3. Permanence des propositions de réforme, permanence des atermoiements…
En janvier 2002, Jacques Fournier, haut-fonctionnaire, ancien SG adjoint à l’Elysée sous la présidence de François Mitterrand, remet à Lionel Jospin, Premier ministre, son Livre Blanc sur le dialogue social dans la fonction publique, qui lui avait été commandé fin 2001 (lire ici). On lit ceci dans la synthèse liminaire du rapport :
« Le moment me paraît venu de ménager à la négociation et à la convention, dans notre droit de la fonction publique, la place qui leur revient logiquement dans un pays qui reconnaît la légitimité de l’action collective. Je propose à cet effet la définition d’une procédure nouvelle d’homologation des accords conclus dans la fonction publique, qui serait mise à la disposition des négociateurs et qui conférerait une valeur réglementaire aux stipulations de ces accords. Cette procédure, dont j’ai essayé de repenser les modalités concrètes du dialogue social de façon à les adapter aux caractéristiques de chacune des trois fonctions publiques et à mieux faire coïncider, pour l’ensemble qu’elles constituent comme dans chacune d’elles, les lieux du dialogue et ceux de la décision. C’est ce que nous avons appelé la « réarticulation » du dialogue social.
La mise en œuvre de cette orientation passe notamment par une distinction plus claire entre les questions communes aux trois fonctions publiques et celles qui sont propres à chacune d’elles ; par la recherche d’une meilleure combinaison entre la négociation sur l’évolution générale des salaires et la négociation sur les indemnités et les avantages statutaires ; par une répartition plus précise des thèmes et des lieux du dialogue au sein des échelons ministériels et territoriaux de la fonction publique de l’État ; par l’encouragement à la déconcentration du dialogue, pour autant qu’elle soit le corollaire d’une déconcentration réelle des compétences et des procédures ; par l’émergence progressive, au sein de la fonction publique territoriale, d’une représentation collective des employeurs qui n’existe encore pas aujourd’hui ; par une meilleure organisation du travail gouvernemental dans le domaine de la fonction publique. »
La panoplie des solutions pour inscrire durablement la pratique de la négociation collective dans les trois fonctions publiques est donc imaginée dès 2002. Elle comprend : la reconnaissance de la spécificité des fonctions publiques ; le couplage des négociations nationales sur les rémunérations et les avantages statutaires ; la clarification des thèmes ouverts au négocié et des niveaux de traitement ; la déconcentration du dialogue social, couplé à la déconcentration de l’action publique ; la constitution d’un employeur public, capable d’assumer ses décisions de gestion ; la normativité accordée aux règles issues de la négociation collective ; des espaces identifiés de dialogue et de décision. Pourtant, l’analyste constate qu’il a fallu attendre le projet d’ordonnance présenté aux partenaires sociaux en décembre 2020 et promulgué le 18 février 2021 (lire ici) pour que soient actées certaines de ces solutions. Pourquoi cette longue attente ?
Mes billets précédents ont identifié trois étapes de ce cheminement et les centrations différentes des gouvernements successifs. Suite au rapport Fournier début 2002, il a fallu attendre septembre 2006 pour que soient mises en place les premières mesures concrètes – dont la participation des personnels non-titulaires dans les instances de représentation – et 2007 pour une relance des travaux de réforme du dialogue social, ceux-ci aboutissant en juin 2008 aux « accords de Bercy ». Il y eut ensuite la loi du 5 juillet 2010, puis le Relevé de conclusions relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux dans la Fonction publique (lire ici), puis plusieurs rapports conduisant à la loi TFP du 6 août 2019 (lire ici), etc. Comment comprendre ce long cheminement pour aboutir à ce que proposait le Livre blanc de Jacques Fournier dès 2002 ?
Plusieurs hypothèses sont plausibles : la couleur politique des gouvernements et leur courage à s’affronter ou non au problème de la réforme de l’État ; l’immensité du chantier et la difficulté à établir des priorités dans une action politique sous contrainte temporelle permanente ; les réticences syndicales des principaux syndicats de la fonction publique, tels CGT et FO, etc.
Je voudrai ici proposer deux hypothèses, complémentaires : un, la non-croyance des élites politiques et technocratiques dans les vertus du dialogue social pour réformer l’action publique ; et l’ignorance, de ces mêmes élites, de la pratique même de la négociation collective.
L’analyste que je suis est en effet frappé par l’écart entre le dire et le faire gouvernemental. Il évoque à l’envi le dialogue social et déclare privilégier la négociation collective mais il publie des circulaires qui réaffirment le pouvoir régalien des directions d’administrations, ou utilise son double pouvoir (d’employeur et de législateur) pour se désengager d’obligations qu’il impose aux employeurs privés, ou encore, comme il y a quelques mois, il s’autorise à accorder le droit aux employeurs publics n+1 à invalider les accords conclus à un niveau n ou n-1…
La non-reconnaissance dans la fonction publique d’une obligation de négocier, encore possible en 1982, ne l’est assurément plus quarante plus tard : être obligé de négocier n’est pas être obligé de conclure, et tous les arguments d’un Jean Auroux défendant son texte de loi devant l’Assemblée national en juin 1982 peuvent ici être opposés aux gouvernements qui lui ont succédés… Le raisonnement de Jacques Fournier, formulé dés 2002 dans son Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique (p. 82), n’a pas perdu un gramme de son bon sens : « Si l’on veut que la négociation devienne une modalité courante du dialogue social dans la fonction publique, si l’on entend faciliter en son sein l’émergence de ce que l’on pourrait appeler une culture du contrat, une première condition est de faire en sorte que l’on se rencontre, que l’on discute et que l’on cherche à se mettre d’accord. L’institution d’une obligation périodique de rencontre ou de négociation est à cet égard essentielle. »
La seconde hypothèse explique cette action étatique quelque peu brouillonne : la négociation collective, en tant que mécanisme efficace de prise de décision à plusieurs, celle-ci résultant d’une confrontation d’intérêts et de points de vue et produisant des décisions adaptées aux problèmes qu’elles sont censées résoudre, semble étrangère au monde légal et technocratique dans lequel évoluent ces hauts-fonctionnaires et conseillers qui peuplent les ministères, Matignon et l’Elysée…
Il suffit de lire quelques pages de ce qui est produit au sein du ministère du travail pour constater l’étendue de cette méconnaissance. Ainsi la page du site web du ministère du travail consacré aux « formations communes au dialogue social » (lire ici) définit ainsi l’objectif de ces formations conjointes, pourtant imaginées dans le rapport de Jean-Denis Combrexelle (lire ici) pour permettre une pratique effective de la négociation collective : « favoriser le développement d’une culture du dialogue et de la négociation, en confrontant les regards sur l’entreprise et en questionnant les acteurs sur leur représentation du dialogue social. » On reconnaîtra que se former ensemble, syndicalistes et employeurs, ce n’est pas vraiment être « questionné » (par qui ?, et que se former ensemble aux techniques de négociation collective, ce n’est pas vraiment « confronter des regards sur l’entreprise »… Parmi les objectifs de ces « formations communes », on lit ceci, sur ce même site du ministère du Travail : « agir sur des leviers de dynamique de la négociation collective ». On s’autorise ici quelques calembours : et s’il avait été écrit : « agir sur la dynamique des leviers », ou « dynamiser l’agir sur les leviers » ? Les atermoiements de la puissance publique envers l’introduction de la pratique de la négociation collective dans les trois fonctions publiques ne me semblent pas étrangers à cette production rhétorique un peu confuse. Si ce qui se conçoit bien s‘énonce clairement, et les mots pour le dire arrivent aisément, comme le notait ce cher Nicolas B***, peut-être un léger défaut de conception est venu entacher les efforts étatiques pour se réformer, via l’introduction de la négociation collective en son sein…
4. Des conceptions différentes du juste et du nécessaire
Introduire des pratiques récurrentes de négociation collective dans la fonction publique française suppose plusieurs débats préalables : sur l’intérêt d’une norme négociée, adossée au statut général des fonctionnaires ; sur le champ normatif ouvert à cette négociation ; enfin sur la force juridique des accords collectifs produits par cette négociation collective. Les différents protagonistes – l’État, les différents employeurs publics et les différents syndicats de la fonction publique –, pour chacun de ces problèmes, ont des conceptions différentes du juste et du nécessaire. Il n’existe pas vraiment entre eux « d’idéologie commune » – au sens que donnait John Dunlop à cette expression : des valeurs partagées – et cela impacte leurs relations de négociation puisque ce qui a du sens pour l’un (par exemple la valeur « ancienneté », ou l’idée d’une égalité de traitement de tous les agents, quels que soient leurs mérites et le degré d’engagement dans leur mission) en a peu pour l’autre (et qui préfère, comme il l’écrit en 2019 dans sa loi de transformation de la fonction publique, et le choix de ce titre n’est pas anodin, « développer les leviers managériaux pour une action publique plus réactive et plus efficace »).
Comme je l’ai souligné dans le billet III (lire ici), les deux camps, État et syndicats, sont traversés en leur sein par de solides divergences quant à leur conception de la norme négociée – ce qui les conduit à des incohérences ou des positionnements d’équilibristes. Si l’État accepte ainsi l’idée de thématiques ouvertes à la négociation collective, il entend néanmoins en circonscrire le périmètre ; ou s’il autorise la signature d’accords collectifs dans les administrations, il entend conserver la possibilité d’en contester la légitimité en accordant à l’autorité supérieure le droit d’invalider ce qui aurait été signé à un niveau inférieur…
Le recours à une ordonnance pour instituer la négociation collective dans les fonctions publiques relève de la même ambivalence. Les députés de La France Insoumise ont alors eu beau jeu de déposer un amendement à l’article de la loi dite « TFP » prévoyant cette disposition, au motif « que cet article permet une nouvelle fois au gouvernement de traiter par ordonnance d’un sujet aussi important que la négociation collective dans la fonction publique », ajoutant que « la formulation de cette ordonnance et son manque de précision posent problème », citant l’absence d’obligation annuelle de négocier, la remise en cause du principe de faveur, que le caractère non-contraignant juridiquement des accords signés, etc.
Mêmes ambivalences dans le camp syndical : la CGT hésite à s’engager pleinement en faveur d’une négociation collective dont les résultats sont susceptibles d’accroître « les différences de condition entre agents de la Fonction publique », créant ainsi «un risque supplémentaire pour la cohésion de celle-ci ». FO craint que de voir ainsi « transform[és] les interlocuteurs sociaux en partenaires sociaux », de devenir « les co-gestionnaires et co-responsables de l’accord » et contestant l’idée que les agents auraient « des intérêts communs avec les employeurs publics ».
L’absence d’un habitus à négocier selon les règles usuelles de la négociation collective pousse ainsi toutes les parties à jouer un étrange ballet où l’esquivé des uns répond à l’embrouillé des autres… Illustration par le communiqué de FO du 4 mars 2019 (lire ici) : « Entre le 27 février et le 6 mars, le secrétaire d’État à la Fonction publique convoque en urgence et au pas de course les trois conseils supérieurs de la fonction publique de l’État, de la Territoriale et de l’Hospitalière ainsi que le Conseil commun de la Fonction publique pour les trois versants. Lors des 3 dernières réunions techniques des 18, 20 et 21 février, la DGFP a indiqué que le texte n‘était ni amendable ni modifiable. Dans ce contexte, FO Fonction publique comme toutes les autres organisations syndicales (excepté la CFDT) a décidé de ne pas cautionner par sa présence un simulacre de dialogue social lors du passage du texte dans les conseils. »
5. « Négociabilité » ou la négociation du négociable…
Christophe Dupont, dans une importante contribution à la théorie de la négociation (lire ici), distinguait trois catégories de non-négociabilité : le non-négociable structurel (par exemple : les valeurs religieuses, les croyances et certitudes des acteurs, etc.) ; le non-négociable relationnel (quand sont exclus des négociations certains acteurs sociaux, telle, par exemple, une organisation syndicale non reconnue légitime à contracter), et le non-négociable décisionnel (quand un acteur social refuse de négocier ou exclut du champ du négocié divers items ; c’est le cas dans certaines prises d’otages ou, plus prosaïquement, le refus d’une direction d’entreprise de s’engager dans une négociation collective sur un thème non spécifié dans la liste de ceux relevant d’une négociation obligatoire).
Il n’est pas inutile d’examiner, sur durée longue, l’évolution de la liste des thèmes ouverts à la négociation dans la fonction publique – autrement dit : la variation de la zone de négociabilité autorisée par l’État – et, par là, la manière dont cet État pense son rapport au négocié et comment l’argumente-il.
L’article 8 bis de la loi Le Pors du 13 juillet 1983 stipule : « Les organisations syndicales de fonctionnaires ont qualité pour participer au niveau national à des négociations relatives à l’évolution des rémunérations et du pouvoir d’achat des agents publics avec les représentants du Gouvernement, les représentants des employeurs publics territoriaux et les représentants des employeurs publics hospitaliers. »
Ce même article 8 bis liste sept thématiques de négociation collective « avec les autorités compétentes » : les conditions, l’organisation du travail, et le télétravail ; le déroulement des carrières et la promotion professionnelle ; la formation professionnelle et continue ; l’action sociale et la protection sociale complémentaire ; l’hygiène, la sécurité et la santé au travail ; l’insertion professionnelle des personnes handicapées ; l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes.
Cette liste a été élargie à dix-sept thèmes dans le projet d’ordonnance présenté devant le CSFP le 18 décembre 2020 et promulgué le 17 février 2021. Se sont ajoutés les thèmes suivants :la qualité de vie au travail ; les impacts de la numérisation sur l’organisation du travail et sur les conditions de travail ; les modalités des déplacements domicile-travail ; l’accompagnement social des mesures de réorganisation des services ; la mise en œuvre des actions en faveur de la lutte contre le changement climatique et la préservation des ressources et l’environnement ; la promotion de l’égalité des chances et à la reconnaissance de la diversité ; la prévention des discriminations dans l’accès aux emplois et la gestion des carrières ; l’apprentissage ; l’intéressement collectif ; l’évolution des métiers et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.
La comparaison de cette liste avec celle des thèmes effectifs de négociation dans le secteur privé fait apparaître trois absences : « Participation, l’intéressement et l’épargne salariale », « Prévoyance collective, complémentaire santé et retraite supplémentaire » et « Droit syndical, IRP, expression des salariés ».
L’intéressement a été introduit dans la fonction publique par la loi du 5 juillet 2010 mais a été très peu déclinée ou a tardée à l’être (le décret pour la fonction hospitalière ne date que du 13 mars 2020…). Et la loi de 2010 stipule que cette prime d’intéressement collectif est attribuée « sur décision du chef d’établissement ». Un projet d’ordonnance a été soumis aux syndicats le 18 janvier 2021 (lire ici) ; il prévoit la participation obligatoire des employeurs publics de 50 % à la complémentaire santé de tous les agents à partir de 2024 pour l’État et au plus tard en 2026 pour la territoriale et l’hospitalière. Les modalités seront définies par accord majoritaire dans les différentes administrations.
Reste donc un seul domaine (en théorie) non ouvert au négocié : le droit syndical, l’expression des agents et le fonctionnement des instances de représentation du personnel. Pourquoi n’a-t-il pas été (encore) intégré à la nouvelle liste ? Pour des raisons structurelles et conjoncturelles. Ce droit syndical est régi par le décret n° 82-447 du 28 mai 1982 « relatif à l’exercice du droit syndical dans la fonction publique ». Certaines modifications sont survenues, également par décret. Elles ont porté sur la mesure de la représentativité syndicale.
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Ici se clôt ce dossier consacré à la négociation collective dans les fonctions publiques. L’observation, sur durée longue, des efforts de l’État pour se réformer et introduire dans l’action publique la pratique de la négociation collective, est riche d’enseignements. Quelques premières leçons ont été ici proposées, contribuant ainsi à notre savoir collectif sur le négocié dans la France contemporaine.
Négociation collective 