Pourquoi la notion de « dialogue social » figure dans le code du travail mais sans y être nulle part définie ?

Cet article mène l’enquête : l’expression « dialogue social » figure depuis 2007 dans le Code du travail français. Mais le législateur ne la définit nulle part ; et aucune règle ne vient en régir le fonctionnement. Pour quelles raisons ?

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La Loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social mentionne pour la première fois l’expression « dialogue social ». Son « Titre II » était en effet le suivant : « Du dialogue social ». Mais la notion n’apparaît plus une seule fois dans les 19 articles qui le composaient, numérotés du 37 au 56. L’Exposé des motifs du projet de loi indiquait (lire ici) :

« Le titre II est la suite d’une position commune des partenaires sociaux conclue en juillet 2001. Il vise à favoriser le développement de la négociation collective dans notre pays (…) [Il] traduit la volonté du Gouvernement d’engager une profonde réforme de la négociation collective dont l’objet est de contribuer au développement de la démocratie sociale. Le dialogue et la négociation entre partenaires sociaux doivent prendre une place essentielle pour définir, dans le champ du travail, les règles applicables au niveau interprofessionnel, dans la branche et au niveau de l’entreprise. Un nouvel équilibre entre les rôles respectifs de l’État et les partenaires sociaux doit être défini, ainsi que cela est la règle dans la plupart des pays de l’Union européenne. »

Débute ainsi une longue histoire, celle d’une notion (« dialogue social »), introduite dans la loi française, puis dans le Code du travail (mais jamais explicitée…) et, surtout, utilisée pour parler, en réalité, de « négociation collective ». Pourquoi cette substitution ?

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Ouvrons d’abord le Code du travail. Ce document est divisé en deux grandes parties, législative et réglementaire. Celles-ci sont elles-mêmes divisées en « Parties » (il y en a huit pour la partie législative, regroupant les articles L.1 à L.8331). Chaque partie est ensuite divisée en « Livres » et ceux-ci en « Titres » (Titre 1er, Titre II, etc.), et ces derniers en « Chapitres » (Chapitre 1er, Chapitre II, etc.). En début de la partie législative est placé un « Chapitre préliminaire », intitulé « Dialogue social ». Il regroupe trois articles, numérotés de L.1 à L.3., créés par la Loi n° 2008-67 du 21 janvier 2008 ratifiant l’ordonnance du 12 mars 2007. Celle-ci avait pour objectif de replacer « en préambule du Code du travail les dispositions issues de la loi de modernisation du dialogue social de 2007 », après avoir été, sous une autre codification (L.101, etc.), créés par cette Loi n° 2007-130 de modernisation du dialogue social, adoptée le 31 janvier 2007.

Pour mémoire, ces trois articles stipulent :

 « Article L.1 : Tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l’ouverture éventuelle d’une telle négociation. À cet effet, le Gouvernement leur communique un document d’orientation… »

Article L.2 : Le Gouvernement soumet les projets de textes législatifs et réglementaires élaborés dans le champ défini par l’article L. 1, au vu des résultats de la procédure de concertation et de négociation, selon le cas, à la Commission nationale de la négociation collective, au Comité supérieur de l’emploi ou au Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, dans les conditions prévues respectivement aux articles… »

Article L.3 : Chaque année, les orientations de la politique du Gouvernement dans les domaines des relations individuelles et collectives du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, ainsi que le calendrier envisagé pour leur mise en œuvre sont présentés pour l’année à venir devant la Commission nationale de la négociation collective. Les organisations mentionnées à l’article L.1. présentent, pour leur part, l’état d’avancement des négociations interprofessionnelles en cours ainsi que le calendrier de celles… ».

Un chapitre, placé en liminaire du Code du travail en 2007, a donc pour titre « Dialogue social » mais les trois articles qui le composent n’utilisent jamais ce mot ; ils parlent seulement de « procédures de concertation et de négociation », de « relations collectives de travail », « de négociation interprofessionnelle »…

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La « Deuxième partie » de la partie législative du Code du travail concerne « Les relations collectives de travail » (articles L.2211 à L. 2632). Le « Livre II » est consacré à « La négociation collective. Les conventions et accords collectifs de travail ». Cela concerne les articles L.2211 à L.2283. Il s’ouvre sur un « Titre premier : Dispositions préliminaires », qui comprend trois articles : L.2211-1, L.2212-1 et L.2212-2. L’article L.2211-1 décrit le « Champ d’application » des dispositions qui suivent (« Chapitre 1er ») ; les deux articles suivants concernent « la formation des acteurs de la négociation collective », introduits par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016, dite « Loi Travail » :

Le sommaire fait cependant apparaître un deuxième « Chapitre 1er », intitulé « Dialogue social ». Mais il ne comprend aucun article…

« Dialogue social » est donc mentionné deux fois dans le Code du travail français :

  • comme intitulé du « Chapitre préliminaire » qui ouvre la « Partie législative ». Mais aucun des trois articles n’emploient l’expression « dialogue social ». Ils parlent seulement de « négociation nationale et interprofessionnelle » ou « des domaines des relations individuelles et collectives du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle » ;
  • et comme intitulé d’un premier « Chapitre 1er » du « Titre 1er » du « Livre II », consacré à la négociation collective. Mais aucun article ne figure dans ce chapitre

Tout cela semble étrange. Pour le comprendre, déportons-nous à l’Assemblée nationale. Nous sommes le 29 novembre 2006. Bernard Perrut, député Les Républicains de la 9ᵉ circonscription du Rhône depuis 1997, maire de Villefranche-sur-Saône de 2008 à 2017, prend la parole, au nom de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, à propos du projet de Loi n° 3456 de modernisation du dialogue social, déposé par le gouvernement de Dominique de Villepin la semaine précédente (lire ici). Quatre séances d’examen sont consacrées à la discussion du projet, du 5 au 12 décembre. Le texte est adopté le 12 décembre, transmis le lendemain au Sénat ; il y est discuté en séance publique le 17 janvier 2007. Revenue devant les députés, la loi est définitivement adoptée le 31 janvier 2007 sous l’intitulé Loi n° 2007-130 de modernisation du dialogue social.

Que prévoit-elle ? Une meilleure association des partenaires sociaux « à l’élaboration des réformes en droit du travail », en instaurant une procédure obligée de concertation préalable des organisations syndicales. Elle s’inspire d’une des propositions du rapport de Jean-Dominique Chertier, commandé par Dominique de Villepin, Premier ministre de Jacques Chirac, en décembre 2005, et remis le 31 mars 2006. Trois priorités le structurent : construire un « agenda partagé » des réformes sociales ;prévoir une période obligatoire de concertation avec les syndicats ; et rationaliser les instances du dialogue social, par une réduction des instances consultatives.

Le projet de loi ne contient que deux articles (« Un projet de loi à portée volontairement limitée »…) : la concertation obligatoire et la réforme des instances. Le rapport de M. Bernard Perrut, après des considérations générales sur le dialogue social, présente ainsi son article 1er (lire ici) :

« Cet article constitue l’article principal du projet de loi. Il consacre l’existence de trois nouvelles procédures destinées à renforcer le dialogue social en France. Formellement, cet article crée un nouveau titre préliminaire, qui aura vocation à se placer en tête du code du travail. C’est ainsi que l’alinéa 1 de cet article 1er insère avant le titre Ier du livre Ier du code du travail un titre préliminaire intitulé : « Dialogue social » (alinéas 2 et 3). »

« Cette démarche » indique aussitôt le rapporteur,  « doit être d’emblée soulignée. Le texte nouveau non seulement aura force de loi, mais il figurera en tête du code du travail, en un titre préliminaire comme cela existe pour d’autres codes, par exemple le code civil (…) Jusqu’ici, pour des raisons essentiellement historiques, le code du travail s’ouvrait sur des dispositions consacrées au contrat d’apprentissage (…). Désormais, il s’ouvrira sur un texte bref mais novateur qui démontre que, non seulement sur le fond mais aussi sur la forme, priorité est donnée au dialogue social. »

« Cette insertion de la notion de dialogue social dans le code du travail », poursuit M. Perrut, « est une véritable première. À ce jour, cette notion ne figure pas dans le code du travail ».  Dans le chapitre nouveau qu’ajoute la loi, sont mentionnées, précise le rapporteur, « les dispositions relatives aux trois procédures créées par le projet de loi afin de renforcer le dialogue social, procédures que l’on peut regrouper sous les dénominations suivantes : procédure de concertation, procédure de consultation et procédure d’échange d’informations. Chacune de ces procédures est contenue dans un article distinct, respectivement les articles L. 101-1, L. 101-2 et L. 101-3 du code du travail. »

***

« On ne peut qu’être sensible à cette présentation particulièrement claire » indique aussitôt le rapporteur. Claire ? Probablement. Mais est-elle complète ?

Car une question vient immédiatement à l’esprit : pourquoi la liste des procédures de dialogue social  citées dans la loi de 2008 – « procédure de concertation, procédure de consultation et procédure d’échange d’informations » – ne comporte-telle pas la « procédure de négociation collective » ? La définition de l’OIT du « dialogue social », usuellement mobilisée, qualifie en effet de « dialogue social » de « tous types de négociation, de consultation et d’échanges d’information….

Ici, le rapporteur distingue consultation et concertation – il s’agit en fait d’une distinction très franco-française, la plupart des pays européens usent du mot « consultation » (et la traduction anglaise du terme français « concertation » est…consultation !) – et n’est aucunement citée la négociation collective, pourtant la préoccupation du législateur, selon ses dires. Pourquoi ce silence ?

Mon hypothèse : l’expression « négociation collective » est (mal) connotée au sein des dirigeants politiques au pouvoir à ce moment-là (Les Républicains – à l’époque : le RPR) et lui est préférée celle de « dialogue social », jugée suffisamment vague pour faire consensus si l’on appelle à son « renforcement »…

Le rapport du député Bernard Perrut indique cependant (nous sommes, rappelons-le, en novembre 2006) :

« Qu’est-ce que le dialogue social ? Il semble bien que poser cette question de manière frontale ne soit, paradoxalement, pas le meilleur moyen d’y répondre. Comme le montrent les développements qui précèdent, il est essentiel par-dessus tout de vivre ce qui doit être une réalité.

Comme l’a bien mis en évidence le Président de la République dans son discours devant le Conseil économique et social le mardi 10 octobre 2006, ce qui est en cause, c’est véritablement une logique, une culture : comment passer du conflit au compromis ?

Naturellement, il est toujours possible de partir à la recherche de la définition du dialogue social. La référence au dictionnaire Robert permet de se rappeler que la notion de dialogue renvoie non seulement à l’entretien entre deux personnes, donc à une réalité « formelle », mais aussi à l’ensemble des paroles que peuvent échanger les personnages d’un récit, soit une réalité « matérielle ».

Toutefois, il est vrai que le droit du travail français n’a pas consacré la notion de « dialogue social », sinon dans l’intitulé de la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.

Cette loi affichait la volonté de promouvoir le dialogue social. Elle a fait d’une certaine manière la démonstration que le dialogue social est une réalité des faits plus que des déclarations : on a rappelé le succès avec lequel cette loi a procédé à la transposition de l’accord national interprofessionnel du 20 septembre 2003 relatif à l’accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle. Dans le même temps, l’exposé des motifs du projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale – qui, il est vrai, ne peut être considéré comme contenant des dispositions de nature normative, contrairement à la loi – marquait la volonté du gouvernement de renvoyer à la négociation nationale interprofessionnelle les réformes de nature législative relatives au droit du travail, à un moment où les partenaires sociaux étaient notamment invités à négocier sur les règles applicables aux licenciements collectifs. Or, ainsi que le constate M. Dominique-Jean Chertier dans son rapport (5), cet engagement « n’a pas depuis formellement donné lieu à une mise en œuvre concrète ».

Changer les habitudes par des procédures inscrites dans le droit positif plus que par des intentions, aussi louables soient-elles, telle est bien l’une des intentions fondamentales du présent projet de loi.

Pour l’ensemble de ces raisons, il serait vain de vouloir identifier le dialogue social, en France comme à l’étranger, autrement que par des pratiques.

C’est ainsi que l’on peut, à la suite de la distinction proposée par M. Dominique-Jean Chertier dans son rapport, identifier en définitive quatre « formes » du dialogue social en France :

« Les partenaires sociaux peuvent être simplement informés des orientations et décisions gouvernementales ;

La décision peut faire l’objet d’une consultation des partenaires sociaux, qui peuvent faire état de leurs positions. Cette prise de position peut être officieuse ou officielle si la consultation s’inscrit dans le cadre d’instances auxquelles appartiennent les partenaires sociaux ;

La concertation avec les partenaires sociaux suppose quant à elle un processus interactif permettant la prise en compte, le cas échéant par modification du projet, des positions des partenaires sociaux, exprimées là encore officieusement ou officiellement ;

Enfin, la décision peut directement résulter d’une intervention des partenaires sociaux par la voie de la négociation. Cette négociation peut être tripartite et faire l’objet d’un accord entre gouvernement, organisations syndicales et patronales, ou bipartite entre les seuls partenaires sociaux ».

Le rapporteur cite ainsi les quatre procédures identifiées par Jean-Dominique Chertier mais ne va argumenter, pour les introduire dans la loi, qu’à propos de trois d’entre elles, excluant la négociation collective… Les députés d’opposition ne manqueront pas de batailler pour l’y faire figurer. Les débats en commission sont ainsi rapportés sur le site de l’Assemblée nationale (lire ici) :

« La commission a examiné un amendement du rapporteur visant à ce que le chapitre unique inséré dans le code du travail par le projet de loi soit intitulé Procédures de concertation, de consultation et d’information.

Le rapporteur a rappelé que le projet de loi crée un nouveau titre préliminaire dans le code du travail intitulé Dialogue social. Le chapitre unique de ce titre est aujourd’hui dépourvu d’intitulé. Or il constituera le premier chapitre du code du travail : il est donc souhaitable de prévoir un intitulé définissant le dialogue social, qui constitue avant tout une méthode.

M. Maxime Gremetz a objecté que l’amendement omet d’inclure la notion de négociation, qui est pourtant un élément essentiel du dialogue social.

Le rapporteur a répondu que le terme de concertation intègre la notion de négociation.

M. Céleste Lett a également estimé que la sémantique conduit à inclure la notion de négociation dans celle de concertation.

M. Maxime Gremetz a souligné que, si l’objectif partagé par tous est bien de promouvoir la négociation, alors il faut la mentionner dans cet intitulé car il s’agit d’une notion capitale. La concertation, quant à elle, est proche de la consultation. Enfin, l’ordre logique serait plutôt le suivant : l’information, puis la consultation et enfin la négociation, qui est primordiale.

M. Alain Vidalies a jugé que l’objection de Maxime Gremetz est d’autant plus fondée que l’article 2 fait désormais référence à la négociation.

M. Pierre-Louis Fagniez a estimé que la concertation, la consultation et l’information sont autant d’éléments pré-requis pour une éventuelle négociation.

Le rapporteur a souligné que la négociation découle bien de la concertation. La concertation en effet peut impliquer l’ouverture ou non de négociations. L’amendement proposé s’inscrit en outre dans le droit fil de la présentation des différentes procédures par le ministre délégué à l’emploi, au travail et à l’insertion professionnelle des jeunes, ainsi que dans l’esprit du texte.

La commission a adopté l’amendement. »

***

Cet échange en commission se passe de commentaires. Tant d’inconnaissance scolastique laisse pantois. Mais l’histoire sociale chemine ainsi, entre grandeur et petitesse…

***

Le « Titre préliminaire : Dialogue social », constitué d’un chapitre unique « Procédures de concertation, de consultation et d’information » est abrogé par l’ordonnance n° 329 du 12 mars 2007 « relative au code du travail (partie législative) », et n’est en vigueur que jusqu’au 1er mai 2008, comme le montre cette archive du site Légifrance :

Les anciens articles 101-1, etc., inchangés, deviennent alors L.1, L.2 et L.3 et sont placés en liminaire du Code. L’ordonnance du 12 mars spécifiait que le législateur avait « procédé à une nouvelle codification de la partie législative du Code du travail à droit constant : son plan et sa rédaction ont été améliorés afin qu’il soit plus facilement accessible et consultable. Le travail de codification a associé très étroitement les partenaires sociaux et sera suivi de l’élaboration de la partie réglementaire »

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Quinze années après cet épisode, le Code du travail, sur ce point, n’a pas été modifié. Est-ce par oubli, ou inattention du « législateur » ? Peut-être. Mais le problème me semble autre. Je le diagnostique ainsi : « Dialogue social » est une expression confortable, car nébuleuse et jamais explicitée (ce qui était déjà le cas en 2006, nous indique le député Bernard Perrut dans son rapport…). Ce qui évite aux acteurs sociaux et aux décideurs politiques d’aborder de front la question de la négociation collective – sa pratique, ses niveaux, sa législation, son développement, etc. – et de se contenter, avec cette expression empreinte de concorde et d’imprécision (« dialogue social » !), de gloser sur l’état des « relations sociales » sans s’interroger sur les mécanismes d’ajustement d’une activité sociale – la négociation collective ! – par laquelle, chaque jour, de manière formalisée ou informelle, des problèmes sont réglés, des divergences de vues surmontées, des intérêts différents rendus compatibles.

Mal nommer les choses, écrivait Albert Camus en 1944, c’est ajouter du malheur au monde. Ne pas nommer « négociation collective » ce qui en relève, et user, en substitution, de « dialogue social », c’est obscurcir un enjeu de société qui n’est guère débattu comme tel : la démocratie sociale dans l’entreprise, comme levier de performance des entreprises et garantie d’une meilleure qualité de vie au travail.

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