(III) Fonctions publiques et négociation collective. Chronologie 1989-2019 (3)

Quelles sont, dans la période ouverte par le vote, le 6 août 2019, de la loi de transformation de la fonction publique (lire ici), les attitudes (les points de vue, les convictions) et les positions (les revendications, les prétentions) défendues par les négociateurs, syndicalistes et employeurs publics ?

Notons d’abord l’ambiguïté de cette « négociation » : il s’agit plutôt d’une concertation, au sens classique du terme – « mode d’administration ou de gouvernement dans lequel les administrés, les citoyens, les salariés, etc., sont consultés, et les décisions élaborées en commun avec ceux qui auront à les appliquer ou à en supporter les conséquences », définition du CNRTL (lire ici) – à ceci près que les décisions sont moins « élaborées en commun » que soumises aux remarques des syndicalistes, le ministère décidant seul ce qu’il accepte ou rejette parmi ces propositions syndicales. Le gouvernement prend d’ailleurs soin, dans sa communication publique, d’user d’expressions euphémisées comme «  échanges », « travaux » ou « rencontres » avec les organisations syndicales. L’UNSA-FP parle dans ses communiqués de « discussions autour de l’ordonnance », et la FNTE-CGT de « réunions organisées par le ministère dans la cadre de l’agenda social »…

Distinguons ensuite procédures et substance, même si les premières sont (parfois) aussi substantielles que les secondes sont (souvent) procédurales…

Concernant les procédures, trois points critiques sont à relever : le choix des missionnés, la méthode de travail et le recours à une ordonnance.

Les missionnés. La critique a surtout émané de Force Ouvrière, pointant le fait que la cheffe de mission, Marie-Odile Esch, chargée, avec MM. Vigouroux et Roquette, de formuler des propositions au Premier ministre, soit, outre son statut de membre du CESE, secrétaire générale de la fédération CFDT-Interco.

La méthode de travail. Choix a été fait par le gouvernement d’Edouard Philippe – mais cela est courant et nous reviendrons sur ce point dans le billet V– de mettre en place des groupes de travail dédiés à différentes thèmes (par exemple : « L’attractivité de la fonction publique », ou « Les entretiens de carrière », etc.). Certaines organisations ont souligné les limites de la méthode, la DGAFP fixant seule le calendrier ; les thèmes et le nombre de réunions.  Le communiqué de la FNTE-CGT du 4 décembre 2020 décrit ainsi le processus et ses inconvénients :  « À la suite du GT DGAFP (Direction générale de l’administration et de la fonction publique) du 30 juin dernier, la volonté ministérielle était un passage rapide dès le CCFP (Conseil commun de la fonction publique) du 23 juillet. Nous ne disposions alors pas de projet du texte, les OS se sont exprimées unanimement sur la demande de temps nécessaire à l’étude et à la réflexion. Le GT suivant s’est tenu le 29 septembre avec la base d’un projet d’ordonnance. La CGT, après avoir salué la suspension du précédent processus et la reprise d’un nouveau a souligné que le texte était l’exact reflet de l’état des lieux de la dernière fois. Elle a constaté des manques par rapport au texte de la mission. La CGT a exprimé que cela ne va pas dans la simplification et l’intelligibilité de la loi par rapport à l’article 8 bis. Il faut moins s’attacher à un objet juridique nouveau et plutôt développer la culture de la négociation. D’autres OS ont relevé également la nécessité de prendre le temps nécessaire pour avancer sur le sujet car elles ne perçoivent pas les avancées par rapport aux dispositions actuelles. La DGAFP a annoncé la temporalité, dont la date butoir est le CCFP de décembre 2020 et qu’il n’y aura pas plus de 2 GT. La DGAFP, semblant soucieuse d’obtenir le plus grand consensus sur les éléments de l’avant-projet d’ordonnance sur la négociation collective dans la Fonction Publique, a finalement multiplié les Groupes de Travail depuis le mois de juin 2020. En tout, se sont tenus 3 GT avant l’été et 4 GT avant la fin novembre. Lors du dernier GT en date – le 18 novembre – la CGT a relevé que le texte a bien évolué depuis la première version. Les interlocuteurs de la DGAFP se montrent nettement plus ouverts que l’équipe précédente de l’époque Dussopt… » (Extrait de la Note sur le projet d’ordonnance ; lire ici).

Le recours à une ordonnance. Rappelons que l’article 14 de la loi de TPF habilitait le gouvernement « à prendre toutes mesures par ordonnance afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique » et ce, dans un délai de 12 à 24 mois après promulgation de la loi. La CGT-Fonction publique (lire ici), dès les premiers débats parlementaires, s’était opposé à cette procédure : « Malgré l’opposition unanime des organisations syndicales, mais aussi de parlementaires, le gouvernement a maintenu les articles qui l’habilitent à prendre par ordonnances (…) Pour la CGT, le gouvernement prétend renforcer la place de la négociation, en remettant en cause les accords de Bercy, mais en procédant encore une fois par ordonnance. À l’image de ce qu’il pratique dans ses pseudo-concertations, son objectif est bien de mieux contourner la démocratie sociale et la représentativité syndicale ».

Le recours aux ordonnances au printemps 2020 en pleine crise sanitaire avait exaspéré Force Ouvrière, qui déposa plusieurs recours en Conseil d’Etat. Dans un communiqué, FO-Fonctions publiques, est-il écrit, « ne peut accepter que la seule réponse apportée par le gouvernement, malgré des réunions régulières, soit, à fortiori dans le contexte actuel, la poursuite et l’amplification des chantiers engagés, pour faire aboutir des réformes controversées, par voie de circulaire ministérielle, en dehors du cadre du dialogue social. »

***

Et sur le fond, la substance ?

Notons d’abord que cette « concertation négociée » dans la fonction publique s’était ouverte dans un climat de franche opposition. Toutes les organisations syndicales de fonctionnaires avaient en effet, dès le 23juillet 2019, soit le jour de l’adoption de la loi TPF à l’assemblée nationale, exigé sa suppression : « Cette loi » indiquait leur communiqué, « contourne le statut de la fonction publique, garant de la neutralité du service rendu et de l’égalité des droits des agentes et agents mais aussi des usagères et usagers. Elle va également réduire les capacités des organisations syndicales à défendre collectivement les droits des agentes et des agents publics en termes de carrière et de santé et sécurité au travail par l’affaiblissement des commissions administratives paritaires (CAP) et la suppression des comités d’hygiène, santé et conditions de travail (CHSCT). »

 FO et CGT ne mâchèrent pas leurs mots : « La portée politique de ce projet de loi marque un tournant manifeste en termes de service public, de casse du Statut général des fonctionnaires mais aussi sur un plan managérial et d’instances de dialogue social pour défendre, dans les meilleures conditions, les intérêts des personnels. » (Communiqué FO du 16 avril 2019). « « Chacun (…) a pu prendre conscience de l’extrême gravité de ce projet qui remet fondamentalement en cause les principes du statut général des fonctionnaires (…) De fait, c’est une logique d’extinction et de privatisation du service public et de la Fonction publique qui est aujourd’hui mise en œuvre par les pouvoirs publics. Dans le prolongement du discours de Macron du 5 septembre 2017 où il avait demandé aux préfets d’être des entrepreneurs d’Etat, la puissance publique est donc appelée à être gérée comme une entreprise. D’où la machine de guerre construite avec la loi Dussopt qui a notamment pour objet de vider de sa substance le Statut général des fonctionnaires fondé sur les principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité, de modifier de manière encore plus conséquente la politique de l’emploi dans la Fonction publique et les modalités de gestion des personnels ». La CGT créa même un site web dédié, « OnEnVeutPas ! », avec une présentation très critique de la loi TPF (lire ici). Et elle boycotta l’année suivante, en juin 2020, plusieurs réunions de groupes de travail (cf. sa Lettre à M. Dussopt, lire ici) stigmatisant « un agenda « social » dont une partie des rendez-vous est la mise en œuvre de la loi dite de transformation de la Fonction publique, unanimement rejetée par les organisations syndicales représentatives » (voir également le tract CGT : ici)

Distinguons cependant deux temporalités différentes : le combat syndical contre l’adoption de la loi TFP, en 2019, et l’effort syndical de modifier le projet d’ordonnance, en 2020. Le premier se déduit de la stratégie adoptée par le gouvernement : s’appuyer sur sa majorité parlementaire pour légiférer sans devoir négocier cette « transformation » de la fonction publique (et si les mots ont un sens, avoir choisi ce terme plutôt que « réforme », comme pour les lois précédentes est significatif de la volonté de l’exécutif de ne pas co-construire cette réforme, à l’instar, d’ailleurs, d’autres « transformations », telles qu’elles se sont incarnées, par exemple, dans les ordonnances de septembre 2017. Le second combat syndical – améliorer le projet d’ordonnance (lire ici la version votée le 18 décembre 2020) – fut possible du fait d’un changement de méthode par la nouvelle ministre, Amélie de Montchalin. « La ministre nous a expliqué sa méthode de travail basée sur un dialogue social renforcé. Elle est partisane des discussions franches et honnêtes indiquant les marges de manœuvre au travers de bilatéraux sur les sujets majeurs » (communiqué FO du 17 juillet 2020).

***

Quels furent, sur la seule question de la négociation collective, les points contestés (de la loi TFP, du rapport de mission ou du projet d’ordonnance), par qui (voir ici les résultats aux élections professionnels), et pour quelles raisons, et quel fut le résultat final des négociations sur le texte de l’ordonnance ? 

Comités sociaux et négociation collective. Les premiers combats, cela a été dit, ont concerné la création des comités sociaux d’administration, à la place des CT, CAP, CHSCT, etc. La réforme fut perçue par la CGT comme une « attaque sans précédent contre les instances représentatives des personnels », et  comme « la remise en cause des organismes consultatifs » par FO (lire ici).

Les employeurs publics, de leur côté, jugent le fonctionnement de ces instances « très lourd, très formaliste », voire « d’un formalisme excessif ». À cette critique s’ajoute celle relative à la pluralité et la complexité des dossiers traités en Comité Technique, CT, et en Commission administrative paritaire, CAP, voire en CHSCT : les réorganisations des services, la gestion des temps de travail, le régime indemnitaire (pour le CT), ; l’évaluation des risques, les accidents du travail, les risques psychosociaux (pour le CHSCT), et la multiplicité des problèmes individuels relevant du statut et des carrières des agents (pour les CAP). D’où la proposition des employeurs publics de « réunir les CAP uniquement en appel si l’employeur concerné n’a pas accepté la demande de l’agent ». Reste aujourd’hui posée la question, comme dans le secteur privé, de l’articulation entre négociation collective et missions des comités sociaux. Nous y reviendrons dans le billet IV. Indiquons juste ici que le projet d’ordonnance l’aborde uniquement sous l’angle de « l’organisme consultatif de référence retenu selon le niveau de négociation (comité social ou instance supérieure), qui permet de définir les organisations représentatives habilitées à négocier », sans indiquer plus clairement la manière dont ces comités sociaux d’administration s’impliqueront dans les processus de négociation collective…

Le rôle de la négociation collective. Si la CFDT (19 % des voix dans la FP) souhaitait depuis longtemps cette extension du champ de la négociation collective (lire ici), FO (18,1 %) et CGT (21,8 %) furent plus réservées. Leur crainte concernaient la possibilité d’un traitement différencié, selon les administrations et les centres de gestion, de la gestion des agents : « Il est clair », notait récemment la FNTE-CGT, « que le développement de négociations locales ou sectorielles, s’il devait s’inscrire dans un processus de poursuite de l’affaiblissement des garanties nationales communes à tous les agents, serait potentiellement un vecteur d’accroissement des différences de condition entre agents de la Fonction publique et un risque supplémentaire pour la cohésion de celle-ci. » (Note sur le projet d’ordonnance relatif à la négociation collective dans la Fonction publique, FNTE-CGT, 4 décembre 2020).

Même crainte à Force Ouvrière : « En voulant imposer des accords opposables aux employeurs publics pour certains thèmes, ce rapport contractualise davantage la relation à l’employeur au détriment des garanties collectives. Pour autant, il ne propose pas d’aller aussi loin que dans le secteur privé, où la négociation est obligatoire et peut même entrainer des pénalités pour l’employeur si elle n’est pas tenue. Finalement, l’employeur public reste seul maitre à bord, au prétexte de la mutabilité et de la continuité du service public. De plus, il exclut du champ des futures négociations des sujets importants comme les carrières… » (Communiqué FO du 5 juin 2020)

Les réactions syndicales mettent ainsi en scène deux conceptions, contrastées de la négociation collective dans les administrations publiques : pour la CGT-FP, « les accords ne doivent en conséquence viser qu’à décliner ou améliorer des dispositions définies par le cadre législatif et règlementaire » alors que pour l’UNSA-FP (11,2 %), l’ordonnance peut « permettre, non seulement, une déclinaison d’un texte national avec un accord local mieux disant mais également favoriser une négociation locale sur un sujet local ouvrira des amé­lio­ra­tions adaptées aux agents concernés (…). Tenir compte des spé­ci­fi­ci­tés locales peut dynamiser la négociation et donner un nouveau souffle au syn­di­ca­lisme »…

Même contraste entre les conceptions de Force ouvrière et de l’UNSA ou de la CFDT quant à la prise de responsabilité qu’implique le statut de négociateur. FO-Fonction publique, dans son communiqué du 3 juin 2020 avait évoqué, à propos de la publication du rapport de la mission Esch, son refus d’une « responsabilisation des partenaires sociaux qui deviendront, dans une certaine mesure, comme les co-gestionnaires et co-responsables de l’accord » :

« À de multiples reprises », était-il écrit, « le rapport stigmatise les syndicats “contestataires” qui pourraient ainsi rentrer dans le rang si on leur faisait porter la responsabilité d’un échec en refusant l’accord. L’exemple de PPCR [la négociation sur les parcours professionnels, rémunérations et carrières, Ndlr] est régulièrement cité pour opposer les syndicats “responsables et raisonnables” qui avaient signé ce protocole et les syndicats “contestataires” qui auraient eu cette posture sachant que l’administration allait quand même mettre en place l’accord.

Cette interprétation méconnait le fonctionnement des organisations syndicales et de FO en particulier. Nos décisions sont prises après consultation des instances et en tenant compte de nos résolutions de congrès, et non en fonction d’un éventuel comportement de l’employeur. Une phrase résume bien l’intention des rapporteurs (page 23): « Cette responsabilisation des partenaires sociaux qui deviendront, dans une certaine mesure, comme les co-gestionnaires et co-responsables de l’accord ».

D’autres pistes sont abordées. Des accords locaux pourraient être signés en appui d’accords nationaux, l’agenda social pourrait être le fruit d’un accord, les thèmes de négociations fixés à l’article 8 bis du Statut général des fonctionnaires pourraient être élargis par exemple aux moyens dévolus aux organisations syndicales. Pour la FGF-FO, cette nouvelle étape dans le dialogue social tend à vouloir transformer les interlocuteurs sociaux en partenaires sociaux, au prétexte que nous aurions des intérêts communs avec les employeurs publics. C’est oublier un peu vite que ces mêmes employeurs gèlent nos salaires depuis 10 ans, baissent nos pensions avec une politique salariale en faveur de l’indemnitaire au lieu de l’indiciaire, ralentissent nos carrières, et dégradent nos conditions de travail avec les suppressions de postes et restructurations continues. La FGF-FO revendique son indépendance syndicale et ne s’inscrira pas dans une quelconque cogestion avec les employeurs publics. »

La liste des domaines ouverts à la négociation collective. Toutes les organisations furent cependant d’accord pour obliger le ministère à étendre la liste des thèmes de négociation, la première mouture de l’ordonnance étant jugée trop restreinte. Les syndicats demandèrent qu’y soient ajoutées, avec un caractère obligatoire, des négociations annuelles sur les rémunérations, sur l’égalité professionnelle et en cas de restructurations des services (« Il doit être indiqué clairement la distinction de négociation obligatoire sur ces trois thèmes »), ainsi que la possibilité de négocier sur les droits et moyens syndicaux (« la liste des sujets pouvant faire l’objet de négociations portée à l’article 8-1, trop restrictive, doit être ouverte et inclure le droit syndical »), et sur le régime indemnitaire dans la fonction territoriale. L’UNSA souhaitait y inclure « les lignes directrices de gestion » (lire ici)…

Le projet d’ordonnance voté le 18 décembre dresse ainsi la liste des 17 thèmes de négociation possibles dans la fonction publique d’ici quelques semaines :

« L’article 8-1 précise les domaines des négociations pour lesquels s’applique le nouveau régime, enrichissant ainsi considérablement la liste actuelle fixée à l’article 8 bis actuel (17 contre 7 thèmes à l’article 8 bis de la loi du 13 juillet) :

1° les conditions et l’organisation du travail, notamment l’hygiène, la sécurité et la santé au travail ;

2° Le temps de travail, le télétravail et la qualité de vie au travail ;

3° Les impacts de la numérisation sur l’organisation du travail et sur les conditions de travail ;

4° Les modalités des déplacements domicile-travail ;

5° L’accompagnement social des mesures de réorganisation des services ;

6° La mise en œuvre des actions en faveur de la lutte contre le changement climatique et la préservation des ressources et l’environnement ;

7° L’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;

8° La promotion de l’égalité des chances et à la reconnaissance de la diversité ;

9° La prévention des discriminations dans l’accès aux emplois et la gestion des carrières ;

10° L’insertion professionnelle, le maintien dans l’emploi et l’évolution professionnelle des personnes en situation de handicap ;

11° Le déroulement des carrières et la promotion professionnelle ;

12° La formation professionnelle et continue ;

13° L’apprentissage ;

14°L’intéressement collectif ;

15° L’action sociale ;

16° La protection sociale complémentaire ;

17° L’évolution des métiers et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. »

Les accords de méthode. Un article a été ajouté, indiquant que des accords-cadres pourront être conclus, au niveau interfonction publique, par fonction publique ou par département ministérielpour « définir la méthode applicable aux négociations ». Ces accords auront « pour objet de déterminer les modalités, les conditions et, le cas échéant, le calendrier des négociations ». 

L’initiative des négociations. La demande syndicale faite à l’autorité administrative concernée d’ouvrir des négociations ne devra plus être le fait de la totalité des syndicats, mais uniquement de la majorité de ces organisations syndicales : « L’article 8-5 introduit la possibilité d’une initiative syndicale, à la demande de la majorité des organisations syndicales représentatives pour ouvrir une négociation. L’administration est alors tenue de proposer dans un délai, dont la durée maximale est fixée par décret en Conseil d’Etat, une réunion pour déterminer si les conditions d’ouverture d’une négociation sont réunies. »

Le principe de faveur. Également revue, la rédaction relative à l’application d’un principe de faveur. Un accord dont l’objet est de préciser, à un niveau inférieur, les conditions d’application d’un accord conclu à un niveau supérieur ne pourra désormais « qu’améliorer l’économie générale » de cet accord. Cette condition ne figurait pas dans la première mouture du texte….

Les modalités de modification, de suspension ou de dénonciation des accords. Les premières seront définies par un décret pris en conseil d’État. Est (heureusement !) supprimée la possibilité des clauses de l’accord collectif par un acte unilatéral de l’autorité supérieure à celle ayant signé ou homologué l’accord. Concernant la suspension de ces accords, l’administration signataire pourra toujours « suspendre unilatéralement » celui-ci pour une durée déterminée en cas de « circonstances exceptionnelles ou de motif d’intérêt général, nécessitant notamment d’assurer la continuité du service public ». La durée maximale de cette suspension devra cependant être fixée par un décret du conseil d’État. La dénonciation partielle ou globale des accords pourra se faire à l’initiative de la majorité des organisations syndicales signataires (et non plus de l’ensemble des syndicats signataires, comme dans la première mouture du texte).

(Dans son dernier billet de blog, le site Clés du social ausculte dans le détail le projet d’ordonnance (lire ici)).

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