« Nous ne participerons pas à ces discussions ». À propos du refus de négocier (en général), et du refus de la CGT (en particulier)…

La CGT, par une lettre signée de son secrétaire général, M. Philippe Martinez, datée du 14 mars dernier, a décidé de ne pas participer aux réunions entre patronats et syndicats dans le cadre de cet « agenda social et économique autonome » proposé par M. Geoffroy Roux de Bézieux le 16 février dernier (voir ici).

Le Medef avait proposé aux organisations syndicales et patronales, de discuter – seul ce mot était utilisé dans la lettre de M. Roux de Bézieux – de différents « sujets concrets », dans l’objectif, écrivait-il, « d’entamer une nouvelle approche du dialogue interprofessionnel social et économique », aux fins de démontrer « que le dialogue social est utile, que le paritarisme peut être renouvelé, et qu’il permet d’accompagner les entreprises dans la gestion des transitions. ». Le Medef entendait ainsi ne pas s’enfermer dans un calendrier et dans des thématiques que lui dicterait la puissance publique, celle-ci, par la voix de M. Jean Castex, Premier ministre,  appelant les partenaires sociaux à s’engager dans un nouveau cycle de concertation, via des conférences sociales (lire ici). Les épisodes précédents  – le thème de négociation est imposé, le résultat est défini à l’avance, le calendrier est fixé – ont quelque peu irrité le Medef et la plupart des organisations syndicales.

Huit « thèmes de discussion » étaient cités par le Medef  :

  • Évaluation de la loi du 5 septembre 2018 sur la formation professionnelle ;-
  • Améliorer et renforcer la justice prud’homale ;
  • Mise en place d’un organisme paritaire de gestion de la branche ATMP ;
  • Comment promouvoir la mobilité sociale dans le monde professionnel ?
  • Gouvernance des groupes paritaires de protection sociale ;
  • Intelligence artificielle et emploi : décliner l’accord européen du 22 juin 2020 sur le numérique ;
  • Transition climatique et énergétique dans l’entreprise ;

Suite à la première rencontre le 9 mars 2021, le Medef avait proposé d’ajouter à cette liste le thème de l’insertion professionnelle, et d’élargir le thème de la mobilité professionnelle aux « salariés de la 2ème ligne ». Etait également proposé un calendrier de réunions sur 2021 et 2022 (lire ici).

La CGT avait participé à cette première séance du 9 mars, après avoir adressé par courrier au Medef une série de propositions portant sur « les relations donneurs d’ordres sous-traitants » et « la résorption de la précarité, afin d’arrêter l’utilisation abusive de main-d’œuvre précaire », le premier thème pouvant déboucher, écrivait le communiqué de la CGT, sur un ANI, accord national interprofessionnel (le texte ajoutait : « à tout le moins, il est nécessaire d’aboutir à des préconisations fortes ») et le second thème, sur des « accords possibles dans les branches professionnelles ».

Las, le 14 mars 2021, M. Philippe Martinez adressait une nouvelle lettre à M. Roux de Bézieux, arguant de nombreuses « demandes syndicales non prises en compte : les salaires, l’égalité professionnel et salariale entre les femmes et les hommes, les conditions d’accès à l’emploi pour la jeunesse, la transparence des aides aux entreprises. » et se concluant ainsi :

« A la lecture de votre relevé de décision (…) et de votre nouvelle proposition d’agenda social et économique, force est de constater que nos analyses et priorités divergent puisque vous confirmez globalement vos propositions initiales en modifiant uniquement le séquençage des sujets à traiter. Vous comprendrez que dans ces conditions nous ne participerons pas à ces discussions ».

L’article du journal Les Echos qui rend compte de ce refus de participer au cycle de discussions note que cette « politique de la chaise vide » n’avait jamais été affirmée « avec un tel systématisme ». Certes, il y eut des précédents : le boycott des vœux du Président Nicolas Sarkozy en janvier 2011 par Bernard Thibault (« La CGT refuse d’apporter son concours à ce simulacre » ; lire ici), le refus de Philippe Martinez d’assister à la Conférence sociale organisée par Français Hollande en octobre 2015 (« « Si on nous invite à une conférence sociale pour casser le code du travail, on n’ira pas » ; lire ici), le refus de se rendre à l’hôtel Matignon en janvier 2019 pour débattre du « Grand débat national » lancé par le Président Macron (lire ici).  

Mais ces absences ne concernaient pas des processus de négociations – seulement une cérémonie de vœux, une information sur un dispositif public, une conférence non-décisionnelle – et ciblaient, à chaque fois, la seule puissance publique.

Le refus actuel de M. Martinez est d’une autre nature : il concerne un chantier de rencontres paritaires, sans la présence de l’État, et cible des thématiques qui, sans être au cœur des programmes revendicatifs des confédérations syndicales, impactent grandement la vie des salariés et ont une incidence sur le vivre-ensemble en société.

Pourquoi cette « politique de la chaise vide », alors que les prochaines réunions, consacrées à la formation professionnelle et à la transition écologique, traiteront de thématiques à propos desquelles (au moins pour la première) la CGT avait fortement travaillé, par exemple en portant l’idée d’une « sécurité sociale professionnelle » depuis… 2001 (lire ici) ?

Parce qu’il s’agit d’une réponse rationnelle de la CGT.

Mais cette réponse est problématique, et la rationalité de la décision de la CGT de ne pas s’associer au cycle de discussions-négociations proposé par le Medef risque fort de n’être qu’une rationalité de desperado, quand les probabilités subjectivement estimées faussent, dans l’imaginaire d’un acteur social acculé et affaibli, les probabilités objectives.

Je vais mobiliser ainsi la catégorisation proposée par Christian Morel dans un article publié dans la revue Négociations  à l’automne 2016 (Les refus de négocier ; lire ici) et tenter de mieux comprendre, et l’attitude de la CGT, et le pari risqué que cela représente.

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Le refus de négocier, écrit Ch. Morel , « n’est pas une attitude homogène. C’est un ensemble qui recouvre des stratégies et des tactiques extrêmement différentes tant par les motifs que par la forme. » Il distingue sept catégories :

« Le refus de négocier stratégique. L’acteur considère que le gain découlant de l’absence de négociation est bien supérieur à ce qu’il retirerait d’une négociation. (…)

Le refus de négocier moral. Il s’agit ici de ne pas négocier « avec le diable », tel qu’un génocidaire, un dictateur, un pédophile, etc. C’est une question de principe, même si la discussion peut apporter des gains non négligeables. (…)

Le refus de négocier épidermique. Deux acteurs, souvent plutôt individuels que collectifs, ne négocient pas pour la simple raison qu’ils ne peuvent pas « se voir » ou que l’un d’eux, animé par la colère, le ressentiment, que sais-je, ne supporte pas l’autre. (…)

Le refus de négocier culturel. De la même façon qu’il existe un âge de la négociation ou une culture moderne de la négociation, il faut peut-être identifier un âge ou une culture de la non-négociation (…)

Le refus de négocier sanitaire. C’est le refus du processus de la négociation et non le refus d’un accord, accepté dès lors qu’il est le fruit d’une interaction « stérile » (c’est-à-dire une situation où la sécurité, comme dans l’aéronautique, n’est pas mise en cause par des comportements et des processus polluants comme la recherche à tout prix d’un compromis) (…)

Le refus de négocier suicidaire. L’acteur est décidé à aller jusqu’au bout et à disparaître. Il n’envisage à aucun moment de discuter. D’ailleurs, il est souvent impossible d’entrer en contact avec lui. (…)

Le refus de négocier tactique. Ce n’est pas vraiment un refus de négocier. Il s’agit de faire croire à l’autre qu’il n’est pas question de transiger sur un sujet, pour être dans une position favorable ; alors qu’on a l’intention de lâcher en partie au bout d’un certain temps. C’est une méthode classique de négociation. »

La raison pour laquelle la CGT n’assistera pas aux rencontres inscrites à l’agenda autonome et paritaire proposé par le Medef correspond au motif stratégique : le gain d’une présence à la table de négociation est jugé nul, rapporté à celui estimé d’une absence.

Morel subdivisait cette catégorie en deux sous-ensembles, selon qu’il s’agisse d’un refus d’un acteur fort, « dans une position tellement favorable qu’il peut imposer à l’autre le résultat qu’il souhaite », ou du refus d’un acteur faible (il « est si faible qu’il considère que la négociation ne lui apportera qu’un gain minime et que la non négociation est plus intéressante » pour lui).

Ici, à l’évidence, il s’agit d’un refus de négocier d’un acteur faible. Plus exactement : son refus de discuter / négocier traduit un aveu public de faiblesse, ce qui impacte en profondeur la « rationalité » de sa décision.

Mais elle est rationnelle. Pourquoi ?

Le choix cégétiste découle d’abord de l’analyse que ce syndicat se fait de la situation sociale actuelle : un président contesté, décidant seul et souvent contre tous ; un gouvernement sur la défensive, débordé par un virus auquel nul stratège élyséen n’avait pensé ; un calendrier électoral resserré, avec une élection présidentielle dans un  peu plus d’une année ; de nombreuses catégories socioprofessionnelles en colère, reprenant l’habitude de descendre dans la rue ; un paysage politique atomisé, avec des partis ne parvenant pas à traduire ce mécontentement social dans une offre politique attractive ; des élections prochaines dans les TPE-PME, avec l’enjeu pour la CGT de redevenir le premier syndicat français en audience électorale, etc.

Dans ces conditions, la CGT, compte tenu de son faible tropisme envers la négociation collective interprofessionnelle, a raison d’ignorer aujourd’hui la proposition du Medef : elle juge qu’il n’y a pour elle rien à gagner à s’asseoir à une table de discussion dont l’éventualité qu’elle devienne une table de négociation n’est pas à ce jour certaine…

Le refus stratégique de négocier est souvent lié à une action alternative jugée plus efficiente. Soit parce que celle-ci découle de la maîtrise de différentes ressources, ce qui procure à son détenteur un pouvoir certain, lui permettant, à la table de négociations, de passer outre l’obligation de devoir y concéder, soit parce que cette action alternative permet à celui qui la déploie de ne pas s’asseoir à cette table… C’est le raisonnement de Roger Fisher et William Ury et l’utilité de leur concept de BATNA, best alternative to a non-agreement : le négociateur estime avoir un plan B, qu’il peut à coup sûr déployer hors de la table de négociation pour aboutir à son objectif…

Quel est ce « plan B » de la CGT ? Il faut ici considérer cette BATNA plutôt comme une BATA,  a best alternative « to a agreement », soit le meilleur scénario, non pas « en l’absence d’accord », mais pour ne pas faire accord… L’attitude cégétiste se comprend alors mieux : cela lui permettra d’être en permanence « sur le terrain », libre de tout engagement, organisant des journées d’action et des débrayages dans quelques entreprises-clés, et se dictant son propre agenda. Même peu réussies, ces journées d’action lui seront profitables…

Car refuser de cheminer avec le Medef pendant deux ans, jusqu’à fin 2022, sur divers sujets possibles de discussion / négociation, c’est tenter de saper la démarche d’acteur social autonome de ce dernier. En organisant le 8 avril une journée nationale d’action sur la Santé (« Notre détermination reste entière » déclare le communiqué des trois syndicats y appelant, CGT, FO et CFE-CGC ; lire ici), après les journées d’action des 21, 26, 28 janvier, puis du 4 février 2021, et en refusant le cycle de réunions du Medef, la CGT adresse un message simple à ses partenaires / adversaires et à ses militants, assez classique, d’ailleurs , pour ce syndicat, en leur signifiant son pouvoir de nuisance, leur rappelant ainsi sa capacité à diviser le front syndical ou à démontrer que, pour elle, il y a plus à gagner « by striking than by negotiating ».

J’inverse ici la célèbre phrase de John Hicks, un économiste états-unien, s’efforçant de démontrer,  dans Theory of Wages (1932), qu’il est plus judicieux pour un acteur social, compte tenu de sa double capacité à résister et à concéder, d’une part, et de la capacité de son interlocuteur à lui résister et lui concéder, d’autre part, et du fait qu’inévitablement, les forces et faiblesses des deux parties s’égalisant et que se dessinant, nécessairement, au croisement de ces deux capacités antagoniques, un point P de compromis, de « négocier plutôt que de faire  grève »…

La CGT agit,  en quelque sorte (l’image est osée mais heuristique), comme Ulysse s’attachant au mât de son navire (= ne pas assister au cycle de discussion) pour ne pas être tenté de se jeter à l’eau (= négocier un ANI, accord national interprofessionnel), car attiré par le chant des sirènes (= signer un « bon accord » et se montrer publiquement comme un syndicat capable de « ramener dans son escarcelle » des avantages substantiels aux salariés).

Pourquoi ce refus de discuter / négocier est-il jugé plus efficient ? Parce qu’il annule le coût d’entrée en négociation, le coût de s’y maintenir et le coût de conclure en concédant. Et la CGT a probablement raison de croire que le cycle de discussions ouvert par le Medef risque de ne pas muter en cycle de négociations, soit par les probables dissensions dans les rangs patronaux et/ou syndicaux, soit parce que le gouvernement de M. Castex tentera de garder la main, soit encore parce que l’objectif de M. Roux de Bézieux est peut-être moins de contracter avec ses partenaires syndicaux que de dissuader l’exécutif gouvernemental d’agir unilatéralement à son égard…

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Jusqu’où cette stratégie cégétiste est-elle rationnelle ? Car Force ouvrière et la CFDT ont adopté une tout autre stratégie, et il est utile de l’analyser.

La première a été fort critique, tout comme la CGT, à propos de la liste des thèmes proposés par le Medef. Dans sa lettre de réponse au Medef, Yves Veyrier, secrétaire général de FO, les énumérait ainsi (lire ici) :

«  Nous constatons cependant que vous n’avez pas retenu certains des sujets qui nous importent, dont la question des salaires et de l’égalité professionnelle ou encore celle des chaînes de valeurs et de l’amélioration des droits de représentation collective des salariés, de la lutte contre les discriminations, harcèlements et violences au travail. »

Mais FO entend participer à ces négociations pour peser sur leur déroulement et sur leur résultat. L’éditorial de M. Veyrier du 24 février est clair à ce sujet (lire ici) :

« De ces sujets, mieux vaut que l’on s’en occupe plutôt que de subir les décisions des pouvoirs publics. Là encore, il s’agit d’aller négocier la part des richesses produites par l’activité des producteurs, les salariés, et redistribuée au salaire, direct et différé ! Négocier est le produit d’un rapport de forces. FO est et sera exigeante. »

La CFDT, de son côté, confrontée à la même problématique (les sujets mis sur la table par le Medef ne sont pas tous des priorités de  ce syndicat), a accepté de s’inscrire dans ce cycle de rencontres, à la fois parce que cela correspond à son souhait d’ un « agenda social autonome », acté dans la résolution votée au  Congrès confédéral de 2018 (« La CFDT est prête à s’engager dans la définition d’un agenda social et économique relevant de notre pleine et entière responsabilité. » ), et parce que cela lui permet, tactiquement, d’en ajuster  le cours :

 «La CFDT souhaite que notre premier échange nous permette à la fois de définir collectivement les thèmes, les priorités, les modalités et méthodes les plus adaptées afin d’aboutir à des résultats et faire la démonstration d’un dialogue social et économique utile » (Lettre de réponse au Medef de Laurent Berger le 24 février).

Même stratégie de la part de FO, par la voix de son secrétaire général : « Nous portons et porterons la nécessité que ces sujets fassent l’objet de négociations. »

L’hypothèse de Ch. Morel –  le refus de négocier d’un acteur social traduit un aveu de faiblesse – est ici heuristique. Dans La Drôle de négociation (1991), il montrait qu’une trop grande asymétrie dans les pouvoirs respectifs des acteurs  conduisait l’acteur vulnérable à « adopter une conception de la négociation mettant en cause les fondements du processus lui-même de la négociation ».  Le choix cégétiste d’organiser dans la période d’incessantes journées nationales d’action, minoritaires et moquées par le gouvernement, se comprend alors aisément : cela fait apparaître la CGT comme un syndicat d’action, proche des préoccupations des salariés, n’hésitant pas à s’exposer, à contester pas à pas, etc. Mais…

Mais si semble logique le choix de la CGT de se retirer, avant qu’elles n’aient commencé, des possibles négociations avec les patronats, et que cela confirme son choix délibéré de délaisser l’outil « négociation collective  interprofessionnelle » de son répertoire d’action collective, cette décision est néanmoins  problématique

Pour deux raisons : un, le second syndicat français se dérobe à son obligation de moyens (faire en sorte que le résultat d’une négociation collective soit favorable à ses mandants) alors que nul ne lui reprocherait, à l’issue du cycle de négociations et en vertu d’une impossible obligation de résultats, de n’avoir pu atteint la totalité de ses objectifs. Et deux, son absence le prive d’un quelconque levier sur tous les dossiers que vont ouvrir les organisations syndicales et patronales ces prochains mois ; elle ne pourra donc, ni se prévaloir auprès de ses militants d’avoir fait modifier des positions patronales, ni d’avoir été tenace et habile pour engranger quelques résultats…

Le pari de la CGT est donc risqué ; et le gain de court terme qu’elle peut retirer de sa désertion peut être amplement perdu si, d’aventure, s’ouvrait entre le Medef et les organisations syndicales des cycles de négociations débouchant sur des ANI substantiels.  Il est vrai que le Medef a laissé la porte ouverte de sa salle de réunion pour y accueillir la CGT si elle le souhaite dans quelques mois. Mais l’histoire, dit-on, ne repasse pas les plats…

« Le dialogue social, un exercice de loyauté et de transparence »

(Je reproduis ci-dessous une tribune publié le 27 mars, par le journal Les Échos. Olivier Laviolette, directeur du cabinet d’expertise Syndex, rappelle ici une évidence – car celle-ci doit être sans cesse rappelée : négocier, c’est échanger à propos d’un problème qui unit deux parties, et déterminer ensemble une solution mutuellement satisfaisante. Honnêteté et loyauté, bonne foi et transparence se doivent donc d’être au rendez-vous…)

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Depuis l’été, la crise économique s’est ajoutée à une crise sanitaire dont on peine à voir le bout. Avec elle, le dialogue sur les protocoles sanitaires, les plans de reprise d’activités ou les modalités du télétravail entre représentants des salariés et directions a cédé la place à un échange bien moins ouvert sur les questions économiques et d’emploi.

Pourtant, les réformes successives du droit du travail ont donné une place croissante à la négociation collective dans l’entreprise. Elles ont aussi ouvert le champ des possibles en matière de gestion des suppressions de poste et/ou d’adaptation de l’entreprise en cas de difficultés. À coté du seul – et contraignant, diront les employeurs – plan de sauvegarde de l’emploi se trouvent aujourd’hui les Accords de performance collective (APC) et les ruptures conventionnelles collectives (RCC), qui passent par la négociation d’accords d’entreprise et offrent un cadre bien moins sécurisé pour les salariés.

Toute la question posée par ces nouveaux outils, en particulier en temps de crise, est celle de la loyauté de la négociation. Or les motivations ne sont pas toujours celles affichées. La pandémie a le dos large, et certaines entreprises en profitent pour franchir une étape supplémentaire dans leur course à toujours plus de productivité et de rentabilité. Il y a des cas emblématiques, IBM ou Nokia,  par exemple. Nos analyses montrent également que 60 % des suppressions de postes actuellement envisagées dans le secteur automobile sont imputables à des difficultés non pas directement liées à la crise sanitaire, mais bien à la volonté d’améliorer la rentabilité.

Les motivations des directions influent autant que le contexte sur les modalités de restructuration retenues. En particulier, les entreprises en recherche de flexibilité et de productivité ont tendance à privilégier les outils les plus souples, à savoir les APC ou les RCC. Voire à les combiner en les appliquant à des populations différentes. Le corolaire n’est pas neutre : le risque de casser les solidarités au sein des collectifs est réel, comme celui d’éclater les revendications. Mais se priver d’une partie de l’effectif est une impasse, d’autant plus que le dispositif d’activité partielle de longue durée est une opportunité de l’éviter. Dans cette perspective, APC et RCC prennent des allures de solutions de court terme, voire de facilité.

On peut regretter, dans un pays comme la France, la permanence par endroits d’un certain archaïsme dans la conception du dialogue social qui ne permet pas de répondre à la question fondamentale à laquelle les restructurations doivent se confronter : savoir ce qu’il faut préserver aujourd’hui pour pouvoir repartir demain.

Lorsqu’elle parle de loyauté dans la négociation, la loi entend à la fois que les représentants des salariés soient honnêtement informés de la situation économique de l’entreprise et que cela soit un sujet d’échange avec la direction. C’est à cette condition qu’ils seront en mesure de négocier les bonnes mesures, des contreparties adaptées, ou de proposer des alternatives. Or force est de constater que cette phase de diagnostic partagé, que reflète le préambule des accords conclus, se réduit souvent à la portion congrue. Par manque d’informations, les organisations syndicales peuvent se retrouver soumises à un « chantage à l’emploi » ou entériner des accords aux conséquences néfastes pour la relation salariale et le travail, alors même que d’autres solutions pourraient émerger, bénéfiques pour toutes les parties.

La crise actuelle doit être l’occasion de donner aux représentants des salariés les moyens d’exercer pleinement leur rôle, ce qui sous-entend qu’ils aient accès à un état des lieux de la situation économique et à des perspectives compréhensibles. Ils auront ainsi la capacité de jauger quel est le cadre le plus adapté pour traiter les problématiques posées, quitte à ce que celui-ci ne soit pas forcément celui initialement privilégié par les directions d’entreprise.

(Clés du social) Le dialogue social interprofessionnel revient en force au Medef

(Je reproduis ci-dessous un article du site Les Clés du social, publié il y a quelques jours. Il complète mon prochain billet, publié demain, à propos du refus de la CGT de participer à ce dialogue interprofessionnel…).

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Bien loin de sa méfiance affichée sur les relations sociales interprofessionnelles au niveau national lors de sa campagne électorale pour parvenir à la présidence du Medef, Geoffroy Roux de Bézieux semble redécouvrir les vertus du dialogue social interprofessionnel. C’est ce qui ressort de la lettre qu’il a adressée le 16 février 2021 aux organisations syndicales. Sans aller aussi loin que la « refondation sociale » de son prédécesseur Ernest-Antoine Seillière (en 2000), ce texte en forme de méthode et de calendrier de travail pour les mois à venir constitue une rupture qui peut redonner de la vigueur au dialogue social national et de la place pour les partenaires sociaux souvent malmenés par l’exécutif.

Détail des propositions. Les propositions du Medef visent à renouveler le dialogue social au niveau interprofessionnel en s’appuyant sur des sujets concrets. La méthode proposée consiste à réaliser des évaluations partagées des différents thèmes afin de tenter de proposer des évolutions à la fois sur des accords nationaux interprofessionnels mais aussi des textes législatifs. Les huit thèmes proposés par le Medef sont divisés en trois chapitres.

« Pour un paritarisme utile ». Il est d’abord proposé de faire l’évaluation de la loi du 5 septembre 2018 sur la formation professionnelle qui avait fortement modifié le paysage institutionnel de la formation. L’objectif affiché est « d’être en mesure de faire des propositions d’ajustement » notamment pour répondre aux besoins territoriaux et sectoriels ou « revoir des outils existants tels que le CPF ».

Le Medef propose de s’interroger aussi sur la justice prud’homale pour « une justice plus rapide, plus cohérente et mieux financée ». Conscient de l’inquiétude que pourrait susciter un tel thème de discussion le Medef s’empresse de préciser son attachement à cette institution.

Il veut aussi procéder à une évaluation de la gestion de la branche ATMP en affichant l’idée de la mise en place d’un organisme de gestion paritaire de cette branche. Ces questions de l’autonomie et de la gouvernance avaient déjà fait l’objet d’un protocole d’accord entre les organisations patronales et syndicales en février 2006 sans avoir été reprises par le législateur depuis. Cette proposition n’est pas dénuée d’arrière-pensées. En effet, « Les excédents liés à la diminution des accidents du travail bénéficient à d’autres branches, c’est pourquoi nous souhaitons une gestion autonome » a constaté Geoffroy Roux de Bézieux devant l’association des journalistes économiques et financiers (Ajef).

Le Medef propose de revenir sur la mise en œuvre de l’ANI du 17 février 2012 sur le paritarisme pour « parfaire et compléter les règles de fonctionnement, de transparence, de gestion ». Vaste chantier donc, d’autant qu’il s’accompagne d’une volonté de revoir l’article L1 du code du travail pour renforcer la valeur juridique des accords signés par les partenaires sociaux et de revoir les règles de gouvernance des groupes paritaires de protection sociale.

Pour un paritarisme accompagnant les entreprises et les salariés à gérer les transitions. Le Medef suggère trois thèmes de réflexion sur des sujets importants pour la vie des entreprises et des salariés aujourd’hui : promouvoir la mobilité sociale dans le monde professionnel ; proposer des pistes d’action pour mieux prendre en compte l’intelligence artificielle avec l’emploi en déclinant l’accord européen du 22 juin 2020 sur le numérique ; élaborer un guide de bonnes pratiques sur les questions de transition énergétique et climatique (transports, consommation énergétique, nutrition, etc..).

Des propositions bien accueillies. Ces propositions de discussion entre partenaires sociaux n’ont pas été rejetées initialement par les organisations syndicales. Si la CGT a souhaité « prendre du temps de réfléchir collectivement », les autres organisations ont tout de suite salué l’initiative de Président du Medef. « C’est une bonne démarche. Il y a des thèmes qui nous intéressent » a affirmé Laurent Berger pour la CFDT qui rappelle son attachement « à la négociation collective et à l’autonomie des partenaires sociaux ». Cyril Chabanier (CFTC) s’y déclare « plutôt favorable ». François Hommeril de la CFE-CGC estime que « les occasions ne sont pas si fréquentes de montrer l’efficacité des partenaires sociaux ». Yves Veyrier y voit « un espace de négociation au niveau interprofessionnel porteur d’avancées pour les salariés » tout se déclarant prêt à faire d’autres propositions de discussion. Les autres organisations patronales représentatives ont aussi salué la démarche.

Réunis en visioconférence le 3 mars 2021, le patronat et les syndicats, se sont accordés sur les thèmes de discussion et le calendrier d’un agenda social autonome [1], à l’exception de la CGT qui ne participera pas.

De la vigueur pour la démocratie sociale. Comme beaucoup de ses prédécesseurs Geoffroy Roux de Bézieux échaudé, entre autres, par l’épisode de l’assurance chômage ne veut pas laisser seul le gouvernement à la manœuvre sur les questions sociales. Après avoir cru que le dialogue social n’était utile qu’au niveau de l’entreprise ou la branche, il redécouvre les vertus du dialogue social interprofessionnel.

Devant un exécutif qui néglige et parfois bouscule les partenaires sociaux, y compris le patronat, et qui s’érige en seul garant de l’intérêt général, le président du MEDEF a donc décidé de reprendre l’offensive. Il le fait de façon positive en proposant une méthode basée sur l’échange et le dialogue y compris par la négociation sociale, ce qu’il avait exclu au tout début de son mandat et qu’il a relancé l’an passé par la signature de trois ANI. Les propositions du MEDEF sont ambitieuses et il n’est pas sûr qu’elles puissent toutes aboutir. Elles susciteront, n’en doutons pas, des réserves, des désaccords ou des controverses. Mais elles sont de nature à redonner de la vigueur au dialogue social et de l’espoir à tous ceux qui pensent que les partenaires sociaux doivent jouer un rôle très important dans le fonctionnement de notre démocratie.

(Clés du social) Ségur santé : les négociations continuent…

(Je reproduis ci-dessous l’article paru hier 17 mars sur le site Clés du social ; lire ici)

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Beaucoup de salariés, aux statuts multiples publics, privés, associatifs à but lucratif, à but non lucratif, dans le secteur sanitaire, social et médico-social négocient, avec les élus syndicaux dans leur entreprise, le bénéfice du Ségur de la santé. Les syndicats au niveau interprofessionnel ont intensifié leur mobilisation dans les branches. Il en est de même au sein de la mission Laforcade avec le gouvernement.

I. Agréments des accords et décisions unilatérales des branches et d’entreprises dans différents secteurs :

Arrêté du 17 novembre 2020 – JO du 23/12 :

  • Uniss (CCN du 26 août 1965), l’avenant n°1-2020 du 18 septembre 2020 (valeur du point) ;
  • Nexem (CCN du 15 mars 1966) la recommandation du 30 novembre de transposition du « Ségur de la santé » (prime forfaitaire) ;
  • Branche BAD (aide, accompagnement, soins et services à domicile), l’avenant n°1 à l’avenant N° 39 du 8 juillet 2020 relatif à la mise en place du dispositif Pro-A.

Arrêté publié au JO du 12 janvier 2021 : il agrée au titre des accords de branche et CCN du secteur l’accord du 15/12/2020, négocié dans le cadre de la convention collective de la Croix Rouge Française relatif à la transposition du « Ségur de la Santé » au bénéfice des salariés concernés, il prévoit l’attribution d’une prime forfaitaire. L’arrêté agrée également des accords d’entreprise et des décisions unilatérales

II. Négociations dans le cadre de la mission Laforcade pour le secteur social et médico-social

Les négociations ont abouti à un protocole d’accord pour le CTI dans la fonction publique. Ce protocole d’accord est signé entre le gouvernement, la Fédération Française Hospitalière et 3 syndicats : la CFDT, FO et l’UNSA (la CGT ne l’a pas ratifié).

Il concerne tous les salariés des structures sociales et médico-sociales qui sont rattachées à un établissement public hospitalier. Ils vont recevoir 183 euros nets mensuels supplémentaires sur leur fiche de salaire à compter du 1er juin 2021, aucune catégorie professionnelle n’est exclue.

Il prévoit l’extension du périmètre d’application aux groupements de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS) et aux groupements d’intérêt publics (GIP) auxquels sont adhérents les établissements publics de santé et les Ehpad.

Il fixe au 1er mars 2021, le début des négociations pour l’extension du CTI aux établissements sociaux et médico-sociaux autonomes.

Quelques 18 500 agents percevront cette revalorisation. Un million et demi de salariés sont déjà concernés par les accords signés le 13 juillet 2020 ; ils prévoient 183 euros par mois pour les agents du secteur public (hôpitaux et Ehpad) et 160 euros pour ceux du privé lucratif (cliniques et Ehpad). Les fonds du Ségur de juillet 2020 ont été versés pour un total de 7,6 milliards d’euros. Ce protocole devrait coûter 83 millions d’euros qui seront budgétés dans le projet de loi de financement de la Sécurité Sociale pour 2022.

La totalité du personnel hospitalier public bénéficie désormais du Ségur. Cela concerne aussi les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), les services polyvalents d’aide et de soins à domicile (SPASAD), les structures pour personnes handicapées physiques ou psychiques, les centres d’accueil pour mineurs ou majeurs de moins de 21 ans, les foyers pour jeunes délinquants, les centres de prévention en addictologie, les centres d’accueil pour les demandeurs d’asile, les services de protection des majeurs ou de foyers des jeunes travailleurs. Tous les agents titulaires ou contractuels de la fonction publique sont concernés.

Les syndicats CFDT, CGT, FO et Sud de la santé privée et de l’action sociale se sont réunis le 9 février 2021 pour « refuser un périmètre d’activité et de personnels bien trop restrictif. L’intersyndicale demande l’ouverture immédiate d’une vraie négociation avec les moyens financiers correspondant pour, a minima, l’application des 183 euros pour tous et la fin de l’inégalité de traitement entre public et privé ».

Les fédérations d’employeurs dans le secteur médico-social privé non lucratif (Nexem), la fédération des établissements hospitaliers et d’aide à la personne privés solidaires (Fehap), le secteur privé non lucratif demandent une revalorisation pour tous et au même rythme que dans le public : « Cette augmentation pour les agents du secteur public crée une inégalité de traitement entre des salariés qui exercent le même métier et suscite des difficultés de recrutement dans le secteur privé, déjà en sous-effectifs ». Pour élargir aux 600 000 salariés de ce secteur les avantages salariaux du Ségur il faudrait 1,9 milliard de plus.

Pour ce qui concerne les 140 000 aides à domicile : leur salaire moyen est de 890 euros. L’enveloppe votée est de 150 millions d’euros dans la loi de financement de la Sécurité Sociale pour 2021 et 200 millions d’euros pour 2022. L’État demande aux départements qui sont pilotes de ces structures de s’engager à verser le même montant quitte à baisser le montant négocié pour les conventions collectives. L’Union nationale de l’aide des soins et des services à domicile (UNA) est contre le fait de revoir à la baisse le montant des revalorisations salariales déjà négociées. L’exécutif, via l’ADF (Assemblée des départements de France), les fédérations d’employeurs et les syndicats se sont donné jusqu’en avril 2021 pour la fin des négociations.

La crise sanitaire et sociale du Covid a créé un véritable tsunami dans les secteurs de la santé. Elle a mis à jour les différentes inégalités salariales dans ces secteurs et sous-secteurs ainsi que les manques structurels des accords de branche et d’entreprise avec leurs disfonctionnements. Suite au Ségur, la mission Laforcade a fait étendre les différents accords signés par certains partenaires sociaux, même minoritaires. Ce qui a eu pour conséquence une revalorisation des grilles salariales, aujourd’hui dans tout le secteur public et des négociations encore en cours pour certains secteurs dans le secteur privé.

(VII et fin) Fonctions publiques et négociation collective. (2) Une analyse sociologique

3. Permanence des propositions de réforme, permanence des atermoiements…

En janvier 2002, Jacques Fournier, haut-fonctionnaire, ancien SG adjoint à l’Elysée sous la présidence de François Mitterrand, remet à Lionel Jospin, Premier ministre, son Livre Blanc sur le dialogue social dans la fonction publique, qui lui avait été commandé fin 2001 (lire ici). On lit ceci dans la synthèse liminaire du rapport :

 « Le moment me paraît venu de ménager à la négociation et à la convention, dans notre droit de la fonction publique, la place qui leur revient logiquement dans un pays qui reconnaît la légitimité de l’action collective. Je propose à cet effet la définition d’une procédure nouvelle d’homologation des accords conclus dans la fonction publique, qui serait mise à la disposition des négociateurs et qui conférerait une valeur réglementaire aux stipulations de ces accords. Cette procédure, dont j’ai essayé de repenser les modalités concrètes du dialogue social de façon à les adapter aux caractéristiques de chacune des trois fonctions publiques et à mieux faire coïncider, pour l’ensemble qu’elles constituent comme dans chacune d’elles, les lieux du dialogue et ceux de la décision. C’est ce que nous avons appelé la « réarticulation » du dialogue social.

La mise en œuvre de cette orientation passe notamment par une distinction plus claire entre les questions communes aux trois fonctions publiques et celles qui sont propres à chacune d’elles ; par la recherche d’une meilleure combinaison entre la négociation sur l’évolution générale des salaires et la négociation sur les indemnités et les avantages statutaires ; par une répartition plus précise des thèmes et des lieux du dialogue au sein des échelons ministériels et territoriaux de la fonction publique de l’État ; par l’encouragement à la déconcentration du dialogue, pour autant qu’elle soit le corollaire d’une déconcentration réelle des compétences et des procédures ; par l’émergence progressive, au sein de la fonction publique territoriale, d’une représentation collective des employeurs qui n’existe encore pas aujourd’hui ; par une meilleure organisation du travail gouvernemental dans le domaine de la fonction publique. »

La panoplie des solutions pour inscrire durablement la pratique de la négociation collective dans les trois fonctions publiques est donc imaginée dès 2002. Elle comprend : la reconnaissance de la spécificité des fonctions publiques ; le couplage des négociations nationales sur les rémunérations et les avantages statutaires ; la clarification des thèmes ouverts au négocié et des niveaux de traitement ; la déconcentration du dialogue social, couplé à la déconcentration de l’action publique ; la constitution d’un employeur public, capable d’assumer ses décisions de gestion ; la normativité accordée aux règles issues de la négociation collective ; des espaces identifiés de dialogue et de décision. Pourtant, l’analyste constate qu’il a fallu attendre le projet d’ordonnance présenté aux partenaires sociaux en décembre 2020 et promulgué le 18 février 2021 (lire ici) pour que soient actées certaines de ces solutions. Pourquoi cette longue attente ?

Mes billets précédents ont identifié trois étapes de ce cheminement et les centrations différentes des gouvernements successifs. Suite au rapport Fournier début 2002, il a fallu attendre septembre 2006 pour que soient mises en place les premières mesures concrètes – dont la participation des personnels non-titulaires dans les instances de représentation –  et 2007 pour une relance des travaux de réforme du dialogue social, ceux-ci aboutissant en juin 2008 aux « accords de Bercy ». Il y eut ensuite la loi du 5 juillet 2010, puis le Relevé de conclusions relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux dans la Fonction publique (lire ici), puis plusieurs rapports conduisant à la loi TFP du 6 août 2019 (lire ici), etc. Comment comprendre ce long cheminement pour aboutir à ce que proposait le Livre blanc de Jacques Fournier dès 2002 ?

Plusieurs hypothèses sont plausibles : la couleur politique des gouvernements et leur courage à s’affronter ou non au problème de la réforme de l’État ; l’immensité du chantier et la difficulté à établir des priorités dans une action politique sous contrainte temporelle permanente ; les réticences syndicales des principaux syndicats de la fonction publique, tels CGT et FO, etc.

Je voudrai ici proposer deux hypothèses, complémentaires : un, la non-croyance des élites politiques et technocratiques dans les vertus du dialogue social pour réformer l’action publique ; et l’ignorance, de ces mêmes élites, de la pratique même de la négociation collective.

L’analyste que je suis est en effet frappé par l’écart entre le dire et le faire gouvernemental. Il évoque à l’envi le dialogue social et déclare privilégier la négociation collective mais il publie des circulaires qui réaffirment le pouvoir régalien des directions d’administrations, ou utilise son double pouvoir (d’employeur et de législateur) pour se désengager d’obligations qu’il impose aux employeurs privés, ou encore, comme il y a quelques mois, il s’autorise à accorder le droit aux employeurs publics n+1 à invalider les accords conclus à un niveau n ou n-1…

La non-reconnaissance dans la fonction publique d’une obligation de négocier, encore possible en 1982, ne l’est assurément plus quarante plus tard : être obligé de négocier n’est pas être obligé de conclure, et tous les arguments d’un Jean Auroux défendant son texte de loi devant l’Assemblée national en juin 1982 peuvent ici être opposés aux gouvernements qui lui ont succédés… Le raisonnement de Jacques Fournier, formulé dés 2002 dans son Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique (p. 82), n’a pas perdu un gramme de son bon sens : « Si l’on veut que la négociation devienne une modalité courante du dialogue social dans la fonction publique, si l’on entend faciliter en son sein l’émergence de ce que l’on pourrait appeler une culture du contrat, une première condition est de faire en sorte que l’on se rencontre, que l’on discute et que l’on cherche à se mettre d’accord. L’institution d’une obligation périodique de rencontre ou de négociation est à cet égard essentielle. »

La seconde hypothèse explique cette action étatique quelque peu brouillonne : la négociation collective, en tant que mécanisme efficace de prise de décision à plusieurs, celle-ci résultant d’une confrontation d’intérêts et de points de vue et produisant des décisions adaptées aux problèmes qu’elles sont censées résoudre, semble étrangère au monde légal et technocratique dans lequel évoluent ces hauts-fonctionnaires et conseillers qui peuplent les ministères, Matignon et l’Elysée…

Il suffit de lire quelques pages de ce qui est produit au sein du ministère du travail pour constater l’étendue de cette méconnaissance. Ainsi la page du site web du ministère du travail consacré aux « formations communes au dialogue social » (lire ici) définit ainsi l’objectif de ces formations conjointes, pourtant imaginées dans le rapport de Jean-Denis Combrexelle (lire ici) pour permettre une pratique effective de la négociation collective : « favoriser le développement d’une culture du dialogue et de la négociation, en confrontant les regards sur l’entreprise et en questionnant les acteurs sur leur représentation du dialogue social. » On reconnaîtra que se former ensemble, syndicalistes et employeurs, ce n’est pas vraiment être « questionné » (par qui ?, et que se former ensemble aux techniques de négociation collective, ce n’est pas vraiment « confronter des regards sur l’entreprise »… Parmi les objectifs de ces « formations communes », on lit ceci, sur ce même site du ministère du Travail : « agir sur des leviers de dynamique de la négociation collective ». On s’autorise ici quelques calembours : et s’il avait été écrit : « agir sur la dynamique des leviers », ou « dynamiser l’agir sur les leviers » ? Les atermoiements de la puissance publique envers l’introduction de la pratique de la négociation collective dans les trois fonctions publiques ne me semblent pas étrangers à cette production rhétorique un peu confuse. Si ce qui se conçoit bien s‘énonce clairement, et les mots pour le dire arrivent aisément, comme le notait ce cher Nicolas B***, peut-être un léger défaut de conception est venu entacher les efforts étatiques pour se réformer, via l’introduction de la négociation collective en son sein…

4. Des conceptions différentes du juste et du nécessaire

Introduire des pratiques récurrentes de négociation collective dans la fonction publique française suppose plusieurs débats préalables : sur l’intérêt d’une norme négociée, adossée au statut général des fonctionnaires ; sur le champ normatif ouvert à cette négociation ; enfin sur la force juridique des accords collectifs produits par cette négociation collective. Les différents protagonistes – l’État, les différents employeurs publics et les différents syndicats de la fonction publique –, pour chacun de ces problèmes, ont des conceptions différentes du juste et du nécessaire. Il n’existe pas vraiment  entre eux « d’idéologie commune » – au sens que donnait John Dunlop à cette expression :  des valeurs partagées  –  et cela impacte leurs relations de négociation puisque ce qui a du sens pour l’un (par exemple la valeur « ancienneté », ou l’idée d’une égalité de traitement de tous les agents, quels que soient leurs mérites et le degré d’engagement dans leur mission) en a peu pour l’autre (et qui préfère, comme il l’écrit en 2019 dans sa loi de transformation de la fonction publique, et le choix de ce titre n’est pas anodin, « développer les leviers managériaux pour une action publique plus réactive et plus efficace »).

Comme je l’ai souligné dans le billet III (lire ici), les deux camps, État et syndicats, sont traversés en leur sein par de solides divergences quant à leur conception de la norme négociée – ce qui les conduit à des incohérences ou des positionnements d’équilibristes. Si l’État accepte ainsi l’idée de thématiques  ouvertes à la négociation collective, il entend néanmoins en circonscrire le périmètre ; ou s’il autorise la signature d’accords collectifs dans les administrations, il entend conserver la possibilité d’en contester la légitimité en accordant à l’autorité supérieure le droit d’invalider ce qui aurait été signé à un niveau inférieur…

Le recours à une ordonnance pour instituer la négociation collective dans les fonctions publiques relève de la même ambivalence. Les députés de La France Insoumise ont alors eu beau jeu de déposer un amendement à l’article de la loi dite « TFP » prévoyant cette disposition, au motif « que cet article permet une nouvelle fois au gouvernement de traiter par ordonnance d’un sujet aussi important que la négociation collective dans la fonction publique », ajoutant que « la formulation de cette ordonnance et son manque de précision posent problème », citant l’absence d’obligation annuelle de négocier, la remise en cause du principe de faveur, que le caractère non-contraignant juridiquement des accords signés, etc. 

Mêmes ambivalences dans le camp syndical : la CGT hésite à s’engager pleinement en faveur d’une négociation collective dont les résultats sont susceptibles d’accroître « les différences de condition entre agents de la Fonction publique », créant ainsi «un risque supplémentaire pour la cohésion de celle-ci ». FO craint que de voir ainsi « transform[és] les interlocuteurs sociaux en partenaires sociaux », de devenir « les co-gestionnaires et co-responsables de l’accord » et contestant  l’idée que les agents auraient « des intérêts communs avec les employeurs publics ».

L’absence d’un habitus à négocier selon les règles usuelles de la négociation collective pousse ainsi toutes les parties à jouer un étrange ballet où l’esquivé des uns répond à l’embrouillé des autres… Illustration par le communiqué de FO du 4 mars 2019 (lire ici) : « Entre le 27 février et le 6 mars, le secrétaire d’État à la Fonction publique convoque en urgence et au pas de course les trois conseils supérieurs de la fonction publique de l’État, de la Territoriale et de l’Hospitalière ainsi que le Conseil commun de la Fonction publique pour les trois versants. Lors des 3 dernières réunions techniques des 18, 20 et 21 février, la DGFP a indiqué que le texte n‘était ni amendable ni modifiable. Dans ce contexte, FO Fonction publique comme toutes les autres organisations syndicales (excepté la CFDT) a décidé de ne pas cautionner par sa présence un simulacre de dialogue social lors du passage du texte dans les conseils. »

5.  « Négociabilité » ou la négociation du négociable

Christophe Dupont, dans une importante contribution à la théorie de la négociation (lire ici), distinguait trois catégories de  non-négociabilité : le non-négociable structurel (par exemple : les valeurs religieuses, les croyances et certitudes des acteurs, etc.) ; le non-négociable relationnel (quand sont exclus des négociations certains acteurs sociaux, telle, par exemple, une organisation syndicale non reconnue légitime à contracter), et le non-négociable décisionnel (quand un acteur social refuse de négocier ou exclut du champ du négocié divers items ; c’est le cas dans certaines prises d’otages ou, plus prosaïquement, le refus d’une direction d’entreprise de s’engager dans une négociation collective sur un thème non  spécifié dans la liste de ceux relevant d’une négociation obligatoire).

Il n’est pas inutile d’examiner, sur durée longue, l’évolution de la liste des thèmes ouverts à la négociation dans la fonction publique – autrement dit : la variation de la zone de négociabilité autorisée par l’État – et, par là, la manière dont cet État pense son rapport au négocié et comment l’argumente-il.

L’article 8 bis de la loi Le Pors du 13 juillet 1983 stipule : « Les organisations syndicales de fonctionnaires ont qualité pour participer au niveau national à des négociations relatives à l’évolution des rémunérations et du pouvoir d’achat des agents publics avec les représentants du Gouvernement, les représentants des employeurs publics territoriaux et les représentants des employeurs publics hospitaliers. »

Ce même article 8 bis liste sept thématiques de négociation collective « avec les autorités compétentes » : les conditions, l’organisation du travail, et le télétravail ; le déroulement des carrières et la promotion professionnelle ; la formation professionnelle et continue ; l’action sociale et la protection sociale complémentaire ; l’hygiène, la sécurité et la santé au travail ; l’insertion professionnelle des personnes handicapées ; l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes. 

Cette liste a été élargie à dix-sept thèmes dans le projet d’ordonnance présenté devant le CSFP le 18 décembre 2020 et promulgué le 17 février 2021. Se sont  ajoutés les thèmes suivants :la qualité de vie au travail ; les impacts de la numérisation sur l’organisation du travail et sur les conditions de travail ;  les modalités des déplacements domicile-travail ; l’accompagnement social des mesures de réorganisation des services ; la mise en œuvre des actions en faveur de la lutte contre le changement climatique et la préservation des ressources et l’environnement ; la promotion de l’égalité des chances et à la reconnaissance de la diversité ; la prévention des discriminations dans l’accès aux emplois et la gestion des carrières ; l’apprentissage ; l’intéressement collectif ; l’évolution des métiers et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

La comparaison de cette liste avec celle des thèmes effectifs de négociation dans le secteur privé fait apparaître  trois absences : « Participation, l’intéressement et  l’épargne salariale », « Prévoyance collective, complémentaire santé et retraite supplémentaire » et « Droit syndical, IRP, expression des salariés ».

L’intéressement a été introduit dans la fonction publique par la loi du 5 juillet 2010 mais a été très peu déclinée ou a tardée à l’être (le décret pour la fonction hospitalière ne date que du 13 mars 2020…). Et la loi de 2010 stipule que cette prime d’intéressement collectif est attribuée « sur décision du chef d’établissement ». Un projet d’ordonnance a été soumis aux syndicats le 18 janvier 2021 (lire ici) ; il prévoit la participation obligatoire des employeurs publics de 50 % à la complémentaire santé de tous les agents à partir de 2024 pour l’État et au plus tard en 2026 pour la territoriale et l’hospitalière. Les modalités seront définies par accord majoritaire dans les différentes administrations.

Reste donc un  seul domaine (en théorie) non ouvert au négocié : le droit syndical, l’expression des agents et le fonctionnement des instances de représentation du personnel. Pourquoi n’a-t-il pas été (encore) intégré à la nouvelle liste ? Pour des raisons structurelles et conjoncturelles. Ce droit syndical est régi par le décret n° 82-447 du 28 mai 1982 « relatif à l’exercice du droit syndical dans la fonction publique ». Certaines modifications sont survenues, également par décret. Elles ont porté sur la mesure de la représentativité syndicale.

***

Ici se clôt ce dossier  consacré à la négociation collective dans les fonctions publiques. L’observation, sur durée longue, des efforts de l’État pour se réformer et introduire dans l’action publique la pratique de la négociation collective, est riche d’enseignements. Quelques premières leçons ont été ici proposées, contribuant ainsi à notre savoir collectif sur le négocié dans la France contemporaine.

(VI) Fonctions publiques et négociation collective. (1) Une analyse sociologique

Observer sur longue durée (1980-2020) l’évolution de la négociation collective dans la fonction publique française suppose de croiser deux démarches sociologiques.

La première concerne l’action publique ; elle conduit l’analyste à examiner, pas à pas, les différentes réformes que l’État s’inflige depuis quelques décennies pour rendre plus efficace son intervention et, dans ce cadre, considérer le rôle que cet État entend accorder au dialogue social – pour mener à bien ces réformes ou modifier son fonctionnement. Cette approche, à la fois historienne et analytique, permet de mesurer, sur durée longue, la capacité d’une autorité publique, au-delà des mandatures, de se réformer elle-même, et de le faire en introduisant en son sein un mécanisme de contre-pouvoir et de décision conjointe : la négociation collective. Leçon de cette observation : cet effort lui coûte, et cette autorité publique ne parvient que partiellement à son objectif ; mais le point d’où elle repart dans son effort de réforme est au-delà de celui où elle s’est arrêtée ; et son désir de rendre consubstantiel à son action le dialogue social y est plus affirmé. L’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique, parue au Journal officiel le 18 février (lire ici) en est l’illustration.

La seconde démarche concerne les relations collectives de travail dans la fonction publique ; elle conduit l’analyste à étudier le jeu, complexe, des acteurs sociaux et à comprendre pour quelles raisons la place dévolue à cette négociation collective y est (encore) une place mineure, malgré les efforts opérés en ce sens.  Les fonctions publiques sont chacune singulières, les employeurs publics sont formés dans des écoles de gestion spécifiques, et toutes sont soumises à des contraintes de nature variable. Le rapport entre norme légale et norme négociée y est apprécié de façon différente, et la concertation y est vécue pareillement. Tout cela dessine un tableau clinique contrasté, et les pratiques de négociation collective sont à cette image.

Les billets I à III (cliquer ici) ont tenté de documenter ces deux approches ; le billet IV a porté le regard sur le vécu des acteurs, le billet V a fourni un éclairage européen. Il s’agit maintenant, dans ces billet VI et VII conclusifs, de circuler entre ces deux approches, l’explication de tel évènement ou de telle posture se comprenant par les effets croisés de causes exogènes – en tout cas : non directement à l’œuvre dans les situations observées.  L’on ne peut, à titre d’exemple, comprendre le constat, lucide, du gouvernement à propos de la négociation collective dans la fonction publique, tel que le Premier ministre l’exprime dans sa Lettre de mission confié à Marie-Odile Esch en novembre 2019 (lire ici)  – « seuls quatre accords ont été conclus (…) et cinq ans se sont écoulés entre la conclusion de l’accord du 22 octobre 2013 (…) et le dernier accord majoritaire, conclu le 30 novembre 2018 (…) » – sans relier cette non-pratique de négociation collective dans la fonction publique à la décision de l’État de ne pas accorder de portée juridique aux accords signés dans les administrations et à la propension de certaines organisations syndicales à n’envisager des pratiques contractuelles que comme complément éventuel des dispositions réglementaires, et dans le cadre d’un stricte application du principe de faveur.

On ne peut, à l’identique, comprendre en 2020 le recours à une ordonnance, comme celle du 17 février 2021 (et non à une loi, ou à un accord national) pour « rénover le dialogue social dans la fonction publique » –  produisant ainsi un nouvel oxymore politique « à la française », le dialogue social étant institué par l’Etat sans aucun…  dialogue parlementaire ! –  sans connecter cette décision aux atermoiements étatiques de la dernière décennie, les nouveaux droits contractuels accordés étant parfois bridés par des circulaires administratives qui, sous prétexte de préciser leur application, l’entravent de mille manières, ou en la reliant à une méthode gouvernementale parfois hésitante de « concertation / négociation » avec les syndicats – par exemple celle, autoritariste, mise en œuvre sous le magistère de MM. Darmanin et Dussopt au printemps-été 2019, à la différence de l’approche adoptée depuis août 2020 par Mme Amélie de Montchanin…

Cette observation, sur quarante ans, de l’évolution des pratiques de négociation collective dans la fonction publique permet de repérer quelques constantes ; elles matricent les positionnements des organisations syndicales et des employeurs publics. Elle permet également de tirer quelques leçons générales sur cette pratique de la négociation collective quand le législateur est aussi un employeur, et que ce dernier dispose de la faculté de provoquer une négociation, d’en déterminer l’étendue et le sujet, tout en veillant à ne pas rendre contraignantes les normes produites par cette négociation collective…

Ce présent billet tire deux premiers enseignements, le billet suivant conclura l’analyse.

***

  1. Se concerter ou négocier ? Le dilemme d’une action publique ambivalente

Une volonté de l’État de se réformer, assurément, mais doublée d’une volonté, tout aussi affirmée, de ne pas franchir certaines limites, qui le sont pourtant quelques années plus tard, donnant ainsi l’impression de lois courageuses mais toujours inachevées. Ces quinze dernières années ont vu se succéder la publication de plusieurs rapports demandés par l’État à divers hauts-fonctionnaires ou personnalités (Rapport Fournier en 2002, Rapport Chertier en 2006, Rapport Pêcheur en 2013, rapport Esch en 2020, etc.), donnant l’impression d’un État procédant avec prudence, reculant sur tel point, forçant l’allure sur telle autre, et semblant satisfait d’avoir pu, à chaque fois, malgré les abandons tactiques, instaurer un réel effet de cliquet, la loi suivante poursuivant l’effort entrepris, un moment interrompu…

Une contradiction permanente entre une action publique qui accepte d’être négociée et une action publique qui refuse de l’être, ou entre une action publique jacobine et une action publique girondine, les différents gouvernements semblant donner des gages à l’un ou à l’autre des deux camps,  profitant des opportunités quand elles s‘ouvrent, voire les suscitant quand elles tardent, ou, à l’inverse, devenant subitement frileux dans l’application des principes contractuels qu’ils promeuvent pourtant…

Une tension, toujours vive, entre deux spécificités, celle du secteur public et celle du secteur privé. Tel acteur social réclame pour l’un des droits existants depuis des décennies dans l’autre, mais tel autre souligne la singularité du statut de fonctionnaire et exige qu’il n’y soit en rien porté atteinte. Les postures parfois s’inversent, au risque d’une incohérence doctrinale. Coexistent ainsi l’inquiétude de voir s’étendre au secteur public des pratiques managériales issues du secteur privé, et le souhait, néanmoins, de faire bénéficier aux agents de certains avantages dont les salariés bénéficient… En résultent des postures à front renversé – l’État octroyant aux agents publics un droit à l’autonomie et à l’initiative avec les mêmes arguments que déploieraient des syndicalistes pour exiger de leur employeur cet octroi… –, tandis que certains de ces derniers exigent l’application stricte d’un statut pourtant fondé sur l’absence d’autonomie laissée aux agents…

Une pluralité de sensibilités syndicales, conduisant à des rivalités et des positionnements stratégiques (comme la non-signature d’un accord collectif, ou le refus de participer à une réunion de concertation ; ou le front commun d’un jour, sur des enjeux particuliers). La représentativité, quasi identique, de la CGT (21,6 % des voix exprimées ; mais 33 % au ministère de la Culture…), de la CFDT (19 %) et de FO (18 %, mais 34 % à l’Intérieur…) –  le challenger, l’UNSA,  étant à 11 % (mais à 31 % au ministère de la santé…) –  les poussent à une politique de démarcation, sur fond d’un net clivage entre réformisme et radicalisme statutaire (lire ici).  

Une pluralité d’organisations publiques. À cette pluralité syndicale s’ajoute une forte disparité entre les divers secteurs de l’action publique, que celle-ci relève de l’Etat, qu’elle s’exerce dans les territoires ou qu’elle organise le secteur de la santé et de la solidarité, et au sein même de chacun des trois « versants » de cette action publique, le rapport aux usagers  et aux agents étant manifestement différent selon que l’on est haut-fonctionnaire au ministère du Budget ou au ministère du Travail… Il n’est donc pas anodin que la Lettre de mission  adressé à Mme Esch en novembre (lire ici) mentionne explicitement que sa mission « devra tenir compte des spécificités des fonctions publiques territoriale et hospitalière et des enjeux propres à chaque versant (…) en vue de proposer, le cas échéant, des adaptations. »

Cette «  négociation » ne dit pas son nom ; il s’agit plutôt d’une concertation à géométrie variable et à vocation compromissoire. Celle-ci prend la forme, de fait, d’une somme de concertations bilatérales, entre gouvernement et chaque confédération syndicale et, probablement, de discussions entre gouvernement et groupement d’employeurs publics, et, à intervalles réguliers, d’une sorte de « plénière » où ne s’actent pas les décisions, mais où celles-ci sont communiquées aux organisations syndicales par les représentants du gouvernement.

Le gouvernement prend soin de ne pas utiliser le terme de négociation (par exemple, ce propos du ministre Olivier Dussopt à l’époque des rencontres autour de la future loi dite « TFP », Transformation de la Fonction Publique, à l’automne 2018 (lire ici) : « Ce ne sera pas une négociation. Nous restons dans le cadre d’une concertation. Vu les délais qui sont les nôtres, vu le travail mené surtout – 70 réunions de concertation sur les 4 chantiers – nous aurons évidemment une discussion globale, mais je ne vais pas rouvrir des cycles autour des chantiers. Il y aura une réflexion globale sur l’ensemble des dispositions que nous voulons proposer au Parlement au premier semestre 2021 ».

Amélie de Montchanin, dans sa Lettre aux agents publics du 9 septembre 2020 (lire ici) parle d’ailleurs seulement de « rencontres,  de « travaux » et « d’échanges » avec les représentants de ces agents, et non de « négociation ».

Cette « concertation négociée » (et l’opacité entretenue sur le statut exact des rencontres avec les organisations syndicales) a, pour la puissance publique, quelques avantage et plusieurs inconvénients.

Le premier avantage réside dans le fait que, à la différence d’une négociation collective classique, où chacune des parties possède un droit de veto sur les vouloirs de l’autre (en refusant d’aborder un sujet, ou d’opérer une concession), il n’y a ici qu’une seule partie qui oppose son veto – le gouvernement –, ses partenaires d’interaction n’ayant à leur disposition qu’un veto symbolique (puisque ce gouvernement publiera, au terme de l’interaction, qu’un « relevé de décisions » (qu’il prend, seul), ou un texte de loi amendé dans le sens réclamé par ses interlocuteurs syndicaux (mais qui sera à son tour amendé par les parlementaires, et possiblement dans un sens non souhaité par le gouvernement… ).

Second avantage : la possibilité, en diversifiant le format des rencontres, de ne pas se heurter à un front syndical soudé par sa seule opposition au gouvernement mais traversé de solides divergences. Michel Rocard (voir mon billet de blog du 29/01 : lire ici) décrivait ainsi (en juin 2004) les motifs de cette  concertation à la fois bilatérale et multilatérale : « Alors comment fait-on ? L’indispensable, c’est la discrétion et la multiplication du bilatéral discret ; c’est-à-dire : négocier lors de conversations bilatérales, avec la somme des interlocuteurs ayant du poids sur le sujet. Donc, le patron, le ministre ou le Premier ministre doivent conduire des négociations tenues secrètes pour l’essentiel, conclues par des relevés de décisions, ou des relevés de propositions acceptées, avec tout ce que cela comporte de travail nécessaire pour les rendre petit à petit convergentes.

C’est le meilleur moyen de limiter les concessions, mieux que le face-à-face avec un front syndical rassemblé, porteur d’une symbolique contestataire unie. Dans le paysage syndical actuel, c’est la bonne méthode ; c’est la seule qui permette de prendre en compte, sans se mettre violemment à dos les syndicats, les fréquents mouvements de grèves spontanées ou les coordinations. J’ai réussi, avec des procédures similaires, à réformer les services de mon ministère… »

Quels sont les inconvénients de cette « négociation qui ne dit pas son nom » ? Un, ces bilatérales obligent le gouvernement à accorder à l’un et à l’autre ce qu’il demande pour éviter une opposition frontale au texte, au risque d’atténuer la volonté réformatrice. Deux, ce gouvernement doit également convaincre les employeurs publics de devoir accepter une limitation de leurs prérogatives (et accepter de devoir négocier certains sujets avec les organisations syndicales à propos desquels ils refusaient de négocier jusqu’alors…) tout en refusant lui-même d’accepter une limitation de ses prérogatives…  Ainsi de sa volonté, dans les premières moutures du projet d’ordonnance avant le texte définitif du 18 décembre 2020 soumis au vote des syndicats, de donner la possibilité – contre toute logique contractuelle ! – à une autorité publique de niveau supérieur à celle d’une autorité de niveau inférieur contractualisant avec ses partenaires syndicaux d’invalider l’accord que celle-ci aurait signé…

Cette « négociation faiblement contractuelle » permet également aux syndicalistes de « faire leur marché » dans les productions de ce singulier dialogue social en choisissant parmi ces productions celles qui leur permet de valoriser leur action auprès de leurs mandants sans en assumer les coûts, générant ainsi des compromis belliqueux – selon l’heureuse expression d’Alexandra Garabige (lire ici).

Cela dit, l’État n’a guère le choix : la spécificité des trois « versants » de la fonction publique, la spécificité des champs de l’action étatique, la pluralité des forces syndicales, etc., le conduit, pour réformer la manière dont il pilote son action, à multiplier les modes de co-construction des normes qui régissent les rapports avec les agents publics et entre ceux-ci et les destinataires de l’action publique. Relevés de conclusion, faisant suite à des rencontres bilatérales et multilatérales ; groupes de travail thématiques ; lettres aux agents publics (pour la dernière en date, sollicitant leurs idées pour simplifier l’action publique ; lire ici) ; lettres de mission, et rapports de mission ; circulaires administratives ; dépliants et brochures de présentation aux usagers et aux agents ; débats parlementaires lors de l’examen des projets de lois (avec leurs études d’impacts et l’exposé des motifs) ; concertation à propos des projets d’ordonnance (pour celle devant être promulgué avant mars 2021, lire ici), communiqués de presse, etc. : autant de moyens possibles pour conduire ou orienter cette « concertation négociée »…

Comment s’opère cette concertation ? Prenons l’exemple d’une séance d’un des groupes de travail thématiques qui se sont réunis au second  trimestre 2020. Le déroulement de cette « négociation qui ne dit pas son nom » est le suivant : les ministres négociant au nom du gouvernement donnent lecture de l’article qu’ils proposent d’inclure dans la loi ou dans l’ordonnance (« L’article 4 indique que… », « L’article 5 précise que… »). Certaines organisations syndicales interviennent alors pour alerter, contester, proposer une autre formulation (par exemple : « L’UNSA demande qu’aucun délai ne soit applicable »). Le ministère indique alors qu’il y est défavorable. Puis un vote indicatif est organisé sur l’amendement proposé par ce syndicat (pour l’exemple donné de cet article 4 : « Pour : CFTC, CGC, FA-FP, FO, solidaires, UNSA ; Contre : employeurs hospitaliers, employeurs Etat ; Abstention : CFDT, CGT, FSU, employeurs territoriaux »). Puis c’est au tour de l’article 5  d’être examiné, et la même procédure se répète… Parfois le gouvernement donne un avis favorable à l’amendement, le vote en commission entérinant alors la modification du texte soumis à l’approbation des parlementaires. (Pour un exposé détaillé, lire ici).

  1. Quelle place accorder à la négociation collective ?

« C’est l’État employeur qui fixe unilatéralement les conditions d’emploi de ses agents, ainsi que l’étendue de leurs droits et de leurs obligations » comme le rappelait le sénateur socialiste Didier Marie lors des débats au Sénat de la loi TFP le 18 juin 2019 en s’opposant à la nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 9 de la loi Le Pors ; lire ici). « Le dialogue social » argumentait-il, « peut se définir comme l’ensemble des processus d’échanges organisés entre représentants des employeurs et des salariés. Cette définition s’applique aussi bien au secteur privé qu’au secteur public. Mais les spécificités de la fonction publique singularisent largement le dialogue social qui s’exerce en son sein, les fonctionnaires étant soumis à un régime juridique exorbitant du droit commun. » Et plus loin : « La conception française du rôle de l’État dans la société a déterminé le mode de régulation des rapports de celui-ci avec ses agents. La place reconnue à la puissance publique dans la définition de l’intérêt général justifie la prédominance du principe hiérarchique dans son organisation, et donc la situation statutaire des fonctionnaires. »

Cette conception d’un État incarnant par essence l’intérêt général, partagée par les élites politiques françaises, quel que soit leur camp, explique la place réduite dévolue à la négociation collective dans les trois fonctions publiques. L’État-employeur (20 % des effectifs de l’emploi total) s’effaça ainsi devant l’État exerçant ses prérogatives régaliennes ; et celui-ci n’entendait pas déléguer à d’autres son pouvoir régulateur. En découlèrent : un système public de relations professionnelles fondé sur les instances consultatives (les comités techniques, etc.), malgré leur dysfonctionnement récurrent, et bien peu sur la négociation collective; l’absence d’une obligation annuelle (ou trisannuelle) de négocier, l’invitation à le faire restant à la discrétion de l’employeur public ; un droit des agents publics « à » la négociation collective, mais assujetti au bon vouloir de l’employeur public (et non un droit « de » la négociation, égalisant les rôles et les devoirs) ; pas de portée normative des accords : ils ne possèdent pas de force juridique opposable (cf. l’arrêt du Conseil d’État du 19 juin 2006 indiquant qu’un accord collectif présente « le caractère d’un simple relevé de conclusions, établi à l’issue de négociations menées avec ces organisations syndicales et destiné à orienter le comportement des partenaires sociaux dans leurs relations réciproques. [Un] tel document n’a pas le caractère d’un acte susceptible de recours devant le juge administratif ») ; des conditions de validité des accords collectifs en théorie identiques au secteur privé (clause dite de l’« accord majoritaire ») mais privées d’effectivité par l’absence de portée normative de ces derniers, etc. Cette restriction du droit des agents publics à la négociation collective ne pouvait persister dès lors que la puissance publique française entendait, à l’instar de toute l’Europe, se convertir aux vertus « new public management ».

À rebours du modèle wébérien, vertical et procédurier, cette manière de repenser l’action publique se veut efficiente dans l’utilisation des ressources, et  promeut l’autonomie des chefs de service et l’individualisation de la gestion des agents. « En France, pays fortement marqué par la mystique de l’État agissant », notait Jean-Marc Sauvé lors d’un colloque sur le thème « Droit du travail et droit de la fonction publique »en janvier 2014 (lire ici), « cette mutation de la gestion publique a constitué une véritable ‘révolution culturelle’ qui ne s’est pas opérée sans une sorte d’arrachement symbolique. »

Il a donc fallu, parfois à marches forcées, transférer au secteur public ce qui avait été expérimenté vingt ans plus tôt dans le secteur privé en matière de gestion des ressources humaines et de pratiques du dialogue social. Ce mouvement, irréversible, conduit à la situation d’aujourd’hui : l’impossibilité de ne pas conjoindre gestion des ressources humaines, gestion de l’action publique et dialogue social – c’est le sens des efforts de l’exécutif depuis 2017 en France ; et l’impossibilité de se défaire de nos réflexes jacobins en matière de politiques publiques et d’une conception surannée de la négociation collective, saisie uniquement dans  le rapport acquisition / dépossession.

Jacques Fournier, dans son Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique de 2002, soulignait deux écueils dans ce travail de mise en congruence entre réforme de l’État, dialogue social et pratiques de GRH (lire ici) :

« Un exercice du dialogue social trop dissocié des véritables pouvoirs de décision, dans lequel ceux qui dialoguent ont très peu d’influence sur les décisions, et ceux qui décident ont très peu d’informations sur le dialogue ;

« Et une gestion des ressources humaines trop dissociée des responsabilités de gestion de l’action publique, dans laquelle ceux qui dialoguent et décident en matière de gestion du personnel n’intègrent pas – ou trop peu – les impacts des orientations et décisions relatives aux missions, aux programmes, aux méthodes, aux relations avec les usagers, et à tout ce qui peut changer jour après jour le travail des agents. »

Constat lucide, inchangé en ce début 2021. De même, toujours d’actualité, ce jugement du Conseil d’État dans son rapport annuel de 2003 (lire ici) :

« Aucun texte ne prévoit une périodicité obligatoire pour engager une négociation sur les différents sujets de fonction publique, si bien que la négociation est octroyée par le Gouvernement, et même que la question de savoir si et quand il convient d’engager une négociation sur tel ou tel sujet devient en soi une cause de discussion, de tiraillement voire de conflit entre pouvoirs publics et organisations syndicales et entre celles-ci. Les pouvoirs publics ont souvent davantage recours à la négociation pour montrer leur capacité d’avoir un dialogue approfondi avec les organisations syndicales que parce qu’ils sont convaincus de la nécessité de passer par la voie de la négociation ; ils n’y ont recours de ce fait qu’avec parcimonie, car ils savent que dès qu’une négociation est ouverte, ils sont obligés d’aller jusqu’au bout, sauf à devoir admettre un échec politique, ou devoir ‘payer le prix’ d’un accord » .

(Suite du texte dans le billet suivant)

Cent !

Cet article est le centième de ce weblog consacré à la négociation collective. Le 24 avril 2020, j’y publiais mon premier article, « Étrange pays que le nôtre ».  

« Deux convictions m’animent » écrivais-je en présentant ce site. Je poursuivais ainsi : « Le “monde d’après” la Covid-19, dans l’entreprise et la branche professionnelle, se construira par la négociation collective, au plus près des situations et des problèmes à résoudre ; et celle-ci est un mécanisme de décision à plusieurs à la fois juste, efficace et équitable. Promouvoir ce que produit cette négociation collective, tel est l’objectif de ce blog. »

Dix mois et cent articles plus tard, l’ambition est la même : valoriser les pratiques de négociation collective, échanger à propos de nos expériences, mutualiser nos savoirs et nos analyses.

Quelques chiffres, au moment de la publication de ce centième billet : 130 abonnés au 28 février 2021 ; 3177 « visiteurs » du site en 10 mois ; 7854 « vues » (dont 6052 à partir de France, 392 à partir des Etats-Unis, 334 du Canada, 208 de Belgique et 110 des Pays-Bas) ; les dix podcasts les plus téléchargés enregistrent chacun plus de 650 « clics » ; plus d’une centaine de « clics » pour chacun des articles du Top 5, hors abonnés et hors réseaux sociaux ; le dernier article « Négocier et légiférer » a été « vu » 217 fois sur LinkedIn, etc.

Alors, pari tenu ? Oui, mais en partie. Car beaucoup reste à faire, et ce sera l’objectif de ces prochains mois : parvenir à 300 abonnés à la fin de l’année 2021 ; refondre la page « Ressources » pour en faire un outil documentaire de référence ; publier mensuellement le billet d’un/e invité/e ; créer une page « Incunables », qui proposera des textes de référence (articles scientifiques princeps, débats parlementaires, délibérations de l’OIT, etc.) ; proposer à des photographes de valoriser leurs travaux sur la page « Accueil » du site, etc.

Ce weblog est un outil, au service des chercheurs et des négociateurs. Il a besoin de vous – de votre expérience, de vos connaissances. Ses pages vous sont ouvertes…

Négocier et légiférer. À propos de la loi « Santé au travail » et de la proposition du Medef d’un « agenda social autonome »…

Deux évènements,  et dont la coïncidence n’est pas fortuite, ont fait la une des sites d’information en cette mi-février 2021 : l’adoption à l’Assemblée nationale le 18 février d’une proposition de loi de Mmes Charlotte Lecocq et Carole Grandjean, députées La République en Marche (respectivement : du Nord et de Meurthe-et-Moselle) ; et la lettre du Medef adressée ce même jour aux organisations syndicales et patronales les invitant toutes à s’engager dans « une nouvelle approche du dialogue social interprofessionnel ».

Le projet de loi (lire ici), visant « à impulser une réforme ambitieuse des services de santé au travail pour l’amélioration de la qualité du suivi des travailleurs », entend transposer les dispositions de l’accord national interprofessionnel  du 10 décembre 2020 et « décloisonner la santé publique et la santé au travail ». L’offre  du Medef, elle, concerne huit  « thèmes de discussions », ces derniers formant, indique le journal Le Monde, « l’ossature d’un ‘agenda social et économique autonome ‘– le terme autonome servant à distinguer cette démarche de la concertation lancée par le gouvernement au début de l’automne 2020 » (lire ici).

L’épisode de cette proposition de loi soutenue par le gouvernement (au point d’engager à son sujet une procédure accélérée le 2 février !) a semble-t-il précipité la décision du Medef d’ouvrir des chantiers de discussion pouvant aboutir à d’autres ANI, accords nationaux interprofessionnels, après ceux signés fin 2020, sur le télétravail et sur la santé au travail (lire ici et ici).

Peut-être un épisode majeur de notre histoire sociale a-t-il commencé de  s’écrire en ce mois de février 2021 ; et peut-être les historiens du dialogue social français en parleront, dans quelques années, comme un autre point de bascule, comme le furent les Positions communes de 2001 et 2008 ou, plus récemment, la Déclaration commune CFDT, CFTC et Medef du 30 avril 2020. Ces initiatives ont pour point commun l’affirmation de la volonté des partenaires sociaux d’avancer sur des problématiques qu’ils choisissent ensemble, et d’avancer à leur rythme. Autrement dit : sans devoir négocier sous l’œil inquisiteur de l’Etat, lui seul fixant les thèmes, les règles et les délais, et prévenant, à chaque fois, qu’il légiférerait en cas d’absence d’accord…

Que ces deux évènements révèlent-t-ils sur l’état des relations professionnelles en France contemporaine ? La coexistence de deux mouvements, contrastés, opposés même, et qui semblent se répondre continument : la poursuite d’un mouvement d’autonomie sociale engagé depuis plusieurs années par les partenaires sociaux, impulsé par le MEDEF mais réclamé par les syndicats, notamment la CFDT, et mouvement qui, visiblement, s’accélère aux fins de faire contrepoids à un second mouvement : la propension séculaire des élites politiques française de « sur-légiférer », privilégiant la démocratie parlementaire, qu’elles maîtrisent à la perfection, à la démocratie sociale, dont elles se méfient tout en déclarant la respecter…

***

Pris en application de la loi Travail (août 2016), un décret, entré en vigueur au 1er janvier 2017, organise le suivi médical dont doivent bénéficier tous les salariés (lire ici). Ce décret, cependant, ne modifie pas les missions confiées aux services de santé au travail et leur gouvernance. Le 22 janvier 2018, le gouvernement de M. Edouard Philippe s’attelle au problème : il confie une mission d’étude à Mme Charlotte Lecocq, Bruno Dupuis (un consultant) et Henri Forest (ex-secrétaire confédéral CFDT). Objectif : « améliorer l’efficacité et l’efficience de l’ensemble du système de prévention des risques professionnels et de notre système de contrôle et d’appui au bénéfice, d’une part des travailleurs, dont la protection doit être assurée et la qualité du travail et de vie au travail soutenue, et d’autre part des entreprises, dont la responsabilité doit être organisée dans un cadre sécurisé et prévisible : normes, gouvernance, organisation nationale et locale, mode d’action auprès et dans les entreprises ». Le rapport Lecocq est remis au Premier ministre en juillet 2018 (lire ici).

En février 2019, le gouvernement propose aux partenaires sociaux, via le Conseil d’orientation des conditions de travail (COCT), d’ouvrir une « réflexion partagée » à propos de cette réforme de la santé au travail. Dans sa lettre, le gouvernement indique vouloir « accompagner efficacement les entreprises, dans la durée, pour que se développe une véritable culture de la prévention, et mieux protéger la santé de tous les travailleurs ». Il y liste différentes questions à traiter, semblant ouvrir largement le spectre de ce partage de réflexion (« Comment revoir l’organisation du système de santé au travail ? » ; « Quelle place pour le dialogue social et la négociation collective dans ce cadre ? » ; « Comment mieux prendre en charge la question de la qualité de vie au travail ? », etc.).

Mais en avril 2019, Mme Muriel Pénicaud, ministre du Travail, confie à trois experts la mission de définir les grandes lignes de la réforme du système de santé au travail. Tollé syndical et patronal. Le 23 mai 2019, par une lettre commune envoyée à Mme Muriel Pénicaud, les organisations patronales et syndicales, unanimes, dénoncent l’opération : « Cette mission apparaît comme une mission d’appui à l’administration pour rédiger, dans les prochains mois, un projet de loi à partir d’objectifs d’ores et déjà fixés et non plus comme une mission d’appui aux partenaires sociaux jusqu’à la mi-juin » (lire ici).La lettre se termine par deux demandes adressées au gouvernement de M. Philippe : que ce temps de réflexion partagée« soit véritablement partagé », et que le gouvernement respecte« les résultats des travaux du GPO du COCT » (lire ici).

Le 12 juillet 2019, lors de la dernière séance du COCT, la délégation patronale se montre inflexible sur la question du financement des services de santé inter-entreprises (lire ici). La concertation s’achève sur un couac.

En octobre 2019 paraît un second  rapport, relatif à La santé au travail dans la Fonction publique, signé de Charlotte Lecocq, Pascale Coton et Jean-François Verdier (lire ici). Le 19 novembre 2019, le Medef propose à ses partenaires patronaux et syndicaux d’ouvrir une négociation nationale interprofessionnelle sur la santé au travail autour de trois thématiques : prévention, qualité de vie au travail et gouvernance des services de santé au travail. Les négociations sont interrompues par la crise sanitaire liée à la Covid-19.

Le 15 mai 2020, Le Journal du dimanche publie une tribune signée par 158 députés de La République en Marche. « Nous, députés de la majorité » y lit-on, « estimons que le temps est venu de faire de la France l’un des pays les plus performants et innovants en Europe en matière de prévention dans le domaine de la santé au travail. C’est un véritable contrat de transformation que nous devons proposer aux partenaires sociaux. Nous sommes prêts à porter une grande réforme de la santé au travail, à laquelle nous souhaitons attribuer trois ambitions : (…) faire de la santé au travail une priorité de la stratégie nationale de santé ; (…) doter la France d’un système d’acteurs de santé au travail plus efficace et tourné vers la prévention ; (…) prévenir l’usure professionnelle en faisant un lien étroit entre l’exposition aux risques et les parcours professionnels proposés aux travailleurs. »

Les négociations entre syndicats et patronats reprennent le 15 juin 2020. Le 22 juin 2020, Mme Charlotte Lecocq dépose la Résolution n° 449, aussitôt adoptée par l’Assemblée nationale (lire ici). Le texte annonce le souhait de l’exécutif de « légiférer d’ici la fin de la législature sur le sujet de la réorganisation de la gouvernance et du fonctionnement des institutions en charge de la santé au travail, dans une initiative partagée avec le Gouvernement et les partenaires sociaux ».

Les négociations, elles, progressent lentement ; un accord national interprofessionnel (ANI) est conclu le 10 décembre 2020. Le 23 décembre 2020, les députées Charlotte Lecocq et Carole Grandjean et plusieurs de leurs collègues déposent une Proposition de loi censée transposer l’ANI dans le droit français, adoptée en première lecture le 17 février 2021 par l’Assemblée nationale (lire ici)…

Quelles leçons tirer de cet étrange ballet (« à la française ») entre négociation et législation ? Une série de réflexes semblent prégnants, matriçant les attitudes et les comportements de nos élites politiques, quelles que soient leurs appartenances partisanes : légiférer d’abord, au nom d’un intérêt général qu’elles prétendent incarner ; vouloir associer les partenaires sociaux à la co-construction des normes sociales mais, in fine, être le seul producteur de ces normes ; prioriser le (court) temps politique, au détriment du temps (long) des compromis entre partenaires sociaux.

***

La Position commune du 16 juillet 2001 sur Les voies et moyens de l’approfondissement de la négociation collective (signé par toutes les organisations syndicales et patronales, sauf la CGT) précisait, à son point III-1, son souhait, concernant le « domaine partagé » entre législateur et acteurs sociaux, que « les modalités d’application des principes généraux fixés par la loi [soient] négociés, au niveau approprié, par les interlocuteurs sociaux » et que « les accords auxquels ils parviendraient dans une telle hypothèse, ou encore à leur propre initiative dans un domaine qui requiert des modifications législatives, puissent entrer en vigueur dans le respect de leur équilibre ».

Le schéma proposé était le suivant : avant toute initiative législative, les partenaires sociaux sont saisis par les pouvoirs publics d’une demande d’avis sur l’opportunité de légiférer sur tel sujet. Après consultation, ils peuvent le traiter par voie conventionnelle, dans un délai à déterminer. En cas de refus, ou en l’absence d’accord à l’issue du délai fixé, l’initiative législative reprend son cours. Si la négociation aboutit à un accord, celui-ci est repris par le législateur, en sa lettre et dans son esprit.

En janvier 2003, le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin  engage une concertation avec les signataires. Deux documents de travail leur sont transmis (« Sur l’approfondissement de la négociation collective », puis « Sur la démocratie sociale »). Un projet de loi est présenté en octobre 2003 ; il deviendra la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004, dite « loi Fillon ».Celle-ci, indique son préambule, « procède à une réforme en profondeur des règles régissant la négociation et la conclusion de la négociation collective afin de conforter le développement du dialogue social. »

L’exposé des motifs ne louvoie pas : « Le Gouvernement prend l’engagement solennel de renvoyer à la négociation nationale interprofessionnelle toute réforme de nature législative relative au droit du travail. Par conséquent, il saisira officiellement les partenaires sociaux, avant l’élaboration de tout projet de loi portant réforme du droit du travail, afin de savoir s’ils souhaitent engager un processus de négociation sur le sujet évoqué par le Gouvernement. » Trois années plus tard, la loi n° 2007-130 de modernisation du dialogue social du 31 janvier 2007 (lire ici), dite « Loi Larcher », fait inscrire dans le Code du travail un article 1, solennel : « Tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l’ouverture éventuelle d’une telle négociation. »

Applaudissements ? Oui, bien sûr ! Mais dans la quasi majorité des cas où, depuis dix ans, le gouvernement (qu’il soit de droite, de gauche, ou « de droite et de gauche »…) propose aux partenaires sociaux de s’engager dans une négociation, il le fait en imposant un calendrier, une méthode, et en dictant les termes du résultat espéré. L’archétype fut l’épisode (en 2019) de la négociation sur l’assurance chômage…  L’épisode de la santé au travail semble répéter le même phénomène. Pour quelles raisons ?

Les débats parlementaires autour de la Résolution du 22 juin 2020 mettent en lumière le problème de fond : la défiance de nos élites, de toute couleur politique, envers les organisations patronales et syndicales, leur déniant une capacité de régulation sociale conjointe.

Alain David (Parti socialiste) pointa du doigt l’ambiguïté de la démarche : « Les partenaires sociaux », tonna-t-il, «  viennent de reprendre, sur la base d’une lettre d’orientation du Gouvernement – dont certains responsables syndicaux ont d’ailleurs regretté le manque d’ambition –, les discussions sur une réforme de la santé au travail. Ces discussions devraient durer jusqu’au mois de novembre. Plutôt que d’examiner une proposition de résolution particulièrement bavarde et qui se contente d’annoncer qu’une loi arrivera plus tard, pourquoi ne pas attendre les conclusions de ces négociations ? Nous devons laisser les partenaires sociaux travailler ! »

Sophie Auconie (UDI) enfonça le clou : « Ce travail doit impérativement passer par la négociation collective et par des accords de branche (…) L’association des partenaires sociaux devrait constituer un préalable (…) Il est plus que jamais nécessaire d’être à l’écoute des forces vives du pays. »

Son collègue UDI, M. Yannick Favennec-Bercot prolongea le trait : « Cette indispensable réforme doit être menée sur la base du dialogue social. Les partenaires sociaux sont incontournables, puisque les organisations d’employeurs et de salariés pilotent les SSTI (…) Nous savons qu’une telle réforme est à l’étude depuis un peu plus de deux ans et demi et qu’elle a sans cesse été différée (…) Nous nous interrogeons sur l’utilité d’une telle résolution, si ce n’est pour exercer une forme de pression sur les partenaires sociaux. »

Que répondit la ministre du travail, Mme Muriel Pénicaud ? Elle rappela  la division du travail social de production des normes : « En matière de santé du travail, comme je viens de l’indiquer, le temps de la démocratie sociale est à présent ouvert et il convient de le respecter. Sans anticiper sur l’issue des négociations en cours, nous savons que l’apport des représentants des employeurs et des salariés sera très utile, voire indispensable, pour conduire sur le terrain une réforme ambitieuse et efficace, que la démocratie parlementaire enrichira, dans un second temps – le plus rapidement possible –, avant de lui donner sa traduction législative. »

Quel rôle est assigné par la puissance publique à la saisie des partenaires sociaux ? Le mot utilisé dans la loi de 2007 est éloquent : la concertation avec eux est  « un préalable ». Autrement dit : ce qui se fait, ou ce qui se dit avant l’action principale. On comprend mieux l’habitus gouvernemental : cette « concertation préalable » n’est pas pensée comme une construction conjointe de la décision, ni même comme un momentum, un moment d’impulsion, le début d’une dynamique, mais comme un simple praeliminaris. Ce qui explique l’aveu de Mme Pénicaud en juin 2020 à la tribune de l’Assemblée nationale et sa description des étapes et des protagonistes du travail de production des normes sociales : la démocratie sociale (« qu’il convient de respecter »), puis la démocratie parlementaire (qui « enrichira » la norme), enfin la démocratie « présidentielle » (qui, in fine, tranchera…).

Priorité est ainsi donnée au temps politique, toujours raccourci, puisqu’il s’agit d’aller vite… Rappelons que la loi Larcher (article 101-1 du Code du travail) après avoir solennellement affirmé la volonté de concertation préalable du gouvernement la vide de sa substance en évoquant aussitôt un principe d’urgence qui l’autorise à décider de façon unilatérale (il s’oblige seulement à faire « connaître cette décision aux organisations mentionnées ci-dessus en la motivant dans un document qu’il transmet (…) avant de prendre toute mesure nécessitée par l’urgence »).  Le temps de la démocratie sociale est, par définition, un temps long puisqu’il s’agit de s’accorder sur un diagnostic, sur des solutions possibles et sur un choix approprié ; et cela ne se règle par décret ou par un 49-3…

Mais la différence des temporalités ne réside pas seulement dans l’urgence politique (du fait des échéances électorales, de la volonté d’affirmer la force du parti majoritaire, etc.) ; elle est également orientée par les mode de légitimation de ces représentants : patronat et syndicats sont moins dépendants de leurs mandants que des députés de leurs électeurs ; s’ensuit une hypersensibilité de ces derniers à l’aléa électoral et l’adhésion à la croyance que leur sort dépend de leur conformité au programme du parti qui les a fait élire…

À cette volonté des élites politiques d’imposer leur tempo à la société civile s’ajoute un autre facteur : les perceptions différences du « juste et du raisonnable » dans le camp des organisations syndicales et patronales. Ce qui nourrit cette propension des élites puisqu’elles sont sans cesse sollicitées par les unes et par les autres pour faire bénéficier leurs mandants d’avantages divers.

Raymond Soubie, ancien conseiller social de Jacques Chirac, lors des Entretiens de l’Association Française de Science Economique de 2012, résumait ainsi le problème (lire ici) : « Aujourd’hui, la loi l’emporte sur l’accord et dans de nombreux cas, la mise en œuvre d’accords appelle des modifications législatives. Mais lors de cette transposition législative de l’accord, le Parlement peut-il modifier les termes de l’accord ? Il y a débat actuellement sur ces sujets, qui ne font pas du tout l’unanimité. Par exemple au sein des organisations syndicales, certains souhaitent la primauté absolue de la loi sur l’accord tandis que d’autres souhaitent réserver, via une réforme constitutionnelle, des domaines dans lesquels la loi devrait reprendre les termes des accords. » Raymond Soubie poursuivait ainsi : « Il  y a la question de l’autonomie des corps intermédiaires et de leur rôle. Est-ce qu’ils ont un rôle normatif ? Ce que décident les partenaires sociaux doit-il nécessairement être transcrit tel quel dans la loi ? Bien sûr, il y a une primauté de la loi sur le contrat. Mais lorsque les partenaires sociaux sont d’accord, il faut quand même s’interroger sur la légitimité du législateur à remettre en cause cet accord. »

Les réactions syndicales et patronales sur la loi Santé et travail adoptée en première lecture le 17 février dernier illustrent son propos. Si la plupart des organisations ont estimé que la loi « respecte tout à fait l’esprit de l’ANI », comme le fit Serge Legagnoa, secrétaire confédéral pour FO, ou  que certaines dispositions vont « plus loin que l’accord sur l’articulation santé publique et santé au travail », comme l’a déclaré Catherine Pinchaut, secrétaire nationale de la CFDT en charge de ce dossier, d’autres ont protesté, comme l’U2P, indiquant son désaccord « pour que l’Assemblée nationale dénature l’accord national interprofessionnel ». La CPME a également souhaité que l’accord soit retranscrit, « tout l’accord mais rien que l’accord »…

La réappropriation par l’exécutif du dossier précédemment ouvert à la négociation conduit chaque organisation syndicale et patronale à poursuivre leur négociation… par l’entremise des députés. La CFDT a indiqué vouloir début janvier 2021 « porter une vingtaine d’amendements concernant des manques identifiés dans le texte », dont l’un concerne la gouvernance des services de prévention et de santé au travail (lire ici). La CFE-CGC est à l’initiative de plusieurs amendements, dont l’un prévoit que l’évaluation des risques professionnels porte également sur l’organisation du travail. Parmi les préconisations de l’Unsa transmises aux députés figure la généralisation de commissions Santé Sécurité et Conditions de Travail (CSSCT) dans toutes les entreprises pourvues d’un CSE. Force Ouvrière a de son côté porté des amendements à propos de la création d’un Dossier médical personnel de santé au travail ou visant à restreindre la possibilité de recours à la médecine de ville, etc. (lire ici)

 Bref, tout se passe comme si se rejouait, au Parlement, une nouvelle séance de « négociation » de l’ANI du 10 décembre 2020, chacun tentant de faire figurer dans la loi ce qu’il n’a pu faire mentionner dans l’accord collectif à la table des négociations… Que des organisations syndicales déclarent début 2021 « porter des amendements » lors de la transposition dans la loi d’un accord qu’elles ont signé fin 2020 laisse un peu rêveur sur la vitalité de notre démocratie sociale…

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C’est pour cela que l’initiative du Medef de « relancer le dialogue social » avec  l’ouverture des huit chantiers proposés est pertinente. L’article du journal Le Monde  qui en rend compte le 18 février dernier la décrit ainsi : « Le numéro un du Medef considère que le temps est venu pour les partenaires sociaux de « repenser leur rôle, c’est-à-dire le rôle de la démocratie sociale dans la vie démocratique du pays ». « C’est d’autant plus important au moment où la société française est fracturée », argumente-t-il, en faisant remarquer que les syndicats et le patronat sont, tout comme « l’ensemble des acteurs de la vie publique », touchés par une « crise de confiance ». Si les organisations d’employeurs et de salariés doivent se prendre en main, c’est aussi parce que l’interventionnisme de l’Etat s’accroît « dans la législation économique et sociale du monde du travail », sans qu’il y ait toujours « une parfaite concertation entre toutes les parties prenantes ».

L’initiative de M. Roux de Bézieux, poursuit l’article, a été plutôt bien accueillie par les syndicats : « Nous trouvons que c’est une bonne démarche » (Laurent Berger, pour la CFDT). « Nous allons accepter la proposition » (Cyril Chabanier, de la CFTC). « Les occasions ne sont pas si fréquentes de montrer l’efficacité des partenaires sociaux pour stabiliser et faire progresser la société. »  (François Hommeril, pour la CFE-CGC). « La démarche va dans le sens de ce pour quoi milite FO de longue date », Yves Veyrier, pour Force ouvrière).

Les plus anciens d’entre nous n’auront pas manqué de rapprocher l’épisode actuel d’un épisode précédent, vieux de vingt et un ans : le 3 février 2000, ainsi que le rapportait le journal Libération le lendemain, « les trois organisations patronales (Medef, la CGPME et les artisans de l’UPA) sont parvenues (…) à un accord avec les cinq confédérations syndicales de salariés (CFDT, CFTC, CFE-CGC, CGT et FO) sur les thèmes et le calendrier des négociations qui doivent aboutir à une «refondation» du paysage social français ». Le Medef a obtenu satisfaction: les partenaires l’accompagneront bien dans un dialogue singulier, laissant de côté l’Etat. Huit chantiers sont ouverts… »

Le prédécesseur de M. Geoffroy Roux de Bézieux à la présidence en 2000 du tout nouveau Mouvement des Entreprises de France, M. Ernest-Antoine Seillière, s’adressa ainsi à ses partenaires syndicaux : «Vous, les organisations syndicales, vous êtes nos interlocuteurs naturels. Nous avons grande confiance, à l’aube de cette série de négociations, dans votre active participation à l’élaboration des solutions à nos problèmes communs, sous le signe du respect mutuel.» «Si les partenaires sociaux ne sont pas capables de trouver des solutions par le dialogue », ajoute-t-il,« l’étatisation de la protection sociale se poursuivra et la loi remplacera de plus en plus les conventions et accords »… L’histoire semble ainsi se répéter ; mais peut-être cette fois-ci sera la bonne…

(V) Fonctions publiques et négociation collective. Analyse comparée du dialogue social dans les États membres de l’Union européenne

(Je reproduis ci-dessous trois extraits du rapport Analyse comparative du dialogue social dans les administrations centrales des États membres de l’Union européenne, rédigé, à la demande du gouvernement français, par Roger Hessel, de l’Institut européen d’études publiques, Milan, publié en décembre 2008 par la DGAFP. Le premier extrait est la synthèse du rapport, les deux autres sont les fiches concernant le Danemark et la Suède. Je les ai choisis pour le contraste saisissant qu’offre avec la France ces deux pays d’Europe du Nord au regard de leurs  pratiques de la négociation collective. Pour l’intégralité du rapport, cliquer ici).

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SYNTHÈSE DU RAPPORT (2008)

1. L’objectif de l’étude vise à explorer et à comparer, pour la première fois depuis l’élargissement de 2004, les dernières évolutions des pratiques en matière de dialogue social et de négociation collective dans les administrations centrales de tous les États membres de l’UE et au sein de la Commission européenne.

2. Diversité des systèmes de dialogue social : les caractéristiques des systèmes de dialogue social et de négociation collective varient considérablement d’un État membre à l’autre. Ces différences touchent principalement aux aspects suivants : le droit légal pour les fonctionnaires de négocier des conventions collectives, la structure et l’organisation de l’employeur et des employés, le niveau auquel la négociation collective intervient, la portée des thèmes de négociation, les résultats de la négociation collective et le degré de formalité du dialogue social.

3. Les principales différences constatées parmi les divers systèmes de négociation collective sont celles qui existent entre les États dans lesquels la négociation collective intervient à la fois dans le public et dans le privé (pays scandinaves) et les États dans lesquels la négociation collective ne joue pas de rôle substantiel dans la pratique quotidienne des deux secteurs. La tendance à un alignement des conditions de travail du secteur public sur celles du secteur privé est plus nette dans les pays où le droit du travail et les conditions générales d’emploi sont fondamentalement similaires.

4. Dans un contexte de rigueur budgétaire et alors que l’objectif consiste à développer un secteur public plus efficace, plus efficient et plus performant, les États membres tendent à aligner les conditions de travail du secteur public sur celles du secteur privé ainsi qu’à substituer la détermination unilatérale des rémunérations et – de plus en plus – des autres conditions de travail par des structures bilatérales de négociation collective.

5. La plupart des changements opérés dans les systèmes de négociation collective sont intervenus dans les pays dotés de « systèmes fondés sur le poste », c’est-à-dire de structures d’emploi où les employés publics sont recrutés pour un poste spécifique et non dans la perspective d’une carrière (Estonie, Pays-Bas, pays scandinaves, Royaume-Uni). Dans ces États membres, les négociations sont décentralisées et le pouvoir de négociation des employeurs de l’administration centrale est fragmenté.

6. Même si les négociations collectives se caractérisent dans ces États par une fragmentation des domaines de négociations, la répartition du pouvoir de négociation entre différents acteurs ne va jamais jusqu’à mener à des négociations complètement autonomes et indépendantes. Les négociations collectives ne dépassent pas le cadre préétabli (« décentralisation encadrée »).

7. Les acteurs du dialogue social : Pour ce qui est des employeurs, les acteurs concernés sont la plupart du temps les ministères des Finances, de l’Administration publique ou des combinaisons de ministères. Dans certains cas, des organismes externes prennent part aux négociations collectives (République tchèque, Danemark, Finlande, Italie et Suède). S’agissant des employés, différents syndicats (sectoriels pour la plupart) interviennent.

8. Les thèmes des négociations collectives : Le dialogue social dans les administrations centrales traite largement des questions relatives notamment aux conditions de travail, aux traitements, à la sécurité sociale et aux pensions ainsi que, dans une moindre mesure, de sujets comme la gestion des ressources humaines (développement de compétences, formation), l’égalité des chances (non discrimination) et les processus de réforme du secteur public.

9. Une tendance au un dialogue social décentralisé : La question de la centralisation ou de la décentralisation des relations sociales concerne le transfert de certaines tâches et du pouvoir de négociation à des niveaux d’autorité inférieurs plutôt que la décentralisation géographique des partenaires sociaux. Dans aucun des États membres de l’UE, la fonction publique n’est pourvue d’un système de négociation collective entièrement centralisé ou décentralisé. Dans douze États membres, l’administration engage ses négociations sociales au niveau central. Un nombre croissant d’États membres organisent un dialogue social multi-niveaux et/ou multisectoriel, avec des négociations collectives à la fois centralisées et décentralisées (11 pays). Dans quatre pays, les négociations sont menées à un niveau décentralisé.

10. Dans la majorité des pays d’Europe centrale et orientale, le dialogue social ne semble pas être aussi bien établi que dans la plupart des anciens États membres.

Le dialogue social se développe depuis seulement 18 ans environ dans les pays de l’ancien bloc socialiste, à la faveur d’un nouveau contexte politique et socioéconomique. Désormais, le cadre légal et organisationnel des partenaires sociaux est en grande partie établi et des organisations de partenaires sociaux ont été créées. Toutefois, la mise en oeuvre effective des processus de négociation collective reste à la traîne des autres États membres de l’UE. Dans un contexte où la société civile et l’organisation de groupes d’intérêts constituent parfois un point faible, la gestion de l’administration publique dans certains pays de l’Europe centrale et de l’Est est confrontée à certaines difficultés lorsqu’il s’agit d’engager des négociations régulières avec les syndicats.

11. Dans ces pays, le manque d’expérience des représentants des employés complique le travail de négociation des employeurs (« Il faut être deux pour danser le tango »).

Les syndicats sont plus faciles à mettre en place dans le secteur privé que dans le secteur public et sont par conséquent confrontés à la même difficulté, mais en sens inverse : les nouveaux entrepreneurs voient peu d’intérêt à institutionnaliser les organisations d’employeurs en vue de négocier avec les syndicats.

12. Taux de syndicalisation : Les taux de syndicalisation présentent d’importantes disparités à travers l’Europe. Les pays scandinaves (Danemark, Finlande et Suède) font état de taux de syndicalisation d’environ 90 %. En Autriche, en Irlande, en Roumanie et au Royaume-Uni, ces mêmes taux s’étendent de 55 % à 70 %. Environ, la moitié des employés du secteur public sont syndiqués en Belgique, en Allemagne et en Italie. Ces taux varient entre 15 % et 40 % en Bulgarie, en France, aux Pays-Bas, au Portugal et en Espagne. Les taux de syndicalisation les plus bas ont été relevés en Estonie, en Lettonie, en Lituanie, en Pologne et en Slovaquie. Il convient de noter que, dans plusieurs cas, aucune donnée précise n’était disponible. Par ailleurs, les taux de syndicalisation ne constituent pas les seuls indicateurs de l’importance et de l’impact des organisations de travailleurs. Le niveau de participation aux élections des représentants syndicaux est un autre indicateur : la France, par exemple, a connu un taux de participation élevé lors de récentes élections professionnelles.

13. Le droit de grève : Traditionnellement, dans la plupart des pays, les fonctionnaires ne disposent pas des mêmes droits de négociation collective que les employés du secteur privé, mais d’un droit de grève plus restreint, principalement en raison du statut spécifique de l’État en tant qu’employeur public. Dans cinq administrations publiques nationales, les agents statutaires sont privés du droit de grève. Dans

22 pays, le droit de grève est accordé aux fonctionnaires. Dans ce groupe, douze pays ont toutefois déclaré avoir mis en place des restrictions concernant certaines catégories professionnelles telles que la police, les forces de défense ou les juges. Dans six États membres de l’UE, le droit de grève des fonctionnaires est assorti de mécanismes spéciaux de règlement des différends.

14. Résultats de la négociation collective : S’agissant des conditions d’emploi, les fonctionnaires sont de plus en plus traités comme des employés et non comme des agents de l’État. Dans douze administrations centrales, les processus de négociation aboutissent principalement à des conventions collectives volontaires, c’est-à-dire, à des accords qui n’ont pas force obligatoire. Dans 10 États membres, les accords collectifs revêtent un caractère juridique contraignant. Dans huit pays, les accords collectifs n’entrent en vigueur qu’après avoir été incorporées à des actes juridiques. Enfin, dans quatre États membres, les négociations collectives donnent lieu à des accords à valeur politique. En d’autres termes, ils ne sont pas juridiquement contraignants.

15. Implication dans le dialogue social européen intersectoriel : Sept des États membres de l’UE ont affirmé s’impliquer dans le dialogue social interprofessionnel à l’échelle européenne en tant que membres du Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d’intérêt économique général (CEEP). Aujourd’hui, seules quelques administrations semblent être convaincues que s’engager dans un dialogue social européen permet de peser sur les processus décisionnels à un stade précoce et, par conséquent, présente une utilité pratique au quotidien. Certains pays d’Europe centrale et orientale ont affirmé ne pas avoir été informés du tout des actions menées au niveau de l’UE en matière de dialogue social.

16. Tour d’horizon : La majorité des États membres n’engagent actuellement aucune réforme concrète dans le domaine du dialogue social dans le secteur public central. Néanmoins, le dialogue social dans les administrations centrales se développe de manière constante et les conventions collectives prennent de plus en plus d’importance au sein des systèmes d’emploi nationaux avec, certes, une portée et des rythmes différents. Les pays scandinaves ont entrepris de déléguer la détermination des traitements aux administrations publiques aux niveaux régional et local. Les pays nordiques vont vraisemblablement insuffler un élan général en matière de politique d’emploi concernant la détermination des traitements en fonction des performances. En résumé, les récentes évolutions des relations sociales dans le secteur public confirment la tendance générale constatée dans plusieurs États à un assouplissement des accords de travail.

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Danemark. Fortes relations sociales formelles et informelles

Histoire et tradition. Le Danemark peut prétendre être le premier pays au monde à avoir reconnu les organisations syndicales. C’est le compromis de septembre 1899 qui sert de point de départ au système danois des relations du travail. Après un long et grave conflit industriel, les employeurs et les ouvriers se sont entendus sur une coopération plus formalisée, reposant sur la reconnaissance mutuelle et l’acceptation que les négociations se fassent dans l’intérêt des deux parties.

Le système de coopération et de négociation collective. Le dialogue social dans le secteur public danois est marqué par un système complet de coopération et de négociation collective. Les grands conflits industriels n’entrent pas dans la tradition lors de la (re)négociation des conventions collectives. Si les processus de négociation sont parfois longs, les partenaires sociaux parviennent généralement à un accord. Des règles spéciales concernant l’usage d’une action revendicative imposent une « obligation de paix », qui interdit aux partenaires sociaux de recourir facilement à des actes hostiles pendant la durée de validité des conventions collectives.

La structure du dialogue social est double : les accords-cadres sont conclus au niveau central, des accords complémentaires plus spécifiques intervenant au niveau local. Sur le lieu de travail, les comités de coopération et les délégués syndicaux jouent un rôle croissant, notamment lors de la négociation de nouveaux types de politiques de salaires ou de ressources humaines.

Les acteurs. L’employeur de l’administration centrale est l’Autorité de l’État employeur sous la tutelle du ministère des Finances. Le principal homologue est la Fédération centrale danoise des fonctionnaires (CFU), composée de trois organisations de fonctionnaires : l’association des organisations de fonctionnaires danois (StK), le secrétariat de négociation collective des employés de l’administration centrale et locale (SKAF) et la confédération des associations professionnelles (AC).

 Autorégulation et conventions collectives obligatoires. Les relations sociales au Danemark reposent sur le principe du « volontariat » : les ouvriers et la direction adhèrent à des organisations sur une base de volontariat et signent des accords fixant leurs propres règles du jeu, qui ne sont pas fondées sur le code du travail. De solides organisations du marché du travail, avec un taux d’adhésion élevé, constituent la condition préalable à un système fondé sur l’autorégulation des partenaires sociaux.

La reconnaissance mutuelle et le « respect des règles du jeu » sont également des caractéristiques importantes des relations sociales. Lorsqu’une convention collective a été conclue, son application est immédiate et concerne tous les ouvriers d’une catégorie de personnel spécifique, ainsi que les membres des syndicats et ceux qui ne le sont pas.

Délégation du pouvoir de négociation sur le lieu de travail. Pendant la réforme des salaires, le « nouveau système de rémunération » a été mis en place en 1998. Les processus de négociation de salaires ont été délégués au niveau local ; les arguments du gouvernement en faveur de ce processus de changement étaient les suivants : c’est sur le lieu de travail que l’on appréhende le mieux les conditions de travail en vigueur et les qualifications du personnel ; l’évolution des rémunérations doit mieux refléter les performances et les qualifications de chaque membre du personnel que le précédent système de rémunération ; et la rémunération doit être considérée comme un instrument de gestion de la motivation du personnel, visant à améliorer l’efficacité des services publics.

Face à un marché du travail évoluant rapidement, les « comités de coopération » sur les lieux de travail jouent un rôle croissant en tant qu’acteurs clés dans les processus de négociation : ces comités permettent de privilégier les conditions en faveur d’un environnement de travail sain et de normes élevées d’hygiène et de sécurité au travail.

Par ailleurs, les partenaires sociaux ont reconnu que la coopération et la définition d’objectifs communs constituent la condition préalable à la délivrance de meilleurs services.

Bonnes pratiques et modèle à l’échelle internationale. En somme, le modèle danois de dialogue social a servi de modèle à plusieurs délégations de pays européens et étrangers. Une visite d’étude organisée par l’IEAP avec des participants de la République tchèque, du Royaume-Uni et des Pays-Bas, centrée sur le modèle de la négociation collective et des exemples spécifiques de conventions collectives souples, a récemment démontré que d’autres pays s’inspirent de ce modèle. L’ébauche de lignes directrices communes et l’organisation de « bourses à l’emploi » communes constituent de bonnes pratiques pour les deux camps, dans une optique d’atteinte d’objectifs communs.

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Suède. Délégation de la responsabilité de l’employeur aux agences

Histoire et tradition. Par rapport aux autres pays européens, la structure de l’administration centrale suédoise est extrêmement décentralisée. À l’inverse de la plupart des pays, l’administration centrale suédoise comprend des agences gouvernementales, qui sont essentiellement indépendantes du gouvernement dans l’exécution de leurs missions. L’introduction du principe d’autonomie remonte au 17ème siècle, lors de l’établissement des fondements de la fonction publique. Depuis lors, la délégation et la décentralisation des décisions aux agences ont été considérées comme le moyen le plus efficace de gérer les affaires publiques. Depuis la fin des années 1930, dans le monde du travail suédois, la tradition veut qu’une gestion saine et la liberté des décisions de gestion soient favorables tant aux partenaires sociaux, qu’aux employeurs et ouvriers. Cet aspect a fait l’objet d’un accord sectoriel et a fortement contribué à une culture de la coopération dans le domaine des relations sociales. Lorsque les négociations ont été autorisées dans le secteur de l’administration centrale en 1965, « l’esprit de coopération » du secteur privé a eu des retombées sur le secteur public.

La loi de 1979 sur la cogestion définit les relations au travail entre les partenaires sociaux locaux de l’ensemble du marché du travail en Suède. Du milieu des années 1980 au milieu des années 1990, les responsabilités des agences gouvernementales en tant qu’employeurs ont été mieux définies et mises au point : il a été demandé aux agences de coopérer et de coordonner les mesures à travers le pays, afin d’appliquer une politique commune en matière d’emploi. Il en a résulté un accord visant à renforcer le rôle des supérieurs hiérarchiques en tant qu’employeurs.

Toutefois, le processus de transfert des responsabilités évolue encore. Le taux d’adhésion syndicale est relativement élevé, environ 80 pour cent, ce qui permet aux trois syndicats de fonctionnaires de disposer d’un mandat légitime de représentation des employés. La force des partenaires sociaux des deux camps permet de maintenir des relations harmonieuses et dignes de confiance.

Des agences autonomes, décentralisées. Au total, 240 agences bénéficient d’un statut d’indépendance relative. Aux termes de la constitution suédoise, les différents ministres ne sont pas autorisés à influencer l’exercice de l’autorité publique des agences. Les réglementations et rapports détaillés sont peu nombreux ; les agences sont informées des grandes lignes d’action mais pas des modalités d’application de ces actions. Chaque agence est libre d’utiliser ses ressources dans le cadre de son mandat. Elle remet des rapports annuels au gouvernement l’informant de l’évolution de ses ressources humaines, ainsi que des rapports de performances et des états financiers. Le recrutement de l’ensemble du personnel est assuré par chaque agence, de façon autonome ; le gouvernement ne désigne que les chefs d’agences et procède à quelques autres nominations politiques. Par conséquent, il existe peu de systèmes formels fondés sur la carrière dans la fonction publique (seulement pour les juges, les diplomates et certaines forces de police et militaires). La gestion des ressources humaines favorise la mobilité des postes au sein d’une même agence ou entre différents secteurs du marché du travail.

La direction suédoise des services de l’emploi public (SAGE) : En Suède, l’organisation faîtière des employeurs s’appelle la SAGE, dont les membres sont des agences publiques. L’adhésion est obligatoire pour toutes les agences. La SAGE emploie 65 personnes ; son organe suprême est le Conseil des employeurs qui comprend tous les chef d’agences et se réunit annuellement. Le Conseil propose les membres du conseil d’administration de la SAGE au gouvernement ; le conseil d’administration désigne, à son tour, le directeur général. Les actions et procédures de l’agence respectent les préférences de ses membres. L’une des missions les plus importantes de la SAGE consiste à coordonner toutes les agences afin d’adopter des politiques de négociation communes vis-à-vis des syndicats. Les autres tâches importantes qui lui sont confiées consistent à négocier des accords centraux et à soutenir les membres dans le cadre de la gestion des relations avec les syndicats locaux.

Un seul droit du travail pour tous. En matière de droits et d’obligations des employés de l’administration centrale, une législation globale identique s’applique au secteur public et à tout autre secteur du marché du travail. Par ailleurs, les partenaires sociaux s’entendent sur les autres réglementations sectorielles obligatoires.

L’administration publique n’offre pas de garantie d’emploi à vie ; si des licenciements sont nécessaires, les employés peuvent être amenés à cesser leur activité en raison des impératifs de l’activité, en tenant compte des réglementations légales sur l’ancienneté du personnel. Seuls les juges bénéficient d’une sécurité de l’emploi spécifique. Conformément à la loi sur la cogestion au travail, les agences sont dans l’obligation de rendre compte régulièrement aux syndicats de l’évolution des actions planifiées concernant les conditions de travail, les questions de rémunération et la politique du personnel.

 Les accords sont obligatoires. Les actes juridiques dans le cadre de la loi sur l’administration publique sont très limités. Ils réglementent le plus souvent les responsabilités des fonctionnaires (sanctions disciplinaires en cas de mauvais traitement). À l’inverse, le système de l’emploi en Suède est fondé sur des réglementations, définies par des accords qui complètent la législation de base de l’ensemble du marché du travail. Le système de négociation repose sur un accord de base dont la validité est maintenue dans le temps. Il existe un accord sur les retraites (obligatoire), un accord sur la sécurité au travail (obligatoire), un accord concernant les conditions de travail générales (facultatif), des accords centraux sur les rémunérations (facultatifs) pour chaque syndicat, etc. Les modalités détaillées des accords facultatifs sont définies dans les contrats locaux de chaque agence.