Négocier et légiférer. À propos de la loi « Santé au travail » et de la proposition du Medef d’un « agenda social autonome »…

Deux évènements,  et dont la coïncidence n’est pas fortuite, ont fait la une des sites d’information en cette mi-février 2021 : l’adoption à l’Assemblée nationale le 18 février d’une proposition de loi de Mmes Charlotte Lecocq et Carole Grandjean, députées La République en Marche (respectivement : du Nord et de Meurthe-et-Moselle) ; et la lettre du Medef adressée ce même jour aux organisations syndicales et patronales les invitant toutes à s’engager dans « une nouvelle approche du dialogue social interprofessionnel ».

Le projet de loi (lire ici), visant « à impulser une réforme ambitieuse des services de santé au travail pour l’amélioration de la qualité du suivi des travailleurs », entend transposer les dispositions de l’accord national interprofessionnel  du 10 décembre 2020 et « décloisonner la santé publique et la santé au travail ». L’offre  du Medef, elle, concerne huit  « thèmes de discussions », ces derniers formant, indique le journal Le Monde, « l’ossature d’un ‘agenda social et économique autonome ‘– le terme autonome servant à distinguer cette démarche de la concertation lancée par le gouvernement au début de l’automne 2020 » (lire ici).

L’épisode de cette proposition de loi soutenue par le gouvernement (au point d’engager à son sujet une procédure accélérée le 2 février !) a semble-t-il précipité la décision du Medef d’ouvrir des chantiers de discussion pouvant aboutir à d’autres ANI, accords nationaux interprofessionnels, après ceux signés fin 2020, sur le télétravail et sur la santé au travail (lire ici et ici).

Peut-être un épisode majeur de notre histoire sociale a-t-il commencé de  s’écrire en ce mois de février 2021 ; et peut-être les historiens du dialogue social français en parleront, dans quelques années, comme un autre point de bascule, comme le furent les Positions communes de 2001 et 2008 ou, plus récemment, la Déclaration commune CFDT, CFTC et Medef du 30 avril 2020. Ces initiatives ont pour point commun l’affirmation de la volonté des partenaires sociaux d’avancer sur des problématiques qu’ils choisissent ensemble, et d’avancer à leur rythme. Autrement dit : sans devoir négocier sous l’œil inquisiteur de l’Etat, lui seul fixant les thèmes, les règles et les délais, et prévenant, à chaque fois, qu’il légiférerait en cas d’absence d’accord…

Que ces deux évènements révèlent-t-ils sur l’état des relations professionnelles en France contemporaine ? La coexistence de deux mouvements, contrastés, opposés même, et qui semblent se répondre continument : la poursuite d’un mouvement d’autonomie sociale engagé depuis plusieurs années par les partenaires sociaux, impulsé par le MEDEF mais réclamé par les syndicats, notamment la CFDT, et mouvement qui, visiblement, s’accélère aux fins de faire contrepoids à un second mouvement : la propension séculaire des élites politiques française de « sur-légiférer », privilégiant la démocratie parlementaire, qu’elles maîtrisent à la perfection, à la démocratie sociale, dont elles se méfient tout en déclarant la respecter…

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Pris en application de la loi Travail (août 2016), un décret, entré en vigueur au 1er janvier 2017, organise le suivi médical dont doivent bénéficier tous les salariés (lire ici). Ce décret, cependant, ne modifie pas les missions confiées aux services de santé au travail et leur gouvernance. Le 22 janvier 2018, le gouvernement de M. Edouard Philippe s’attelle au problème : il confie une mission d’étude à Mme Charlotte Lecocq, Bruno Dupuis (un consultant) et Henri Forest (ex-secrétaire confédéral CFDT). Objectif : « améliorer l’efficacité et l’efficience de l’ensemble du système de prévention des risques professionnels et de notre système de contrôle et d’appui au bénéfice, d’une part des travailleurs, dont la protection doit être assurée et la qualité du travail et de vie au travail soutenue, et d’autre part des entreprises, dont la responsabilité doit être organisée dans un cadre sécurisé et prévisible : normes, gouvernance, organisation nationale et locale, mode d’action auprès et dans les entreprises ». Le rapport Lecocq est remis au Premier ministre en juillet 2018 (lire ici).

En février 2019, le gouvernement propose aux partenaires sociaux, via le Conseil d’orientation des conditions de travail (COCT), d’ouvrir une « réflexion partagée » à propos de cette réforme de la santé au travail. Dans sa lettre, le gouvernement indique vouloir « accompagner efficacement les entreprises, dans la durée, pour que se développe une véritable culture de la prévention, et mieux protéger la santé de tous les travailleurs ». Il y liste différentes questions à traiter, semblant ouvrir largement le spectre de ce partage de réflexion (« Comment revoir l’organisation du système de santé au travail ? » ; « Quelle place pour le dialogue social et la négociation collective dans ce cadre ? » ; « Comment mieux prendre en charge la question de la qualité de vie au travail ? », etc.).

Mais en avril 2019, Mme Muriel Pénicaud, ministre du Travail, confie à trois experts la mission de définir les grandes lignes de la réforme du système de santé au travail. Tollé syndical et patronal. Le 23 mai 2019, par une lettre commune envoyée à Mme Muriel Pénicaud, les organisations patronales et syndicales, unanimes, dénoncent l’opération : « Cette mission apparaît comme une mission d’appui à l’administration pour rédiger, dans les prochains mois, un projet de loi à partir d’objectifs d’ores et déjà fixés et non plus comme une mission d’appui aux partenaires sociaux jusqu’à la mi-juin » (lire ici).La lettre se termine par deux demandes adressées au gouvernement de M. Philippe : que ce temps de réflexion partagée« soit véritablement partagé », et que le gouvernement respecte« les résultats des travaux du GPO du COCT » (lire ici).

Le 12 juillet 2019, lors de la dernière séance du COCT, la délégation patronale se montre inflexible sur la question du financement des services de santé inter-entreprises (lire ici). La concertation s’achève sur un couac.

En octobre 2019 paraît un second  rapport, relatif à La santé au travail dans la Fonction publique, signé de Charlotte Lecocq, Pascale Coton et Jean-François Verdier (lire ici). Le 19 novembre 2019, le Medef propose à ses partenaires patronaux et syndicaux d’ouvrir une négociation nationale interprofessionnelle sur la santé au travail autour de trois thématiques : prévention, qualité de vie au travail et gouvernance des services de santé au travail. Les négociations sont interrompues par la crise sanitaire liée à la Covid-19.

Le 15 mai 2020, Le Journal du dimanche publie une tribune signée par 158 députés de La République en Marche. « Nous, députés de la majorité » y lit-on, « estimons que le temps est venu de faire de la France l’un des pays les plus performants et innovants en Europe en matière de prévention dans le domaine de la santé au travail. C’est un véritable contrat de transformation que nous devons proposer aux partenaires sociaux. Nous sommes prêts à porter une grande réforme de la santé au travail, à laquelle nous souhaitons attribuer trois ambitions : (…) faire de la santé au travail une priorité de la stratégie nationale de santé ; (…) doter la France d’un système d’acteurs de santé au travail plus efficace et tourné vers la prévention ; (…) prévenir l’usure professionnelle en faisant un lien étroit entre l’exposition aux risques et les parcours professionnels proposés aux travailleurs. »

Les négociations entre syndicats et patronats reprennent le 15 juin 2020. Le 22 juin 2020, Mme Charlotte Lecocq dépose la Résolution n° 449, aussitôt adoptée par l’Assemblée nationale (lire ici). Le texte annonce le souhait de l’exécutif de « légiférer d’ici la fin de la législature sur le sujet de la réorganisation de la gouvernance et du fonctionnement des institutions en charge de la santé au travail, dans une initiative partagée avec le Gouvernement et les partenaires sociaux ».

Les négociations, elles, progressent lentement ; un accord national interprofessionnel (ANI) est conclu le 10 décembre 2020. Le 23 décembre 2020, les députées Charlotte Lecocq et Carole Grandjean et plusieurs de leurs collègues déposent une Proposition de loi censée transposer l’ANI dans le droit français, adoptée en première lecture le 17 février 2021 par l’Assemblée nationale (lire ici)…

Quelles leçons tirer de cet étrange ballet (« à la française ») entre négociation et législation ? Une série de réflexes semblent prégnants, matriçant les attitudes et les comportements de nos élites politiques, quelles que soient leurs appartenances partisanes : légiférer d’abord, au nom d’un intérêt général qu’elles prétendent incarner ; vouloir associer les partenaires sociaux à la co-construction des normes sociales mais, in fine, être le seul producteur de ces normes ; prioriser le (court) temps politique, au détriment du temps (long) des compromis entre partenaires sociaux.

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La Position commune du 16 juillet 2001 sur Les voies et moyens de l’approfondissement de la négociation collective (signé par toutes les organisations syndicales et patronales, sauf la CGT) précisait, à son point III-1, son souhait, concernant le « domaine partagé » entre législateur et acteurs sociaux, que « les modalités d’application des principes généraux fixés par la loi [soient] négociés, au niveau approprié, par les interlocuteurs sociaux » et que « les accords auxquels ils parviendraient dans une telle hypothèse, ou encore à leur propre initiative dans un domaine qui requiert des modifications législatives, puissent entrer en vigueur dans le respect de leur équilibre ».

Le schéma proposé était le suivant : avant toute initiative législative, les partenaires sociaux sont saisis par les pouvoirs publics d’une demande d’avis sur l’opportunité de légiférer sur tel sujet. Après consultation, ils peuvent le traiter par voie conventionnelle, dans un délai à déterminer. En cas de refus, ou en l’absence d’accord à l’issue du délai fixé, l’initiative législative reprend son cours. Si la négociation aboutit à un accord, celui-ci est repris par le législateur, en sa lettre et dans son esprit.

En janvier 2003, le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin  engage une concertation avec les signataires. Deux documents de travail leur sont transmis (« Sur l’approfondissement de la négociation collective », puis « Sur la démocratie sociale »). Un projet de loi est présenté en octobre 2003 ; il deviendra la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004, dite « loi Fillon ».Celle-ci, indique son préambule, « procède à une réforme en profondeur des règles régissant la négociation et la conclusion de la négociation collective afin de conforter le développement du dialogue social. »

L’exposé des motifs ne louvoie pas : « Le Gouvernement prend l’engagement solennel de renvoyer à la négociation nationale interprofessionnelle toute réforme de nature législative relative au droit du travail. Par conséquent, il saisira officiellement les partenaires sociaux, avant l’élaboration de tout projet de loi portant réforme du droit du travail, afin de savoir s’ils souhaitent engager un processus de négociation sur le sujet évoqué par le Gouvernement. » Trois années plus tard, la loi n° 2007-130 de modernisation du dialogue social du 31 janvier 2007 (lire ici), dite « Loi Larcher », fait inscrire dans le Code du travail un article 1, solennel : « Tout projet de réforme envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l’ouverture éventuelle d’une telle négociation. »

Applaudissements ? Oui, bien sûr ! Mais dans la quasi majorité des cas où, depuis dix ans, le gouvernement (qu’il soit de droite, de gauche, ou « de droite et de gauche »…) propose aux partenaires sociaux de s’engager dans une négociation, il le fait en imposant un calendrier, une méthode, et en dictant les termes du résultat espéré. L’archétype fut l’épisode (en 2019) de la négociation sur l’assurance chômage…  L’épisode de la santé au travail semble répéter le même phénomène. Pour quelles raisons ?

Les débats parlementaires autour de la Résolution du 22 juin 2020 mettent en lumière le problème de fond : la défiance de nos élites, de toute couleur politique, envers les organisations patronales et syndicales, leur déniant une capacité de régulation sociale conjointe.

Alain David (Parti socialiste) pointa du doigt l’ambiguïté de la démarche : « Les partenaires sociaux », tonna-t-il, «  viennent de reprendre, sur la base d’une lettre d’orientation du Gouvernement – dont certains responsables syndicaux ont d’ailleurs regretté le manque d’ambition –, les discussions sur une réforme de la santé au travail. Ces discussions devraient durer jusqu’au mois de novembre. Plutôt que d’examiner une proposition de résolution particulièrement bavarde et qui se contente d’annoncer qu’une loi arrivera plus tard, pourquoi ne pas attendre les conclusions de ces négociations ? Nous devons laisser les partenaires sociaux travailler ! »

Sophie Auconie (UDI) enfonça le clou : « Ce travail doit impérativement passer par la négociation collective et par des accords de branche (…) L’association des partenaires sociaux devrait constituer un préalable (…) Il est plus que jamais nécessaire d’être à l’écoute des forces vives du pays. »

Son collègue UDI, M. Yannick Favennec-Bercot prolongea le trait : « Cette indispensable réforme doit être menée sur la base du dialogue social. Les partenaires sociaux sont incontournables, puisque les organisations d’employeurs et de salariés pilotent les SSTI (…) Nous savons qu’une telle réforme est à l’étude depuis un peu plus de deux ans et demi et qu’elle a sans cesse été différée (…) Nous nous interrogeons sur l’utilité d’une telle résolution, si ce n’est pour exercer une forme de pression sur les partenaires sociaux. »

Que répondit la ministre du travail, Mme Muriel Pénicaud ? Elle rappela  la division du travail social de production des normes : « En matière de santé du travail, comme je viens de l’indiquer, le temps de la démocratie sociale est à présent ouvert et il convient de le respecter. Sans anticiper sur l’issue des négociations en cours, nous savons que l’apport des représentants des employeurs et des salariés sera très utile, voire indispensable, pour conduire sur le terrain une réforme ambitieuse et efficace, que la démocratie parlementaire enrichira, dans un second temps – le plus rapidement possible –, avant de lui donner sa traduction législative. »

Quel rôle est assigné par la puissance publique à la saisie des partenaires sociaux ? Le mot utilisé dans la loi de 2007 est éloquent : la concertation avec eux est  « un préalable ». Autrement dit : ce qui se fait, ou ce qui se dit avant l’action principale. On comprend mieux l’habitus gouvernemental : cette « concertation préalable » n’est pas pensée comme une construction conjointe de la décision, ni même comme un momentum, un moment d’impulsion, le début d’une dynamique, mais comme un simple praeliminaris. Ce qui explique l’aveu de Mme Pénicaud en juin 2020 à la tribune de l’Assemblée nationale et sa description des étapes et des protagonistes du travail de production des normes sociales : la démocratie sociale (« qu’il convient de respecter »), puis la démocratie parlementaire (qui « enrichira » la norme), enfin la démocratie « présidentielle » (qui, in fine, tranchera…).

Priorité est ainsi donnée au temps politique, toujours raccourci, puisqu’il s’agit d’aller vite… Rappelons que la loi Larcher (article 101-1 du Code du travail) après avoir solennellement affirmé la volonté de concertation préalable du gouvernement la vide de sa substance en évoquant aussitôt un principe d’urgence qui l’autorise à décider de façon unilatérale (il s’oblige seulement à faire « connaître cette décision aux organisations mentionnées ci-dessus en la motivant dans un document qu’il transmet (…) avant de prendre toute mesure nécessitée par l’urgence »).  Le temps de la démocratie sociale est, par définition, un temps long puisqu’il s’agit de s’accorder sur un diagnostic, sur des solutions possibles et sur un choix approprié ; et cela ne se règle par décret ou par un 49-3…

Mais la différence des temporalités ne réside pas seulement dans l’urgence politique (du fait des échéances électorales, de la volonté d’affirmer la force du parti majoritaire, etc.) ; elle est également orientée par les mode de légitimation de ces représentants : patronat et syndicats sont moins dépendants de leurs mandants que des députés de leurs électeurs ; s’ensuit une hypersensibilité de ces derniers à l’aléa électoral et l’adhésion à la croyance que leur sort dépend de leur conformité au programme du parti qui les a fait élire…

À cette volonté des élites politiques d’imposer leur tempo à la société civile s’ajoute un autre facteur : les perceptions différences du « juste et du raisonnable » dans le camp des organisations syndicales et patronales. Ce qui nourrit cette propension des élites puisqu’elles sont sans cesse sollicitées par les unes et par les autres pour faire bénéficier leurs mandants d’avantages divers.

Raymond Soubie, ancien conseiller social de Jacques Chirac, lors des Entretiens de l’Association Française de Science Economique de 2012, résumait ainsi le problème (lire ici) : « Aujourd’hui, la loi l’emporte sur l’accord et dans de nombreux cas, la mise en œuvre d’accords appelle des modifications législatives. Mais lors de cette transposition législative de l’accord, le Parlement peut-il modifier les termes de l’accord ? Il y a débat actuellement sur ces sujets, qui ne font pas du tout l’unanimité. Par exemple au sein des organisations syndicales, certains souhaitent la primauté absolue de la loi sur l’accord tandis que d’autres souhaitent réserver, via une réforme constitutionnelle, des domaines dans lesquels la loi devrait reprendre les termes des accords. » Raymond Soubie poursuivait ainsi : « Il  y a la question de l’autonomie des corps intermédiaires et de leur rôle. Est-ce qu’ils ont un rôle normatif ? Ce que décident les partenaires sociaux doit-il nécessairement être transcrit tel quel dans la loi ? Bien sûr, il y a une primauté de la loi sur le contrat. Mais lorsque les partenaires sociaux sont d’accord, il faut quand même s’interroger sur la légitimité du législateur à remettre en cause cet accord. »

Les réactions syndicales et patronales sur la loi Santé et travail adoptée en première lecture le 17 février dernier illustrent son propos. Si la plupart des organisations ont estimé que la loi « respecte tout à fait l’esprit de l’ANI », comme le fit Serge Legagnoa, secrétaire confédéral pour FO, ou  que certaines dispositions vont « plus loin que l’accord sur l’articulation santé publique et santé au travail », comme l’a déclaré Catherine Pinchaut, secrétaire nationale de la CFDT en charge de ce dossier, d’autres ont protesté, comme l’U2P, indiquant son désaccord « pour que l’Assemblée nationale dénature l’accord national interprofessionnel ». La CPME a également souhaité que l’accord soit retranscrit, « tout l’accord mais rien que l’accord »…

La réappropriation par l’exécutif du dossier précédemment ouvert à la négociation conduit chaque organisation syndicale et patronale à poursuivre leur négociation… par l’entremise des députés. La CFDT a indiqué vouloir début janvier 2021 « porter une vingtaine d’amendements concernant des manques identifiés dans le texte », dont l’un concerne la gouvernance des services de prévention et de santé au travail (lire ici). La CFE-CGC est à l’initiative de plusieurs amendements, dont l’un prévoit que l’évaluation des risques professionnels porte également sur l’organisation du travail. Parmi les préconisations de l’Unsa transmises aux députés figure la généralisation de commissions Santé Sécurité et Conditions de Travail (CSSCT) dans toutes les entreprises pourvues d’un CSE. Force Ouvrière a de son côté porté des amendements à propos de la création d’un Dossier médical personnel de santé au travail ou visant à restreindre la possibilité de recours à la médecine de ville, etc. (lire ici)

 Bref, tout se passe comme si se rejouait, au Parlement, une nouvelle séance de « négociation » de l’ANI du 10 décembre 2020, chacun tentant de faire figurer dans la loi ce qu’il n’a pu faire mentionner dans l’accord collectif à la table des négociations… Que des organisations syndicales déclarent début 2021 « porter des amendements » lors de la transposition dans la loi d’un accord qu’elles ont signé fin 2020 laisse un peu rêveur sur la vitalité de notre démocratie sociale…

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C’est pour cela que l’initiative du Medef de « relancer le dialogue social » avec  l’ouverture des huit chantiers proposés est pertinente. L’article du journal Le Monde  qui en rend compte le 18 février dernier la décrit ainsi : « Le numéro un du Medef considère que le temps est venu pour les partenaires sociaux de « repenser leur rôle, c’est-à-dire le rôle de la démocratie sociale dans la vie démocratique du pays ». « C’est d’autant plus important au moment où la société française est fracturée », argumente-t-il, en faisant remarquer que les syndicats et le patronat sont, tout comme « l’ensemble des acteurs de la vie publique », touchés par une « crise de confiance ». Si les organisations d’employeurs et de salariés doivent se prendre en main, c’est aussi parce que l’interventionnisme de l’Etat s’accroît « dans la législation économique et sociale du monde du travail », sans qu’il y ait toujours « une parfaite concertation entre toutes les parties prenantes ».

L’initiative de M. Roux de Bézieux, poursuit l’article, a été plutôt bien accueillie par les syndicats : « Nous trouvons que c’est une bonne démarche » (Laurent Berger, pour la CFDT). « Nous allons accepter la proposition » (Cyril Chabanier, de la CFTC). « Les occasions ne sont pas si fréquentes de montrer l’efficacité des partenaires sociaux pour stabiliser et faire progresser la société. »  (François Hommeril, pour la CFE-CGC). « La démarche va dans le sens de ce pour quoi milite FO de longue date », Yves Veyrier, pour Force ouvrière).

Les plus anciens d’entre nous n’auront pas manqué de rapprocher l’épisode actuel d’un épisode précédent, vieux de vingt et un ans : le 3 février 2000, ainsi que le rapportait le journal Libération le lendemain, « les trois organisations patronales (Medef, la CGPME et les artisans de l’UPA) sont parvenues (…) à un accord avec les cinq confédérations syndicales de salariés (CFDT, CFTC, CFE-CGC, CGT et FO) sur les thèmes et le calendrier des négociations qui doivent aboutir à une «refondation» du paysage social français ». Le Medef a obtenu satisfaction: les partenaires l’accompagneront bien dans un dialogue singulier, laissant de côté l’Etat. Huit chantiers sont ouverts… »

Le prédécesseur de M. Geoffroy Roux de Bézieux à la présidence en 2000 du tout nouveau Mouvement des Entreprises de France, M. Ernest-Antoine Seillière, s’adressa ainsi à ses partenaires syndicaux : «Vous, les organisations syndicales, vous êtes nos interlocuteurs naturels. Nous avons grande confiance, à l’aube de cette série de négociations, dans votre active participation à l’élaboration des solutions à nos problèmes communs, sous le signe du respect mutuel.» «Si les partenaires sociaux ne sont pas capables de trouver des solutions par le dialogue », ajoute-t-il,« l’étatisation de la protection sociale se poursuivra et la loi remplacera de plus en plus les conventions et accords »… L’histoire semble ainsi se répéter ; mais peut-être cette fois-ci sera la bonne…