(V) Fonctions publiques et négociation collective. Analyse comparée du dialogue social dans les États membres de l’Union européenne

(Je reproduis ci-dessous trois extraits du rapport Analyse comparative du dialogue social dans les administrations centrales des États membres de l’Union européenne, rédigé, à la demande du gouvernement français, par Roger Hessel, de l’Institut européen d’études publiques, Milan, publié en décembre 2008 par la DGAFP. Le premier extrait est la synthèse du rapport, les deux autres sont les fiches concernant le Danemark et la Suède. Je les ai choisis pour le contraste saisissant qu’offre avec la France ces deux pays d’Europe du Nord au regard de leurs  pratiques de la négociation collective. Pour l’intégralité du rapport, cliquer ici).

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SYNTHÈSE DU RAPPORT (2008)

1. L’objectif de l’étude vise à explorer et à comparer, pour la première fois depuis l’élargissement de 2004, les dernières évolutions des pratiques en matière de dialogue social et de négociation collective dans les administrations centrales de tous les États membres de l’UE et au sein de la Commission européenne.

2. Diversité des systèmes de dialogue social : les caractéristiques des systèmes de dialogue social et de négociation collective varient considérablement d’un État membre à l’autre. Ces différences touchent principalement aux aspects suivants : le droit légal pour les fonctionnaires de négocier des conventions collectives, la structure et l’organisation de l’employeur et des employés, le niveau auquel la négociation collective intervient, la portée des thèmes de négociation, les résultats de la négociation collective et le degré de formalité du dialogue social.

3. Les principales différences constatées parmi les divers systèmes de négociation collective sont celles qui existent entre les États dans lesquels la négociation collective intervient à la fois dans le public et dans le privé (pays scandinaves) et les États dans lesquels la négociation collective ne joue pas de rôle substantiel dans la pratique quotidienne des deux secteurs. La tendance à un alignement des conditions de travail du secteur public sur celles du secteur privé est plus nette dans les pays où le droit du travail et les conditions générales d’emploi sont fondamentalement similaires.

4. Dans un contexte de rigueur budgétaire et alors que l’objectif consiste à développer un secteur public plus efficace, plus efficient et plus performant, les États membres tendent à aligner les conditions de travail du secteur public sur celles du secteur privé ainsi qu’à substituer la détermination unilatérale des rémunérations et – de plus en plus – des autres conditions de travail par des structures bilatérales de négociation collective.

5. La plupart des changements opérés dans les systèmes de négociation collective sont intervenus dans les pays dotés de « systèmes fondés sur le poste », c’est-à-dire de structures d’emploi où les employés publics sont recrutés pour un poste spécifique et non dans la perspective d’une carrière (Estonie, Pays-Bas, pays scandinaves, Royaume-Uni). Dans ces États membres, les négociations sont décentralisées et le pouvoir de négociation des employeurs de l’administration centrale est fragmenté.

6. Même si les négociations collectives se caractérisent dans ces États par une fragmentation des domaines de négociations, la répartition du pouvoir de négociation entre différents acteurs ne va jamais jusqu’à mener à des négociations complètement autonomes et indépendantes. Les négociations collectives ne dépassent pas le cadre préétabli (« décentralisation encadrée »).

7. Les acteurs du dialogue social : Pour ce qui est des employeurs, les acteurs concernés sont la plupart du temps les ministères des Finances, de l’Administration publique ou des combinaisons de ministères. Dans certains cas, des organismes externes prennent part aux négociations collectives (République tchèque, Danemark, Finlande, Italie et Suède). S’agissant des employés, différents syndicats (sectoriels pour la plupart) interviennent.

8. Les thèmes des négociations collectives : Le dialogue social dans les administrations centrales traite largement des questions relatives notamment aux conditions de travail, aux traitements, à la sécurité sociale et aux pensions ainsi que, dans une moindre mesure, de sujets comme la gestion des ressources humaines (développement de compétences, formation), l’égalité des chances (non discrimination) et les processus de réforme du secteur public.

9. Une tendance au un dialogue social décentralisé : La question de la centralisation ou de la décentralisation des relations sociales concerne le transfert de certaines tâches et du pouvoir de négociation à des niveaux d’autorité inférieurs plutôt que la décentralisation géographique des partenaires sociaux. Dans aucun des États membres de l’UE, la fonction publique n’est pourvue d’un système de négociation collective entièrement centralisé ou décentralisé. Dans douze États membres, l’administration engage ses négociations sociales au niveau central. Un nombre croissant d’États membres organisent un dialogue social multi-niveaux et/ou multisectoriel, avec des négociations collectives à la fois centralisées et décentralisées (11 pays). Dans quatre pays, les négociations sont menées à un niveau décentralisé.

10. Dans la majorité des pays d’Europe centrale et orientale, le dialogue social ne semble pas être aussi bien établi que dans la plupart des anciens États membres.

Le dialogue social se développe depuis seulement 18 ans environ dans les pays de l’ancien bloc socialiste, à la faveur d’un nouveau contexte politique et socioéconomique. Désormais, le cadre légal et organisationnel des partenaires sociaux est en grande partie établi et des organisations de partenaires sociaux ont été créées. Toutefois, la mise en oeuvre effective des processus de négociation collective reste à la traîne des autres États membres de l’UE. Dans un contexte où la société civile et l’organisation de groupes d’intérêts constituent parfois un point faible, la gestion de l’administration publique dans certains pays de l’Europe centrale et de l’Est est confrontée à certaines difficultés lorsqu’il s’agit d’engager des négociations régulières avec les syndicats.

11. Dans ces pays, le manque d’expérience des représentants des employés complique le travail de négociation des employeurs (« Il faut être deux pour danser le tango »).

Les syndicats sont plus faciles à mettre en place dans le secteur privé que dans le secteur public et sont par conséquent confrontés à la même difficulté, mais en sens inverse : les nouveaux entrepreneurs voient peu d’intérêt à institutionnaliser les organisations d’employeurs en vue de négocier avec les syndicats.

12. Taux de syndicalisation : Les taux de syndicalisation présentent d’importantes disparités à travers l’Europe. Les pays scandinaves (Danemark, Finlande et Suède) font état de taux de syndicalisation d’environ 90 %. En Autriche, en Irlande, en Roumanie et au Royaume-Uni, ces mêmes taux s’étendent de 55 % à 70 %. Environ, la moitié des employés du secteur public sont syndiqués en Belgique, en Allemagne et en Italie. Ces taux varient entre 15 % et 40 % en Bulgarie, en France, aux Pays-Bas, au Portugal et en Espagne. Les taux de syndicalisation les plus bas ont été relevés en Estonie, en Lettonie, en Lituanie, en Pologne et en Slovaquie. Il convient de noter que, dans plusieurs cas, aucune donnée précise n’était disponible. Par ailleurs, les taux de syndicalisation ne constituent pas les seuls indicateurs de l’importance et de l’impact des organisations de travailleurs. Le niveau de participation aux élections des représentants syndicaux est un autre indicateur : la France, par exemple, a connu un taux de participation élevé lors de récentes élections professionnelles.

13. Le droit de grève : Traditionnellement, dans la plupart des pays, les fonctionnaires ne disposent pas des mêmes droits de négociation collective que les employés du secteur privé, mais d’un droit de grève plus restreint, principalement en raison du statut spécifique de l’État en tant qu’employeur public. Dans cinq administrations publiques nationales, les agents statutaires sont privés du droit de grève. Dans

22 pays, le droit de grève est accordé aux fonctionnaires. Dans ce groupe, douze pays ont toutefois déclaré avoir mis en place des restrictions concernant certaines catégories professionnelles telles que la police, les forces de défense ou les juges. Dans six États membres de l’UE, le droit de grève des fonctionnaires est assorti de mécanismes spéciaux de règlement des différends.

14. Résultats de la négociation collective : S’agissant des conditions d’emploi, les fonctionnaires sont de plus en plus traités comme des employés et non comme des agents de l’État. Dans douze administrations centrales, les processus de négociation aboutissent principalement à des conventions collectives volontaires, c’est-à-dire, à des accords qui n’ont pas force obligatoire. Dans 10 États membres, les accords collectifs revêtent un caractère juridique contraignant. Dans huit pays, les accords collectifs n’entrent en vigueur qu’après avoir été incorporées à des actes juridiques. Enfin, dans quatre États membres, les négociations collectives donnent lieu à des accords à valeur politique. En d’autres termes, ils ne sont pas juridiquement contraignants.

15. Implication dans le dialogue social européen intersectoriel : Sept des États membres de l’UE ont affirmé s’impliquer dans le dialogue social interprofessionnel à l’échelle européenne en tant que membres du Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d’intérêt économique général (CEEP). Aujourd’hui, seules quelques administrations semblent être convaincues que s’engager dans un dialogue social européen permet de peser sur les processus décisionnels à un stade précoce et, par conséquent, présente une utilité pratique au quotidien. Certains pays d’Europe centrale et orientale ont affirmé ne pas avoir été informés du tout des actions menées au niveau de l’UE en matière de dialogue social.

16. Tour d’horizon : La majorité des États membres n’engagent actuellement aucune réforme concrète dans le domaine du dialogue social dans le secteur public central. Néanmoins, le dialogue social dans les administrations centrales se développe de manière constante et les conventions collectives prennent de plus en plus d’importance au sein des systèmes d’emploi nationaux avec, certes, une portée et des rythmes différents. Les pays scandinaves ont entrepris de déléguer la détermination des traitements aux administrations publiques aux niveaux régional et local. Les pays nordiques vont vraisemblablement insuffler un élan général en matière de politique d’emploi concernant la détermination des traitements en fonction des performances. En résumé, les récentes évolutions des relations sociales dans le secteur public confirment la tendance générale constatée dans plusieurs États à un assouplissement des accords de travail.

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Danemark. Fortes relations sociales formelles et informelles

Histoire et tradition. Le Danemark peut prétendre être le premier pays au monde à avoir reconnu les organisations syndicales. C’est le compromis de septembre 1899 qui sert de point de départ au système danois des relations du travail. Après un long et grave conflit industriel, les employeurs et les ouvriers se sont entendus sur une coopération plus formalisée, reposant sur la reconnaissance mutuelle et l’acceptation que les négociations se fassent dans l’intérêt des deux parties.

Le système de coopération et de négociation collective. Le dialogue social dans le secteur public danois est marqué par un système complet de coopération et de négociation collective. Les grands conflits industriels n’entrent pas dans la tradition lors de la (re)négociation des conventions collectives. Si les processus de négociation sont parfois longs, les partenaires sociaux parviennent généralement à un accord. Des règles spéciales concernant l’usage d’une action revendicative imposent une « obligation de paix », qui interdit aux partenaires sociaux de recourir facilement à des actes hostiles pendant la durée de validité des conventions collectives.

La structure du dialogue social est double : les accords-cadres sont conclus au niveau central, des accords complémentaires plus spécifiques intervenant au niveau local. Sur le lieu de travail, les comités de coopération et les délégués syndicaux jouent un rôle croissant, notamment lors de la négociation de nouveaux types de politiques de salaires ou de ressources humaines.

Les acteurs. L’employeur de l’administration centrale est l’Autorité de l’État employeur sous la tutelle du ministère des Finances. Le principal homologue est la Fédération centrale danoise des fonctionnaires (CFU), composée de trois organisations de fonctionnaires : l’association des organisations de fonctionnaires danois (StK), le secrétariat de négociation collective des employés de l’administration centrale et locale (SKAF) et la confédération des associations professionnelles (AC).

 Autorégulation et conventions collectives obligatoires. Les relations sociales au Danemark reposent sur le principe du « volontariat » : les ouvriers et la direction adhèrent à des organisations sur une base de volontariat et signent des accords fixant leurs propres règles du jeu, qui ne sont pas fondées sur le code du travail. De solides organisations du marché du travail, avec un taux d’adhésion élevé, constituent la condition préalable à un système fondé sur l’autorégulation des partenaires sociaux.

La reconnaissance mutuelle et le « respect des règles du jeu » sont également des caractéristiques importantes des relations sociales. Lorsqu’une convention collective a été conclue, son application est immédiate et concerne tous les ouvriers d’une catégorie de personnel spécifique, ainsi que les membres des syndicats et ceux qui ne le sont pas.

Délégation du pouvoir de négociation sur le lieu de travail. Pendant la réforme des salaires, le « nouveau système de rémunération » a été mis en place en 1998. Les processus de négociation de salaires ont été délégués au niveau local ; les arguments du gouvernement en faveur de ce processus de changement étaient les suivants : c’est sur le lieu de travail que l’on appréhende le mieux les conditions de travail en vigueur et les qualifications du personnel ; l’évolution des rémunérations doit mieux refléter les performances et les qualifications de chaque membre du personnel que le précédent système de rémunération ; et la rémunération doit être considérée comme un instrument de gestion de la motivation du personnel, visant à améliorer l’efficacité des services publics.

Face à un marché du travail évoluant rapidement, les « comités de coopération » sur les lieux de travail jouent un rôle croissant en tant qu’acteurs clés dans les processus de négociation : ces comités permettent de privilégier les conditions en faveur d’un environnement de travail sain et de normes élevées d’hygiène et de sécurité au travail.

Par ailleurs, les partenaires sociaux ont reconnu que la coopération et la définition d’objectifs communs constituent la condition préalable à la délivrance de meilleurs services.

Bonnes pratiques et modèle à l’échelle internationale. En somme, le modèle danois de dialogue social a servi de modèle à plusieurs délégations de pays européens et étrangers. Une visite d’étude organisée par l’IEAP avec des participants de la République tchèque, du Royaume-Uni et des Pays-Bas, centrée sur le modèle de la négociation collective et des exemples spécifiques de conventions collectives souples, a récemment démontré que d’autres pays s’inspirent de ce modèle. L’ébauche de lignes directrices communes et l’organisation de « bourses à l’emploi » communes constituent de bonnes pratiques pour les deux camps, dans une optique d’atteinte d’objectifs communs.

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Suède. Délégation de la responsabilité de l’employeur aux agences

Histoire et tradition. Par rapport aux autres pays européens, la structure de l’administration centrale suédoise est extrêmement décentralisée. À l’inverse de la plupart des pays, l’administration centrale suédoise comprend des agences gouvernementales, qui sont essentiellement indépendantes du gouvernement dans l’exécution de leurs missions. L’introduction du principe d’autonomie remonte au 17ème siècle, lors de l’établissement des fondements de la fonction publique. Depuis lors, la délégation et la décentralisation des décisions aux agences ont été considérées comme le moyen le plus efficace de gérer les affaires publiques. Depuis la fin des années 1930, dans le monde du travail suédois, la tradition veut qu’une gestion saine et la liberté des décisions de gestion soient favorables tant aux partenaires sociaux, qu’aux employeurs et ouvriers. Cet aspect a fait l’objet d’un accord sectoriel et a fortement contribué à une culture de la coopération dans le domaine des relations sociales. Lorsque les négociations ont été autorisées dans le secteur de l’administration centrale en 1965, « l’esprit de coopération » du secteur privé a eu des retombées sur le secteur public.

La loi de 1979 sur la cogestion définit les relations au travail entre les partenaires sociaux locaux de l’ensemble du marché du travail en Suède. Du milieu des années 1980 au milieu des années 1990, les responsabilités des agences gouvernementales en tant qu’employeurs ont été mieux définies et mises au point : il a été demandé aux agences de coopérer et de coordonner les mesures à travers le pays, afin d’appliquer une politique commune en matière d’emploi. Il en a résulté un accord visant à renforcer le rôle des supérieurs hiérarchiques en tant qu’employeurs.

Toutefois, le processus de transfert des responsabilités évolue encore. Le taux d’adhésion syndicale est relativement élevé, environ 80 pour cent, ce qui permet aux trois syndicats de fonctionnaires de disposer d’un mandat légitime de représentation des employés. La force des partenaires sociaux des deux camps permet de maintenir des relations harmonieuses et dignes de confiance.

Des agences autonomes, décentralisées. Au total, 240 agences bénéficient d’un statut d’indépendance relative. Aux termes de la constitution suédoise, les différents ministres ne sont pas autorisés à influencer l’exercice de l’autorité publique des agences. Les réglementations et rapports détaillés sont peu nombreux ; les agences sont informées des grandes lignes d’action mais pas des modalités d’application de ces actions. Chaque agence est libre d’utiliser ses ressources dans le cadre de son mandat. Elle remet des rapports annuels au gouvernement l’informant de l’évolution de ses ressources humaines, ainsi que des rapports de performances et des états financiers. Le recrutement de l’ensemble du personnel est assuré par chaque agence, de façon autonome ; le gouvernement ne désigne que les chefs d’agences et procède à quelques autres nominations politiques. Par conséquent, il existe peu de systèmes formels fondés sur la carrière dans la fonction publique (seulement pour les juges, les diplomates et certaines forces de police et militaires). La gestion des ressources humaines favorise la mobilité des postes au sein d’une même agence ou entre différents secteurs du marché du travail.

La direction suédoise des services de l’emploi public (SAGE) : En Suède, l’organisation faîtière des employeurs s’appelle la SAGE, dont les membres sont des agences publiques. L’adhésion est obligatoire pour toutes les agences. La SAGE emploie 65 personnes ; son organe suprême est le Conseil des employeurs qui comprend tous les chef d’agences et se réunit annuellement. Le Conseil propose les membres du conseil d’administration de la SAGE au gouvernement ; le conseil d’administration désigne, à son tour, le directeur général. Les actions et procédures de l’agence respectent les préférences de ses membres. L’une des missions les plus importantes de la SAGE consiste à coordonner toutes les agences afin d’adopter des politiques de négociation communes vis-à-vis des syndicats. Les autres tâches importantes qui lui sont confiées consistent à négocier des accords centraux et à soutenir les membres dans le cadre de la gestion des relations avec les syndicats locaux.

Un seul droit du travail pour tous. En matière de droits et d’obligations des employés de l’administration centrale, une législation globale identique s’applique au secteur public et à tout autre secteur du marché du travail. Par ailleurs, les partenaires sociaux s’entendent sur les autres réglementations sectorielles obligatoires.

L’administration publique n’offre pas de garantie d’emploi à vie ; si des licenciements sont nécessaires, les employés peuvent être amenés à cesser leur activité en raison des impératifs de l’activité, en tenant compte des réglementations légales sur l’ancienneté du personnel. Seuls les juges bénéficient d’une sécurité de l’emploi spécifique. Conformément à la loi sur la cogestion au travail, les agences sont dans l’obligation de rendre compte régulièrement aux syndicats de l’évolution des actions planifiées concernant les conditions de travail, les questions de rémunération et la politique du personnel.

 Les accords sont obligatoires. Les actes juridiques dans le cadre de la loi sur l’administration publique sont très limités. Ils réglementent le plus souvent les responsabilités des fonctionnaires (sanctions disciplinaires en cas de mauvais traitement). À l’inverse, le système de l’emploi en Suède est fondé sur des réglementations, définies par des accords qui complètent la législation de base de l’ensemble du marché du travail. Le système de négociation repose sur un accord de base dont la validité est maintenue dans le temps. Il existe un accord sur les retraites (obligatoire), un accord sur la sécurité au travail (obligatoire), un accord concernant les conditions de travail générales (facultatif), des accords centraux sur les rémunérations (facultatifs) pour chaque syndicat, etc. Les modalités détaillées des accords facultatifs sont définies dans les contrats locaux de chaque agence.

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