(II) Fonctions publiques et négociation collective. Chronologie 1989-2019 (2)

Une troisième séquence s’ouvre après le vote de la loi du 5 juillet 2010, relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique (lire ici). L’objectif est d’installer durablement la négociation collective au cœur de l’action publique. Est annoncée pour l’automne, lors de la première Conférence sociale convoquée sous la présidence de François Hollande en juillet 2012, une négociation sur les salaires dans la fonction publique, repoussée en 2013. S’ouvre enfin, en juillet 2014, un cycle de négociations dans la fonction publique, pilotée par Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, concernant « les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations des agents, la gestion des emplois, l’architecture statutaire, les règles de gestion, et les grilles salariales », faisant suite au rapport de mission de M. Bernard Pêcheur, président de la section de l’administration du Conseil d’État, relative à L’évolution de la fonction publique dans les années à venir, remis le 4 novembre 2013 au Premier ministre,  Jean-Marc Ayrault (lire ici).

M. Pêcheur y pointait « une confiance publique défaillante ; des missions publiques qui continueront de se transformer dans les décennies à venir ; la nécessité  (…)  d’offrir des carrières attractives pour attirer vers elles des candidats de qualité ; les risques de fracture au sein même de la fonction publique. »

Plusieurs propositions du rapport Pêcheur concernent moins le dialogue social comme levier de cette nécessaire évolution de la fonction publique que la structuration de l’acteur étatique en tant que négociateur…  Y figurent , par exemple, le fait d’inscrire dans la loi le fait que «les négociations salariales auxquelles participent les organisations syndicales de fonctionnaires sont “conduites par le Gouvernement, après consultation des représentants des administrations de l’Etat, des employeurs publics territoriaux et des employeurs publics hospitaliers”»; d’« utiliser le comité de pilotage des DRH comme une instance de concertation entre employeurs de l’Etat, ce comité étant réuni avant toute négociation sociale, afin de coordonner les positions des différentes administrations » de prévoir la présence « de représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de santé dans les négociations sociales » ; d’« instituer, au sein du Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat (CSFPE), un collège des employeurs de l’Etat », etc. D’autres propositions visent à poursuivre la responsabilisation des diverses entités de la fonction publique (« Définir des “périmètres ministériels administratifs” stables » ; « Constituer les secrétariats généraux et les grandes administrations opérationnelles de l’Etat en centres de responsabilité et de gestion » ; « Déconcentrer la gestion des ressources humaines dans la fonction publique de l’Etat, notamment dans les grandes administrations, érigées en centres de responsabilité et de gestion » ;

Le rapport préconise en outre de « revaloriser les CAP, commissions administratives paritaires en les concentrant sur des missions essentielles », de « définir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de qualité », et de « repenser les structures des carrières et des classifications dans la perspective d’une rénovation de la grille ».

Ces différents aspects sont donc à l’agenda du cycle de négociations, dit « PPCR », ouvert par Mme Lebranchu en juillet 2014. La première réunion se tient en septembre. En mars 2015, le gouvernement propose aux organisations syndicales un projet d’accord PPCR, qu’il réécrit ensuite ; la mouture proposée en juillet 2015 est approuvée par quelques organisations minoritaires en voix, ce qui rend impossible son adoption, la barre des 50 % de l’accord majoritaire n’étant pas atteinte… Le 30 septembre, Manuel Valls, Premier ministre, annonce que le gouvernement appliquera unilatéralement le projet d’accord. Ce long round de négociations, annoncé dès  2012 se clôt ainsi sur ce qui est jugé par les uns comme « un passage en force » et par les autres « la reconnaissance de l’importance du travail des fonctionnaires, et [de] ce travail dans les carrières et les rémunérations ».

La CFDT, signataire du projet d’accord, déclare qu’elle « a pris ses responsabilités vis à vis des agents qu’elle représente » et estime que « les organisations qui ont rejeté l’accord ont donné la preuve de leur incapacité à prendre les leurs ». Pour la CGT, non signataire, « C’est le Premier ministre qui, en refusant d’entendre [ses] légitimes revendications sur le protocole et en passant outre le résultat des négociations, fait preuve de la plus grande irresponsabilité et d’une dérive autoritariste particulièrement préoccupantes et inacceptables ».   Force ouvrière parle de « 49-3 du dialogue social » et dit craindre que « le passage en force ne devienne la règle de gouvernance ».  

Les limites de la loi de juillet 2010 (lire ici) apparaissent au grand jour.

Pour l’UNSA, « la situation actuelle, juridiquement valide mais politiquement complexe, met en relief les limites de la loi régissant le dialogue social dans la fonction publique. Aujourd’hui, la prime à l’irresponsabilité de certains syndicats y est facilitée ». L’UNSA plaide ainsi pour « une validité des accords associant seuil de représentativité relative des signataires et application d’une non opposition majoritaire, à l’instar du privé ».

Les manifestations contre la loi Travail occupent bientôt le devant de la scène, et l’élection présidentielle de mai 2017, dans la foulée, vient saturer le débat public sur d’autres enjeux que le dialogue social dans la fonction publique… Pourtant plusieurs sujets, depuis la loi de 2010, n’ont pas été tranchés. Parmi eux : la validation des accords collectifs signés dans les administrations publiques ; le niveau de conclusion de l’accord collectif ; la liste des thématiques relevant d’une négociation collective ; les conditions de conclusion, de publication, de modification et de dénonciation des accords ; l’articulation entre les instances consultatives (comités techniques et les nouveaux comités sociaux) et le processus de négociation.

Le gouvernement de M. Edouard Philippe tente de traiter ces questions, restées pendantes. Il va d’abord légiférer – ce sera la loi dite de transformation de la fonction publique, promulguée le 6 août 2019 – puis engager une phase de concertation, après avoir demandé, en novembre 2019, par lettre de mission (lire ici) à Marie-Odile Esch, du CESE, Christian Vigouroux, président de section au Conseil d’Etat, et Jean-Louis Rouquette, inspecteur général des finances, de lui faire des propositions concrètes sur tous ces sujets laissés en jachère.

Que dit la loi TFP d’août 2019 (lire ici) et quelle est son ambition ?

Les grandes orientations de la loi avaient été annoncées début février 2018. S’ensuivit une intense phase de concertation – le ministère mentionne près d’une cinquantaine de réunions organisées avec les neuf organisations syndicales de la fonction publique, les représentants des collectivités locales et les représentants des employeurs hospitaliers… 

L’argumentaire du gouvernement pour promouvoir cette loi mentionne « cinq axes » et « trois objectifs ». Les axes sont les suivants :

L’objectif de la réforme est d’octroyer, indique le flyer ministériel, « de nouveaux droits pour les agents », de rendre la fonction publique « toujours plus exemplaire « ; et d’engager « une gestion plus simple et plus souple des ressources humaines ». Parmi les mesures prévues pour ce dernier item :

• la création d’une instance unique pour le dialogue social : le comité social (comité social d’« administration» pour l’État ; comité social « territorial » dans le versant territorial ; et comité social d’établissement dans le versant hospitalier) ;
• la suppression de l’examen préalable des demandes de mutation par les commissions administratives paritaires (CAP) ;
• l’harmonisation du temps de travail entre fonction publique et secteur privé (1607 heures/an) ;
• la reconnaissance du  mérite individuel et collectif de chaque agent, à travers le versement de primes d’intéressement ;
•  l’élargissement  du recours aux contrats sur les emplois permanents de toutes catégories, et en créant le contrat de projet pour les besoins ponctuels, afin de mieux adapter l’offre de services publics aux besoins des usagers ;
• l’organisation de concours nationaux à affectation locale, pour permettre aux candidats de choisir leur territoire d’affectation ;
• et la négociation des conditions d’exercice des services publics locaux en cas de grève.

La plupart des mesures ne requérant pas une concertation / négociation avec les organisations syndicales est progressivement mise en œuvre (Pour un premier bilan par le ministère, lire ici)

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Le rapport Renforcer la négociation collective dans la fonction publique est remis fin mai 2020 à M. Olivier Dussopt, ministre de l’action publique (lire ici).

Le constat de la mission est sans ambiguïté : « Si la validité des accords collectifs dans la fonction publique a été reconnue dès 2010, le législateur n’est pas allé jusqu’à leur conférer des effets juridiques. Cette réforme, dont de nombreux rapports ou analystes ont souligné le caractère partiel, n’a produit que des effets limités : le nombre d’accords apparaît assez faible et la pratique unilatérale dominante, ceci alors même qu’au niveau international, la pratique contractuelle tend, elle, à se développer. Les interlocuteurs rencontrés par la mission ont accueilli avec intérêt la possibilité de donner une force opposable aux accords collectifs. »

Le rapport contient 29 propositions. Parmi celles-ci :

• Accorder aux accords collectifs signés dans la fonction publique une force juridique « opposable ».

Autrement dit : permettre à des agents administratifs d’« opposer » les droits créés par un accord collectif à l’autorité chargée de le mettre en œuvre, en déposant un recours devant l’instance ad hoc, voire contester devant un tribunal administratif la non-application de l’accord.

Ce que ne permet pas (encore) le statut général des fonctionnaires, régi par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Une abondante juris­pru­dence rappele l’absence de portée juridique d’un accord signé entre l’admi­nis­tra­tion et les orga­ni­sa­tions syn­di­ca­les. L’employeur public n’est pas tenu en effet de tra­duire par un acte règle­men­taire les dis­po­si­tions pré­vues par un accord négo­cié. A contra­rio, il a toute liberté pour donner une portée règle­men­taire à des dis­po­si­tions négo­ciées mais qui n’ont pas débou­ché sur un accord. Cela a été le cas pour le cycle de négociations consacré au parcours professionnels, les carrières et les rémunérations, dites PPCR.

Le rapport indique cependant que «  ces normes juridiques opposables (…) devront s’insérer dans la hiérarchie des normes, et respecter la Constitution, les lois et les actes unilatéraux émanant d’une autorité supérieure à celle du niveau auquel un accord aura été signé ; elles devront également respecter les normes de nature contractuelle établies à un niveau supérieur. »

• Introduire durablement la pratique de la négociation collective dans les fonctions publiques. 

Plusieurs mécanismes sont mentionnés : inciter les employeurs publics et organisations syndicales, comme dans le secteur privé suite à la loi Travail de 2016, à « rechercher la conclusion d’accords de méthode en préalable à une négociation, ainsi que d’accords sur les agendas sociaux » ; « introduire une obligation de négocier sur certains thèmes prioritaires (par exemple conditions de travail et égalité professionnelle); le rythme de ces négociations obligatoires serait fixé par accord collectif, ou, à défaut, par la loi » ; « suspension temporaire, légale ou volontaire, du pouvoir de décision unilatéral de l’employeur sur un sujet dès lors qu’une négociation est ouverte sur ce même sujet » ; « possibilité pour les organisations syndicales de contraindre à l’ouverture de négociations sur un thème de négociation obligatoire en cas de carence de l’employeur » ; mention dans le droit de la fonction publique du fait que « la négociation collective doit reposer sur un “engagement sérieux et loyal” » ; « mise en place d’un réseau de médiateurs, formés aux techniques de médiation, qui pourraient intervenir à la demande pour accompagner ou aider à débloquer un processus de négociation en difficulté » ; «  développer la formation au dialogue social et à la négociation collective ».

• Articuler négociation collective et fonctionnement des comités paritaires (leurs fonctions étant redéfinies)

La mission rappelle que le processus de négociation et de conclusion des accords devra se faire dans le respect du rôle des instances consultatives (comités techniques et futurs comités sociaux).Elle souligne même la complémentarité existant entre processus de négociation et consultation de ces instances, la présentation d’un accord à une instance permettant de vérifier et valider son caractère majoritaire.

• Définir un périmètre de validité des accords collectifs et leurs modalités de conclusion

Ces accords collectifs s’appliqueraient à l’ensemble des agents régis par le statut de 1983, y compris aux agents non titulaires. Ils seraient conclus à l’échelon disposant d’un comité social et par l’autorité compétente pour prendre l’acte unilatéral ayant le même objet.

Certains  employeurs publics arguant que l’application stricte de la procédure dite de « l’accord majoritaire » se heurtait à la singularité des configurations locales, la mission propose « qu’une réflexion complémentaire avec les organisations syndicales [puisse] être conduite sur l’opportunité du recours à la technique, intermédiaire, de l’accord “minoritaire sauf opposition majoritaire” ».

• Élargir la liste des thèmes ouverts à la négociation collective

La mission préconise en outre d’enrichir les thèmes prévus par la réforme issue de la loi du 5 juillet 2010, en explicitant notamment celui relatif aux conditions et à l’organisation du travail (ajout de références à l’organisation des transports, à la prévention des risques psychosociaux…). Les accords pourraient également porter sur d’autres sujets, comme la mise en œuvre des régimes indemnitaires, les moyens dévolus aux syndicats ou les conditions de rémunérations et de gestion des contractuels.

• Accorder un rôle accru aux centres de gestion en matière de pilotage de négociations collectives

Ces centres de gestion pourraient alors, dans le cadre d’un mandat de négociation donné par une collectivité. Pour la fonction publique hospitalière, il s’agirait, par exemple, des groupements hospitaliers territoriaux, ce qui suppose la mise en place d’instances représentatives du personnel à même de négocier et de conclure des accords à ce niveau.

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Après la publication du rapport, s’ouvre une seconde phase de concertation, autour d’un Projet d’ordonnance sur la négociation collective dans la fonction publique, qui reprend les préconisations du rapport.

Huit réunions s’échelonnent de juin à décembre 2020. À l‘avant-dernière réunion, le 18 novembre 2020, l’équipe autour d’Amélie de Montchalin, ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, accepte de modifier nombre de dispositions auxquelles s’opposaient, parfois frontalement, certaines organisations syndicales. Le Conseil commun de la fonction publique, réuni le 18 décembre 2020, a approuvé un projet d’ordonnance, fruit de ces négociations. Ont voté pour : la CFDT, l’UNSA, la CGC, la CFTC, les Employeurs territoriaux, les Employeurs hospitaliers, le Employeurs de l’État. Se sont abstenus : la CGT et la FAFP. Ont voté contre : FO, la FSU et Solidaires. Le projet prévoit que les décrets d’application (portant notamment sur la modification, la suspension et la dénonciation des accords collectifs) feront également l’objet d’une phase de concertation (qui devrait se clore en juillet 2021).