etat en centres de responsabilité et de gestion » ; « Déconcentrer la gestion des ressources humaines dans la fonction publique de l’Etat, notamment dans les grandes administrations, érigées en centres de responsabilité et de gestion » ;

Le rapport préconise en outre de « revaloriser les CAP, commissions administratives paritaires en les concentrant sur des missions essentielles », de « définir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de qualité », et de « repenser les structures des carrières et des classifications dans la perspective d’une rénovation de la grille ».

Ces différents aspects sont donc à l’agenda du cycle de négociations, dit « PPCR », ouvert par Mme Lebranchu en juillet 2014. La première réunion se tient en septembre. En mars 2015, le gouvernement propose aux organisations syndicales un projet d’accord PPCR, qu’il réécrit ensuite ; la mouture proposée en juillet 2015 est approuvée par quelques organisations minoritaires en voix, ce qui rend impossible son adoption, la barre des 50 % de l’accord majoritaire n’étant pas atteinte… Le 30 septembre, Manuel Valls, Premier ministre, annonce que le gouvernement appliquera unilatéralement le projet d’accord. Ce long round de négociations, annoncé dès  2012 se clôt ainsi sur ce qui est jugé par les uns comme « un passage en force » et par les autres « la reconnaissance de l’importance du travail des fonctionnaires, et [de] ce travail dans les carrières et les rémunérations ».

La CFDT, signataire du projet d’accord, déclare qu’elle « a pris ses responsabilités vis à vis des agents qu’elle représente » et estime que « les organisations qui ont rejeté l’accord ont donné la preuve de leur incapacité à prendre les leurs ». Pour la CGT, non signataire, « C’est le Premier ministre qui, en refusant d’entendre [ses] légitimes revendications sur le protocole et en passant outre le résultat des négociations, fait preuve de la plus grande irresponsabilité et d’une dérive autoritariste particulièrement préoccupantes et inacceptables ».   Force ouvrière parle de « 49-3 du dialogue social » et dit craindre que « le passage en force ne devienne la règle de gouvernance ».  

Les limites de la loi de juillet 2010 (lire ici) apparaissent au grand jour.

Pour l’UNSA, « la situation actuelle, juridiquement valide mais politiquement complexe, met en relief les limites de la loi régissant le dialogue social dans la fonction publique. Aujourd’hui, la prime à l’irresponsabilité de certains syndicats y est facilitée ». L’UNSA plaide ainsi pour « une validité des accords associant seuil de représentativité relative des signataires et application d’une non opposition majoritaire, à l’instar du privé ».

Les manifestations contre la loi Travail occupent bientôt le devant de la scène, et l’élection présidentielle de mai 2017, dans la foulée, vient saturer le débat public sur d’autres enjeux que le dialogue social dans la fonction publique… Pourtant plusieurs sujets, depuis la loi de 2010, n’ont pas été tranchés. Parmi eux : la validation des accords collectifs signés dans les administrations publiques ; le niveau de conclusion de l’accord collectif ; la liste des thématiques relevant d’une négociation collective ; les conditions de conclusion, de publication, de modification et de dénonciation des accords ; l’articulation entre les instances consultatives (comités techniques et les nouveaux comités sociaux) et le processus de négociation.

Le gouvernement de M. Edouard Philippe tente de traiter ces questions, restées pendantes. Il va d’abord légiférer – ce sera la loi dite de transformation de la fonction publique, promulguée le 6 août 2019 – puis engager une phase de concertation, après avoir demandé, en novembre 2019, par lettre de mission (lire ici) à Marie-Odile Esch, du CESE, Christian Vigouroux, président de section au Conseil d’Etat, et Jean-Louis Rouquette, inspecteur général des finances, de lui faire des propositions concrètes sur tous ces sujets laissés en jachère.

Que dit la loi TFP d’août 2019 (lire ici) et quelle est son ambition ?

Les grandes orientations de la loi avaient été annoncées début février 2018. S’ensuivit une intense phase de concertation – le ministère mentionne près d’une cinquantaine de réunions organisées avec les neuf organisations syndicales de la fonction publique, les représentants des collectivités locales et les représentants des employeurs hospitaliers… 

L’argumentaire du gouvernement pour promouvoir cette loi mentionne « cinq axes » et « trois objectifs ». Les axes sont les suivants :

Développer les leviers managériaux pour une action publique plus réactive et plus efficace ; Promouvoir un dialogue social plus stratégique dans le respect des garanties des agents publics ; Simplifier et garantir la transparence et l’équité du cadre de gestion des agents publics ; Favoriser la mobilité et accompagner les transitions professionnelles des agents publics dans la fonction publique et le secteur privé ;Renforcer l’égalité professionnelle dans la fonction publique.

L’objectif de la réforme est d’octroyer, indique le flyer ministériel, « de nouveaux droits pour les agents », de rendre la fonction publique « toujours plus exemplaire « ; et d’engager « une gestion plus simple et plus souple des ressources humaines ». Parmi les mesures prévues pour ce dernier item :

  • la création d’une instance unique pour le dialogue social : le comité social (comité social d’« administration» pour l’État ; comité social « territorial » dans le versant territorial ; et comité social d’établissement dans le versant hospitalier) ;
  • la suppression de l’examen préalable des demandes de mutation par les commissions administratives paritaires (CAP) ;
  • l’harmonisation du temps de travail entre fonction publique et secteur privé (1607 heures/an) ;
  • la reconnaissance du  mérite individuel et collectif de chaque agent, à travers le versement de primes d’intéressement ;
  •  l’élargissement  du recours aux contrats sur les emplois permanents de toutes catégories, et en créant le contrat de projet pour les besoins ponctuels, afin de mieux adapter l’offre de services publics aux besoins des usagers ;
  • l’organisation de concours nationaux à affectation locale, pour permettre aux candidats de choisir leur territoire d’affectation ;
  • et la négociation des conditions d’exercice des services publics locaux en cas de grève.

La plupart des mesures ne requérant pas une concertation / négociation avec les organisations syndicales est progressivement mise en œuvre (Pour un premier bilan par le ministère, lire ici)

***

Le rapport Renforcer la négociation collective dans la fonction publique est remis fin mai 2020 à M. Olivier Dussopt, ministre de l’action publique (lire ici).

Le constat de la mission est sans ambiguïté : « Si la validité des accords collectifs dans la fonction publique a été reconnue dès 2010, le législateur n’est pas allé jusqu’à leur conférer des effets juridiques. Cette réforme, dont de nombreux rapports ou analystes ont souligné le caractère partiel, n’a produit que des effets limités : le nombre d’accords apparaît assez faible et la pratique unilatérale dominante, ceci alors même qu’au niveau international, la pratique contractuelle tend, elle, à se développer. Les interlocuteurs rencontrés par la mission ont accueilli avec intérêt la possibilité de donner une force opposable aux accords collectifs. »

Le rapport contient 29 propositions. Parmi celles-ci :

  • Accorder aux accords collectifs signés dans la fonction publique une force juridique « opposable ».

Autrement dit : permettre à des agents administratifs d’« opposer » les droits créés par un accord collectif à l’autorité chargée de le mettre en œuvre, en déposant un recours devant l’instance ad hoc, voire contester devant un tribunal administratif la non-application de l’accord.

Ce que ne permet pas (encore) le statut général des fonctionnaires, régi par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Une abondante juris­pru­dence rappele l’absence de portée juridique d’un accord signé entre l’admi­nis­tra­tion et les orga­ni­sa­tions syn­di­ca­les. L’employeur public n’est pas tenu en effet de tra­duire par un acte règle­men­taire les dis­po­si­tions pré­vues par un accord négo­cié. A contra­rio, il a toute liberté pour donner une portée règle­men­taire à des dis­po­si­tions négo­ciées mais qui n’ont pas débou­ché sur un accord. Cela a été le cas pour le cycle de négociations consacré au parcours professionnels, les carrières et les rémunérations, dites PPCR.

Le rapport indique cependant que «  ces normes juridiques opposables (…) devront s’insérer dans la hiérarchie des normes, et respecter la Constitution, les lois et les actes unilatéraux émanant d’une autorité supérieure à celle du niveau auquel un accord aura été signé ; elles devront également respecter les normes de nature contractuelle établies à un niveau supérieur. »

  • Introduire durablement la pratique de la négociation collective dans les fonctions publiques

Plusieurs mécanismes sont mentionnés : inciter les employeurs publics et organisations syndicales, comme dans le secteur privé suite à la loi Travail de 2016, à « rechercher la conclusion d’accords de méthode en préalable à une négociation, ainsi que d’accords sur les agendas sociaux » ; « introduire une obligation de négocier sur certains thèmes prioritaires (par exemple conditions de travail et égalité professionnelle); le rythme de ces négociations obligatoires serait fixé par accord collectif, ou, à défaut, par la loi » ; « suspension temporaire, légale ou volontaire, du pouvoir de décision unilatéral de l’employeur sur un sujet dès lors qu’une négociation est ouverte sur ce même sujet » ; « possibilité pour les organisations syndicales de contraindre à l’ouverture de négociations sur un thème de négociation obligatoire en cas de carence de l’employeur » ; mention dans le droit de la fonction publique du fait que « la négociation collective doit reposer sur un “engagement sérieux et loyal” » ; « mise en place d’un réseau de médiateurs, formés aux techniques de médiation, qui pourraient intervenir à la demande pour accompagner ou aider à débloquer un processus de négociation en difficulté » ; «  développer la formation au dialogue social et à la négociation collective ».

  • Articuler négociation collective et fonctionnement des comités paritaires (leurs fonctions étant redéfinies)

La mission rappelle que le processus de négociation et de conclusion des accords devra se faire dans le respect du rôle des instances consultatives (comités techniques et futurs comités sociaux).Elle souligne même la complémentarité existant entre processus de négociation et consultation de ces instances, la présentation d’un accord à une instance permettant de vérifier et valider son caractère majoritaire.

  • Définir un périmètre de validité des accords collectifs et leurs modalités de conclusion

Ces accords collectifs s’appliqueraient à l’ensemble des agents régis par le statut de 1983, y compris aux agents non titulaires. Ils seraient conclus à l’échelon disposant d’un comité social et par l’autorité compétente pour prendre l’acte unilatéral ayant le même objet.

Certains  employeurs publics arguant que l’application stricte de la procédure dite de « l’accord majoritaire » se heurtait à la singularité des configurations locales, la mission propose « qu’une réflexion complémentaire avec les organisations syndicales [puisse] être conduite sur l’opportunité du recours à la technique, intermédiaire, de l’accord “minoritaire sauf opposition majoritaire” ».

  • Élargir la liste des thèmes ouverts à la négociation collective

La mission préconise en outre d’enrichir les thèmes prévus par la réforme issue de la loi du 5 juillet 2010, en explicitant notamment celui relatif aux conditions et à l’organisation du travail (ajout de références à l’organisation des transports, à la prévention des risques psychosociaux…). Les accords pourraient également porter sur d’autres sujets, comme la mise en œuvre des régimes indemnitaires, les moyens dévolus aux syndicats ou les conditions de rémunérations et de gestion des contractuels.

  • Accorder un rôle accru aux centres de gestion en matière de pilotage de négociations collectives

Ces centres de gestion pourraient alors, dans le cadre d’un mandat de négociation donné par une collectivité. Pour la fonction publique hospitalière, il s’agirait, par exemple, des groupements hospitaliers territoriaux, ce qui suppose la mise en place d’instances représentatives du personnel à même de négocier et de conclure des accords à ce niveau.

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Après la publication du rapport, s’ouvre une seconde phase de concertation, autour d’un Projet d’ordonnance sur la négociation collective dans la fonction publique, qui reprend les préconisations du rapport.

Huit réunions s’échelonnent de juin à décembre 2020. À l‘avant-dernière réunion, le 18 novembre 2020, l’équipe autour d’Amélie de Montchalin, ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, accepte de modifier nombre de dispositions auxquelles s’opposaient, parfois frontalement, certaines organisations syndicales. Le Conseil commun de la fonction publique, réuni le 18 décembre 2020, a approuvé un projet d’ordonnance, fruit de ces négociations. Ont voté pour : la CFDT, l’UNSA, la CGC, la CFTC, les Employeurs territoriaux, les Employeurs hospitaliers, le Employeurs de l’État. Se sont abstenus : la CGT et la FAFP. Ont voté contre : FO, la FSU et Solidaires. Le projet prévoit que les décrets d’application (portant notamment sur la modification, la suspension et la dénonciation des accords collectifs) feront également l’objet d’une phase de concertation (qui devrait se clore en juillet 2021).

(I) Fonctions publiques et négociation collective. Chronologie 1989-2019 (1)

« Le gouvernement souhaite encourager le développement de la négociation au sein de la Fonction publique pour définir, avec les agents et leurs représentants, les solutions collectives les plus adaptées aux enjeux des territoires et des services publics. La négociation est en effet un levier important pour responsabiliser l’ensemble des acteurs du dialogue social et il est de nature à améliorer significativement la gestion des ressources humaines et les conditions de travail dans la Fonction publique ».

Ainsi débute la Lettre de mission (voir ici), en date du 8 novembre 2019, signé de quatre ministres – à l’époque : Mmes Agnès Buzyn et Jacqueline Gouraud, ministre de la Santé et ministre de la cohésion des territoires, et MM. Gérald Darmanin et Olivier Dussopt, ministre et secrétaire d’État aux comptes publics – adressée à Mme Marie-Odile Esch, membre du CESE (groupe CFDT), lui demandant une analyse et des propositions autour de quelques enjeux majeurs :  le développement d’une pratique effective de négociation collective dans les trois fonctions publiques (puisque seuls quatre accords inter-fonctions publiques ont été signés depuis la loi du 5 juillet  2010 !) ; la signature d’accords véritablement normatifs (c’est-à-dire dotés d’une force juridique et opposables) ; les thèmes ouverts à cette négociation collective renouvelée ; les modalités d’approbation des accords collectifs (compte tenu de la règle de l’accord majoritaire) ; et la prise en compte de la spécificité des agendas des trois fonctions publiques.

Le rapport final de la mission – composée, outre Marie-Odile Esch, de Christian Vigouroux, président de section au Conseil d’Etat et Jean-Louis Rouquette, inspecteur général des finances –, Renforcer la négociation collective dans la fonction publique, est publié le 15 avril 2020. Il est remis à M. Olivier Dussopt le 25 mai (pour la synthèse, lire ici).

Un projet d’ordonnance y est esquissé en annexe, conformément à l’article 14 de la loi n° 2019-828 dite de transformation de la fonction publique, adoptée le 6 août 2019 (lire ici). Cette loi autorise le gouvernement à légiférer par ordonnance  –  donc sans délibération et vote au Parlement – sur trois points-clé de la réforme envisagée de la négociation collective dans la fonction publique : « la définition des autorités compétentes pour négocier » ; « les modalités d’articulation entre les différents niveaux de négociation ainsi que les conditions dans lesquelles des accords locaux peuvent être conclus en l’absence d’accords nationaux » ; et « les cas et conditions dans lesquels les accords majoritaires disposent d’une portée ou d’effets juridiques ».

Le 18 décembre 2020, le Conseil commun de la fonction publique, approuve, à la majorité de ses membres, un projet d’ordonnance ; celle-ci doit être promulguée au premier trimestre 2021.

Il n’est pas inutile, avant la promulgation de cette ordonnance et à l’issue de l’intense phase de concertation de ces derniers mois, de faire le point sur les pratiques de négociation collective dans les trois fonctions publiques, d’État, territoriale et hospitalière, et sur la manière dont l’État français, à la fois employeur et législateur, pilote ce dossier depuis le 24 février 1989, date de la publication  d’une Circulaire relative à la modernisation du service public, signée de Michel Rocard, Premier ministre, et qui introduisit le dialogue social dans le service public – l’axe 1 de cette circulaire était en effet ainsi rédigé : « Une politique de relation de travail rénovée, avec une gestion plus dynamique des personnels et un développement du dialogue social dans les administrations ».

D’où ce mini-dossier thématique, en plusieurs billets. Celui-ci  et le suivant (I et II) présentent une rapide chronologie des efforts de l’État français pour introduire la négociation collective dans les trois fonctions publiques. Un billet (III) présente les positions de chacune des parties en présence et leurs argumentaires. Le billet suivant (IV), à partir d’une étude de l’IRES (mars 2020) décrit la manière dont ce dialogue social est pratiqué au quotidien dans les administrations et comment il est vécu par les élus et les syndicalistes. Un dernier  billet (V) propose quelques éléments de compréhension du jeu politico-social autour de cette négociation collective de la fonction publique dans un État français pourtant réputé pour sa bureaucratie et sa réticence à négocier avec ses agents ou associer les usagers aux politiques publiques qu’il promeut…

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1989-2019. Trois grandes séquences ponctuent ces décennies d’introduction de la négociation collective au cœur même de l’État et de l’action publique. Il y a d’abord (1989-2001) la période de la « modernisation de l’action publique », le dialogue social devant favoriser la nécessaire évolution des pratiques bureaucratiques françaises. La séquence 2002-2010 est celle d’une intense production de rapports, suivies de lois sociales majeures qui vont redessiner profondément le paysage du dialogue social dans le secteur privé et le secteur public ; enfin, la séquence 2011-2018 est celle d’une volonté gouvernementale affirmée de promouvoir partout la négociation collective, ce qui se traduit par deux lois majeures : la loi Travail du 8 août 2016, et la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019.

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Séquence 1 (1989-2001): Dialogue social et modernisation de l’action publique

Tout débute par cette circulaire de Michel Rocard de février 1989. Relative au « renouveau du service public », elle propose d’ouvrir quatre chantiers : 1) Rénover les relations de travail, par une gestion dynamique des personnels et un meilleur dialogue social ; 2) Déconcentrer les services, initier des « projets de service », expérimenter des centres de responsabilités, revoir les modes de la comptabilité publique et la gestion administrative ; 3) Evaluer les politiques publiques ; et 4) Initier une politique d’accueil et de service aux usagers. (Pour une analyse de cette politique, lire ici).

Cette feuille de route perdure quelques années. Une nouvelle circulaire, le 26 juillet 1995, signée de M. Alain Juppé, Premier ministre du président Jacques Chirac, relative à « la préparation et à la mise en œuvre de la réforme de l’Etat et des services publics » déplace la problématique : il s’agit désormais pour l’État « de mieux servir nos concitoyens », « rapprocher l’État des citoyens ». L’accent est porté sur la performance des services, la simplification des procédures, l’évaluation individuelle des agents, leur polyvalence, etc. Le dialogue social disparaît un moment de la rhétorique gouvernementale…

Il réapparaît dès 1998 avec le gouvernement de M. Lionel Jospin et le souhait « d’une meilleure association des partenaires sociaux et des usagers à la conduite des réformes ». Une Commission permanente de modernisation des services publics est créée en 1999, associant représentants des usagers, syndicalistes et administration. La réforme du temps de travail, désormais fixé à 35 h hebdomadaires, permet de mettre en œuvre la nouvelle feuille de route. Le rapport annuel de la DGAFP, le 1er janvier 2000, la présente ainsi : « Une large concertation avec les personnels et leurs représentants dans les instances paritaires doit être recherchée afin de procéder à un état des lieux préalable à la définition d’une organisation du travail propre à améliorer la qualité du service rendu aux usagers. Cette méthode graduelle et souple doit intégrer une analyse partagée des procédures et des méthodes de travail par un dialogue social au plus près du terrain qui conduise à des solutions acceptées et appliquées. » (p. 32).

Le fonctionnement de l’Etat, lui, poursuit sa modernisation. Sont introduits dans l’action publique : les études d’impact accompagnant les projets de lois et de décrets ; les études de prospective ; les contrats pluriannuels entre ministères et services déconcentrés ; la numérisation et la mise en ligne des données publiques ; la mise en réseau des administrations, etc.

Le 16 juillet 2001 est publiée La Position commune sur les voies et moyens de l’approfondissement de la négociation collective, signée par le MEDEF, la CGPME,  l’UPA, la CFDT, la CFTC, FO, et la CFE-CGC.( lire ici).

L’objectif est ambitieux : « Donner un nouvel élan à la négociation collective au sein d’un système performant de relations sociales, respectueux des personnes, des prérogatives du législateur et de l’ordre public social, et adapté à une économie diversifiée et ouverte sur le monde. » Certes, le secteur public n’est pas concerné par ce texte fondateur ; mais les signataires, en souhaitant redéfinir les rôles normatifs respectifs de l’État  et des partenaires sociaux, mettent en exergue la tension entre un État régulateur, garant d’un ordre public social, qui affiche sa volonté de promouvoir le dialogue social dans les branches et les entreprises, et un État employeur, qui s’en soustrait sans vergogne dans la gestion de ses propres agents…

La position commune est sans ambiguïté sur ce point : il faut que la loi », est-il écrit, « laisse suffisamment d’espace à la négociation collective, que ses résultats ne sont pas remis en cause et qu’une complémentarité dynamique est créée, redonnant sa pleine force à la loi et reconnaissant la place de la négociation collective dans le système social français ». S’ensuit une demande des partenaires sociaux, et qui sera actée dans la loi n° 2004-391, du 4 mai 2004, relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social  (lire ici) : « Préalablement à toute initiative législative dans le domaine social, les interlocuteurs sociaux doivent être officiellement saisis par les Pouvoirs Publics d’une demande d’avis sur son opportunité. À l’issue de cette consultation, (…), la faculté devrait leur être offerte de traiter le thème faisant l’objet de ladite initiative par voie conventionnelle dans un délai à déterminer. En cas de refus (…), l’initiative législative reprendrait son cours. À l’inverse, si la négociation aboutissait à un accord, celui-ci devrait être repris par le législateur dans le respect de son équilibre. »

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Séquence 2 (2002-2010) : Rapports, Position commune et Accords de Bercy

Commandé par le Premier ministre, Dominique de Villepin, le rapport de Jean-Dominique Chertier, Pour une modernisation du dialogue social, remis en avril 2006, prolonge la problématique ouverte par la position commune de 2001 et la loi de 2004 (lire ici). Il propose de « construire un agenda partagé de réforme, connu de tous les acteurs », de « prévoir un temps réservé à la concertation, voire à la négociation, dans la conduite des réformes » et de « mener une simplification et une clarification drastique des instances de concertation pour parvenir à un paysage ordonné ».

Le rapport aborde explicitement la question du secteur public. Le jugement est lucide – et l’argument est le même en 2020… : « La négociation dans la fonction publique, particulièrement la fonction publique de l’Etat, revêt un caractère exceptionnel. Les accords interministériels sont rares ». Sont également pointés le mécanisme  chaotique de révision de la valeur du point et l’absence de critères de validité des accords collectifs dans la fonction publique, l’administration ayant toute latitude de déterminer seule « le nombre et la représentativité des organismes à l’égard desquels elle est prête à prendre des engagements ». Dominique-Jean Chertier ne peut que conclure : « La remise à plat des procédures de dialogue social dans la Fonction Publique apparaît indispensable à l’amélioration du dialogue social en général dans notre pays, compte tenu de l’importance numérique de ses agents et de leur contribution à la conflictualité sociale » (p. 37). Le mois précédent, en avril 2006, un autre rapport était remis à M. de Villepin : Pour un dialogue social efficace et légitime : représentativité et financement des organisations professionnelles et syndicales, signé de Raphaël Hadas-Lebel, président de la section social du Conseil d’État (lire ici). Seul le secteur privé était concerné ; mais les problématiques sont les mêmes pour le secteur public, et le sont encore en 2020 : les questions, articulées, de  représentativité des organisations syndicales et de validité des accords collectifs…

Ouverte le 24 janvier 2008 à la demande du gouvernement suite au rapport de M. Hadas-Lebel, une négociation interprofessionnelle aboutit le 9 avril 2008 à une Position commune sur la représentativité, le développement du dialogue social et le financement du syndicalisme, signée par le Medef, la CGPME, et les seules CGT et CFDT (lire ici). Y sont définis les principes de l’accord majoritaire (« La validité des accords collectifs sera subordonnée, au niveau des branches professionnelles et au niveau national interprofessionnel, à leur signature par une ou plusieurs organisations syndicales ayant recueilli seule ou ensemble au moins 30 % des suffrages valablement exprimés au niveau considéré et à l’absence d’opposition des organisations syndicales ayant recueilli la majorité des suffrages valablement exprimés ») et « la disparition de la présomption irréfragable de représentativité » syndicale, au profit « d’une appréciation périodique de la représentativité des organisations syndicales », intervenant « à chaque nouvelle élection dans les entreprises et tous les quatre ans (…) au niveau des branches et au niveau national interprofessionnel ». Cet accord interprofessionnel est ensuit  traduit dans la loi ° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail (lire ici).

Le secteur public n’est pas oublié : le 15 octobre 2007, le gouvernement convoque une Conférence sur le dialogue social, ouverte  par MM. Eric Woerth, ministre du budget et André Santini, secrétaire d’État chargé de la fonction publique. Elle se poursuit par la mise en place de différents groupes de travail avec les organisations syndicales de fonctionnaires. Le principe d’ouverture d’une négociation collective est acté en décembre 2007. Après plusieurs réunions, une dernière séance de négociation se tient le  6 mai 2008.  Après 14 heures de discussions, indique le communiqué du ministère, la négociation s’interrompt et le texte auquel les négociateurs sont parvenus est soumis à signature. La majorité des syndicats (CGT, CFDT, FSU, UNSA, Solidaires et CGC), sauf FO et la CFTC,  signent le 2 juin 2008 un Relevé de conclusion relatif à la rénovation du dialogue social – titre euphémisé ensuite par l’expression « Accords de Bercy ».

Qu’indique ce Relevé de conclusions… (lire ici) ? Le dossier de presse signé des deux ministres à la manœuvre indique les points suivants  (lire ici) : élargissement du champ de la négociation collective (« Le déroulement des carrières et la promotion professionnelle, la formation professionnelle et continue, l’action sociale et la protection sociale complémentaire, l’hygiène, la sécurité et la santé au travail, l’insertion professionnelle des personnes handicapées. Des négociations triennales et annuelles sur le pouvoir d’achat. La négociation se tiendra à tous les échelons : du local au national ») ; introduction du critère de l’accord majoritaire en voix (« Un accord sera valide s’il est signé par des syndicats représentant une base électorale de plus de 50 % des votants ») ; création d’une structure commune aux trois fonctions publiques, le Conseil Supérieur inter-fonctions publiques (qui deviendra le Conseil commun de la fonction publique dans les termes du décret n° 2012-148 du 30 janvier 2012) ; « élection par tous les agents, quel que soit leur statut (titulaire, contractuel de droit public ou de droit privé) » des membres des Comités techniques ; reconnaissance de la diversité syndicale (« Les élections aux actuelles Commissions administratives paritaires (CAP) et aux comités techniques seront ouvertes aux organisations syndicales de fonctionnaires légalement constituées depuis au moins deux ans et remplissant les conditions d’indépendance et de respect des valeurs républicaines ») ; nouvelles règles de représentativité syndicale (« Élection par tous les agents (titulaires ou contractuels) de leurs représentants dans l’ensemble des instances compétentes pour le suivi individuel de la situation des personnels comme pour les questions touchant aux services. »), etc.

Ces clauses sont transposées dans la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue socialet comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique  (lire ici).

L’exposé des motifs de cette loi de 2010 (lire ici) rappelle que l’article 1 er de cette loi « consacre le champ de la négociation dans le statut général [de la fonction publique] et favorise le développement des pratiques de négociation à tous les niveaux pertinents de l’administration. » L’article se clôt ainsi : « Au-delà de la reconnaissance juridique des pratiques de négociation dans la fonction publique, le projet de loi ambitionne de promouvoir une véritable culture de la négociation à tous les niveaux où celle-ci peut s’exercer. »

L’étude d’impact (lire ici) est de cette loi est plus éloquent : « Il importe aujourd’hui de refonder le contrat social qui lie nos agents publics au service de leur pays et de mettre en œuvre pour ce faire une transformation ambitieuse de notre fonction publique. Le projet de loi vise ainsi à promouvoir un modèle de dialogue social plus stratégique et efficace, moins segmenté ou redondant qu’aujourd’hui. Une évolution de l’architecture, des attributions et du fonctionnement des instances existantes permettra d’insuffler une nouvelle dynamique dans les relations collectives de travail, lesquelles doivent désormais dépasser les seuls enjeux de gestion statutaire des agents publics. Un dialogue social efficace et de qualité, facteur déterminant de la performance des services publics et de la protection des garanties des personnels, sera en effet indispensable pour que, demain, la fonction publique puisse faire face aux prochains défis de transformation qu’elle connaîtra. » Problème majeur, cependant, ce qui  conduira le gouvernement d’Edouard Philippe, en 2018, à reprendre l’ouvrage : l’absence d’effet juridique direct de ces accords collectifs signés dans la fonction publique…

La Circulaire relative à la négociation collective dans la fonction publique du 22 juin 2011 expose en effet crûment les choses (lire ici) : « La consécration juridique de la négociation dans le statut général, notamment la fixation de critères pour apprécier la validité des accords, ne remet pas en cause la situation statutaire et réglementaire dans laquelle sont placés les fonctionnaires vis-à-vis de l’administration (article 4 de la loi du 13 juillet 1983). En effet, comme le rappelle l’exposé des motifs de la loi du 5 juillet 2010, “la fonction publique de statut et de carrière conserve ses spécificités, notamment l’absence d’impact juridique d’un accord conclu dans son champ sur les dispositifs légaux et réglementaires. Par conséquent, les stipulations d’un accord ne sont pas par elles-mêmes source de droit et ne lient pas juridiquement l’administration” »…

Etrange situation, en effet, et au grand dam des organisations syndicales de la fonction publique : on peut y négocier des accords collectifs (ce dont se vante la DGAFP, lire ici) mais ceux-ci ne sont pas source de droit conventionnel et n’engage en rien les administrations qui les signent… Le gouvernement va donc s’employer à corriger l’anomalie et, comme l’indique la loi TFP de 2019, « bâtir une fonction publique du 21ème siècle », en donnant « plus de confiance et d’autonomie aux employeurs publics », en « fluidi[fiant ] le dialogue social » et en « répond[ant] aux besoins de compétences au sein des services publics ».

(Suite dans le billet II)

« L’accord d’entreprise mondial », instrument politique des entreprises transnationales ?

(Je re-publie ci-dessous l’(intéressant) article de Pauline Barraud de Lagerie, Arnaud Mias, Camille Phé et Laurence Servel, à paraître dans le numéro 101-102 de La Revue de l’IRES  (accès au site web de l’IRES ici). L’article défend l’idée d’une évolution notable de la négociation collective transnationale, moins « instituante », disent les auteurs, que par le passé, au profit d’une fonctionnalité plus « constitutionnelle » et « instrumentale »).

L’accord d’entreprise mondial, instrument de politiques pour les groupes transnationaux

Les accords-cadres internationaux (ACI) apparaissent aujourd’hui comme un outil privilégié, même s’il reste marginal, de régulation des pratiques des entreprises multinationales en matière de travail et d’emploi. Le plus souvent conclus entre la direction d’un groupe multinational et une fédération syndicale internationale (FSI), ces accords marquent l’engagement à respecter et faire respecter dans les filiales du groupe, et parfois chez les fournisseurs et sous-traitants, un certain nombre de droits et de normes qui renvoient presque systématiquement à (et vont parfois au-delà de) la Déclaration de l’Organisation internationale du travail (OIT) relative aux principes et droits fondamentaux au travail de 1998.

Pour les syndicats de travailleurs, ces accords constituent une alternative souhaitable aux instruments de responsabilité sociale des entreprises (RSE) adoptés de façon unilatérale par les directions d’entreprise, tels les codes de conduite et chartes éthiques, pour au moins deux raisons : fruit d’une négociation, leur contenu est plus à même d’inclure les préoccupations des salariés et de leurs représentants (Hadwiger, 2015) ; à la différence des codes de conduite, ils reconnaissent systématiquement la liberté syndicale et le droit à la négociation collective (Drouin, 2006 ; Bourque, 2008).

Si l’on rappelle souvent le caractère pionnier de l’« avis commun » signé en 1988 par le groupe BSN-Danone et l’Union internationale des travailleurs de l’alimentation (UITA), ce n’est qu’à partir de 1998 que les accords-cadres internationaux se sont développés. On en dénombre 23 en 2002, 62 fin 2007 (Papadakis, 2008), 115 en 2011 (da Costa, Rehfeldt, 2011) et 183 aujourd’hui à l’échelle mondiale, auxquels s’ajoutent près de 160 accords-cadres européens (Rehfeldt, 2018a). Plusieurs entreprises multinationales ont l’expérience d’accords successifs, l’évaluation faite de la mise en œuvre d’un accord pouvant nourrir sa re-négociation.

Les travaux sur les accords-cadres internationaux ont désormais, comme leur objet, une histoire. Aux études exploratoires des débuts rappelant les premières tentatives syndicales pour engager une négociation collective transnationale dans les années 1960-1970 et les premières expériences de négociation dans certaines entreprises européennes (voir notamment Jobert, 1990 ; Rehfeldt, 1993) ont succédé des travaux s’efforçant d’en capter les évolutions (comme : Bourque, 2008 ; da Costa et al., 2010) puis l’effectivité (parmi d’autres : Barreau, Ngaha, 2013 ; Ford, Gillan, 2015 ; Frapard, 2018). En écho à des préoccupations syndicales croissantes, les études les plus récentes insistent sur les sérieuses lacunes dans la mise en œuvre des accords (Fichter et al., 2012), même si celle-ci varie beaucoup en fonction notamment des capacités de pression et de mobilisation syndicales (Sydow et al., 2014), ainsi que du système de relations professionnelles du pays hébergeant la tête du groupe (Helfen et al., 2016).

C’est dans le prolongement de ces dernières réflexions que s’inscrit cet article. Nous souhaitons montrer que cette préoccupation pour la mise en œuvre et le suivi des engagements contenus dans l’accord est également managériale, et ce d’autant plus que la logique qui porte l’élaboration des ACI les plus récents se renouvelle et s’inscrit davantage dans le cadre des politiques des groupes multinationaux. Nous considérons que les dynamiques récentes de la négociation transnationale ne reflètent pas seulement une inflexion dans le contenu thématique (enrichissement) et procédural (raffinement) des accords, mais signalent un basculement dans les pratiques, qui incite à substituer à la catégorie d’accord-cadre international la notion d’accord d’entreprise mondial. Cette notion marque le fait que ces accords sont de moins en moins conçus comme des « cadres » fixant le respect de normes fondamentales du travail et définissant quelques règles admises dans la relation de l’entreprise avec un interlocuteur syndical à l’échelle mondiale, en général la fédération syndicale internationale. Leur contenu se densifie et se diversifie, et les engagements se font plus précis, dans la perspective de déploiement d’une politique d’entreprise à l’échelle du groupe transnational. Ces accords forment alors des instruments de régulation entre le groupe et ses filiales.

Pour prendre la mesure de ces transformations en cours, il convient de déplacer quelque peu le regard porté sur la négociation transnationale, en accordant davantage d’attention au point de vue des directions. Une enquête collective réalisée en 2017 pour le Bureau de l’OIT pour la France a entrepris d’explorer les logiques à l’œuvre dans les accords mondiaux signés récemment par dix grandes entreprises françaises. La prépondérance numérique et le rôle pionnier des entreprises françaises dans la dynamique de la négociation collective transnationale ont été soulignés (da Costa, Rehfeldt, 2011). Si notre échantillon d’entreprises est nécessairement limité et situé, il nous paraît cependant exemplaire et sans doute préfigurateur des dynamiques à venir de la négociation transnationale. Près de 100 entretiens ont été menés auprès des différentes directions et des acteurs syndicaux impliqués. L’objectif était de rencontrer notamment les fonctions centrales de ces entreprises, en particulier celles impliquées directement ou de manière plus périphérique dans la négociation et/ou le pilotage de l’accord, pour saisir la manière dont elles appréhendent ces accords et ce qu’elles mettent en place pour les rendre effectifs. Pour rendre compte de la complexité des processus à l’œuvre au sein de chacune d’entre elles, notre réflexion a pris la forme d’une analyse monographique. Nous nous appuyons ici sur l’analyse monographique de trois cas illustratifs des dynamiques à l’œuvre dans l’ensemble des cas étudiés : Solvay, PSA et Orange.

Après être revenu sur ce que nous proposons d’appeler la conception « instituante » de l’accord-cadre international, largement décrite dans les travaux antérieurs (I), nous proposons d’analyser comment les trois cas de renégociation récente d’un accord d’entreprise mondial témoignent de la distance prise à l’égard de cette conception instituante initialement dominante (II). La discussion de ces cas permet alors d’identifier une conception émergente de la négociation collective dans les groupes transnationaux dont nous décrivons deux dimensions structurantes : une dimension constitutionnelle et une dimension instrumentale (III).

  1. La conception instituante des accords-cadres internationaux de première génération

La logique que nous qualifions d’« instituante » se manifeste par un contenu centré sur l’engagement à respecter et à faire respecter les droits sociaux fondamentaux, ce qui est le cas de la plupart des premiers accords-cadres internationaux signés dans les entreprises étudiées. Un très grand nombre d’accords conclus dans les années 2000 relèvent précisément de cette logique. Leur contenu excède rarement la…

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