(I) « Bilan des réformes en matière de dialogue social et de négociation collective ».

Mercredi 30 juin 2021, la commission des affaires sociales du Sénat  a examiné le rapport d’information de Mme Frédérique Puissat, sénateur Les Républicains  de l’Isère, proposant – c’est son titre – un  Bilan des réformes en matière de dialogue social et de négociation collective (pour la synthèse : lire ici).  

À quelques mois de la publication du rapport final du Comité d’évaluation des ordonnances sur le travail, ce rapport inaugure une séquence sociale et politique majeure, qui se clôturera fin avril 2022 ; elle verra divers analystes proposer leur lecture du quinquennat d’Emmanuel Macron en comparant promesses de campagne, réformes réalisées et premiers résultats tangibles.

Les ordonnances sur le travail du 22 septembre 2017, dont celle « relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l’entreprise et favorisant l’exercice et la valorisation des responsabilités syndicales », après les lois Rebsamen de 2015 et El Khomry de 2016, poursuivaient une même ambition : renforcer les pratiques de dialogue social dans les entreprises et, dans cette perspective, donner une plus grande place à la négociation collective.

Trois ans et demi après leur promulgation en 2017 et neuf mois avant l’élection présidentielle de 2021, l’heure est donc au « bilan » et aux « propositions ». Le rapport de Mme Puissat, le premier du genre sur ce thème, après une série d’auditions de responsables syndicaux, patronaux, de chercheurs et de hauts-fonctionnaires, confirme ce que nombre d’entre nous pensions et disions…

Le site web du Sénat, présentant en quelques lignes ce rapport, écrit ainsi, dans une formule qui se veut élégante (lire ici) : « La révolution copernicienne annoncée n’a pas encore eu lieu malgré un bilan quantitatif positif. »

Après une présentation des objectifs et des dispositifs et mesures contenues dans les ordonnances de 2017 (sections A et B de la partie I), la section C du rapport commente trois assertions, à propos des effets escomptés des réformes (qui « ne se font pas encore sentir » et dont certaines « ont manqué leur objectif ») et du dialogue social pendant la crise sanitaire. Je reproduis ci-dessous les pages concernées de la synthèse du rapport de Mme Puissat.

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«  C. LES PREMIERS ÉLÉMENTS DE BILAN NE PERMETTENT PAS DE TIRER DES CONCLUSIONS DÉFINITIVES

1. Tous les effets escomptés des réformes ne se font pas encore sentir

Les données quantitatives indiquent que la négociation collective est depuis plusieurs années engagée dans une dynamique positive, tant au niveau de l’entreprise que de la branche. D’après le bilan publié par la direction générale du travail (DGT), le nombre d’accords d’entreprise a connu une croissance de 30 % entre 2018 et 2019. Ce dynamisme est toutefois en partie en trompe-l’œil car il est notamment porté par une proportion croissante de textes signés par l’employeur uniquement. S’agissant de la mise en œuvre de la fusion des IRP, on dénombrait, au 2 juin 2020, 81 371 CSE mis en place (couvrant près de 10,8 millions de salariés) et 39 354 procès-verbaux de carence (concernant environ 1,1 million de salariés).

D’un point de vue plus qualitatif, on peut constater une appropriation lente et conservatrice des réformes par les acteurs du dialogue social. Le bilan d’étape de la fusion des IRP ne permet pas de constater une forte dynamique nouvelle en faveur du dialogue social : la négociation sur la mise en place du CSE, dont le calendrier était contraint par la loi, s’est souvent résumée à un exercice convenu et formel. De même, en matière de négociation collective, les entreprises ne se sont pas saisies de toutes les opportunités ouvertes par les réformes, à l’image de la possibilité de conclure un accord de méthode.

Il semble que l’appropriation des ordonnances de 2017, qui sont venues après beaucoup d’autres réformes, soit difficile tant pour les employeurs que pour les salariés. Il paraît donc prématuré de tirer dès à présent des conclusions générales et définitives de ces réformes dont il y a lieu de penser que l’objectif – donner du pouvoir aux acteurs de la négociation collective – reste pertinent.

Dans l’attente des conclusions définitives du comité d’évaluation des ordonnances de 2017, il convient, avant d’envisager de nouvelles modifications du cadre actuel, de donner la priorité à l’accompagnement des acteurs afin qu’ils s’approprient les réformes, en mettant l’accent sur les TPE-PME. Le cadre relativement souple mis en place par les ordonnances offre de nombreuses possibilités que les acteurs doivent maintenant se donner les moyens d’utiliser.

Il convient de donner la priorité à l’accompagnement des acteurs afin qu’ils s’approprient les réformes, en mettant l’accent sur les TPE-PME.

2. Certaines réformes ont manqué leur objectif

Ces réformes ont apporté une réelle simplification du cadre du dialogue social dans l’entreprise. En particulier, la création du CSE a clarifié le paysage des IRP. La suppression du CHSCT, qui reste regrettée par les syndicats, a ainsi permis d’instaurer un fonctionnement plus simple en évitant notamment les doubles consultations. Il faut considérer qu’une meilleure efficience bénéficie à l’ensemble de l’entreprise sans remettre en cause la centralité du dialogue social.

En revanche, certains effets indésirables ont été relevés. En particulier, les accords de mise en place du CSE ont rarement prévu la mise en place de représentants de proximité comme la loi le leur permet. Il en résulte une centralisation parfois excessive et une perte du lien de proximité. Quant à l’usage des APC, qui reste limité quantitativement, il est parfois marqué par un déséquilibre en faveur des employeurs.

En outre, certaines réformes n’ont pas ou peu produit d’effet. Ainsi, la création du conseil d’entreprise représente un échec manifeste : très rares sont les entreprises qui se sont saisies de cet outil. Pour sa part, le référendum d’entreprise reste peu utilisé par les employeurs pour valider un accord minoritaire car il est considéré comme un outil à double tranchant.

3. La crise sanitaire a révélé certaines potentialités et limites des réformes

Pendant la crise sanitaire, la négociation collective a été un levier permettant aux entreprises de s’organiser pour faire face à la pandémie. Une vingtaine d’accords de branche et près de 6 000 accords d’entreprise ayant pour objet de faire face aux conséquences de la crise sanitaire ont été conclus entre mars et juin 2020. Au niveau national et interprofessionnel, deux accords ont été signés fin 2020 sur le télétravail et sur la santé au travail. Dans ce contexte, les APC sont également apparus comme un recours dans le but de maintenir l’emploi et d’éviter les procédures de licenciement économique.

Par ailleurs, le dialogue social dans l’entreprise s’est réorganisé avec créativité à la faveur des assouplissements prévus dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire. Il n’en reste pas moins qu’au sein du CSE, dont le rôle et les attributions sont conséquents, les représentants du personnel n’ont pas nécessairement la capacité à hiérarchiser les priorités ou à travailler en délégation. Une des leçons à tirer de la crise est que le dialogue social gagnerait sans doute en efficacité s’il était recentré sur la vie de l’entreprise et sur les préoccupations immédiates des salariés. Il convient par conséquent d’éviter d’alourdir de manière impérative les compétences du CSE. »

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On ne peut que partager le diagnostic d’ensemble de Mme le sénateur :

Les chiffres sont en effet trompeurs  (1) : le nombre d’accords collectifs résultant effectivement d’une négociation collective, donc signés par un délégué syndical, n’ont augmenté que de 7400 unités entre 2016 (29130 accords) et 2019 (36 540 accords). Et compte tenu du nombre d’accords collectifs signés par un délégué syndical à propos de la mise en place d’un CSE (6900 accords en 2019), on ne peut à l’évidence conclure à un effet générateur des ordonnances sur la vitalité de la négociation collective d’entreprise, les chiffres poursuivant, bon an mal an, la même courbe légèrement ascendante depuis 2013-2014…

Les chiffres sont en effet trompeurs  (2) : un document rédigé par un employeur et validé ensuite par les deux-tiers des salariés  d’une entreprise ne peut s’assimiler à un « accord collectif » résultant d’une confrontation de points de vue et d’un compromis d’intérêts différents. Quand le DGT, dans sa synthèse de juillet 2020 (lire ici et extrait ci-dessous), parle d’« explosion du nombre d’accords », il omet de préciser qu’il s’agit en fait de « textes » (selon sa propre terminologie…) et que parmi eux, comme il l’avoue page 216 du Bilan 2019 de la négociation collective, « la part des textes élaborés dans le cadre de négociations collectives entre directions d’entreprises et représentants du personnel (délégués syndicaux, élus ou salariés mandatés) s’établit à 59 % en 2019. Les décisions unilatérales représentent 18 % des textes, les approbations par consultation 22 %. La part des textes produits par le seul employeur progresse de trois points relativement à 2018. La signature par des représentants du personnel, élus ou délégués syndicaux baisse de cinq points, les approbations aux deux tiers demeurant quasi stables. »

Les chiffres (parfois) ne sont pas trompeurs : on a relevé en 2019 pas moins 39 000 PV de carence de candidatures aux élections professionnelles, conduisant à ce que plus d’un million de salariés, répartis dans 39 000 entreprises, soient dépourvus de représentants siégeant dans un CSE ;

La transformation des CE, comités d’entreprise, en CSE, comités sociaux et économiques, fut pour l’essentiel  (et malheureusement) « un exercice convenu et formel » (dixit le rapport de Mme Puissat) ;

Les entreprises, petites, moyennes et grandes, dans l’ensemble, « ne se sont pas saisies des possibilités ouvertes par la réforme » (dixit Mme Puissat) ;

Cette réforme des CSE, telle qu’elle a été pensée et organisée, a conduit à « une centralisation excessive et une perte du lien de proximité avec les salariés ». Ils n’étaient en effet présents que dans 0,2 % des entreprises début 2019 (lire ici)…

Enfin, la formule du « Conseil d’entreprise », pourtant intéressante sur le papier et fruit d’un long travail de promotion du CJD depuis 1986, est « un échec manifeste » (dixit Mme Puissat) : seule une petite vingtaine d’entreprises (souvent des associations) ont adopté cette formule (contre 81 000 CSE mis en place fin 2020)…

Que faire, face à ce bilan plus que mitigé ? Plusieurs propositions sont formulées dans la seconde partie du rapport de Mme Puissat. Je cite ici les têtes de chapitre :

• « Décloisonner les instances pour faire reculer les préjugés réciproques entre acteurs du dialogue social dans l’entreprise » ;
• « Favoriser l’innovation dans la négociation d’entreprise » ;
• « Améliorer la formation au dialogue social et à la négociation collective » ;
• « Fluidifier le dialogue social dans une entreprise dématérialisée » ;
• « Poursuivre le mouvement de restructuration des branches » ;
• « Sécuriser le rôle régulateur de la branche » ;
• « Confier à la négociation de branche le thème de la valorisation des parcours des élus ».

Sont-elles pertinentes, appropriées aux problèmes évoqués ? Pour partie, oui. Mais d’autres recommandations au législateur sont possibles – et nécessaires ! –, et le diagnostic doit être mieux posé. Le billet suivant propose une première contribution.