(III) Évaluation des ordonnances de 2017. À propos du « conseil d’entreprise ».

(Je publie ci-dessous la synthèse de mon rapport Le conseil d’entreprise. Dispositif et pratiques sociales, remis en octobre 2021 à France Stratégie et à la co-présidence du comité d’évaluation des ordonnances Travail. Le rapport complet est accessible ici).

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Trois fils argumentatifs ont convergé pour inscrire dans le Code du travail, en 2017, cette instance originale qu’est le « conseil d’entreprise ». Il s’agissait, pour ses promoteurs, de :

  • rationaliser les instances du dialogue social dans l’entreprise en les regroupant et en redéfinissant leurs missions ;
  • développer la  négociation collective en accordant à des élus du personnel le droit de contracter avec l’employeur ;
  • et poursuivre le mouvement d’association des salariés aux décisions qui les concernent, notamment via le dispositif « d’avis conforme ».

Ces trois démarches sont concomitantes ; leurs objectifs, croisés, rythment les exposés des motifs de la douzaine de lois qui ont abordé ces sujets depuis 1982. Le « Conseil d’entreprise », une idée portée par le CJD, le Centre des jeunes dirigeants, depuis 1988 et instituée par les ordonnances de septembre 2017, est une tentative du législateur de répondre à ces trois problématiques.

L’originalité est double. Ce n’est pas un délégué syndical qui signe l’accord collectif, ni un salarié mandaté par une organisation syndicale, ni un élu du CSE, mandaté ou non, mais un collectif de plusieurs élus. Cela a été pensé par le législateur comme une solution possible, avec le recours au référendum, à l’absence de délégués syndicaux dans les TPE-PME.

Ce collectif n’est pas seulement consulté par l’employeur dans le cadre de ses attributions, équivalentes à un CSE, il peut aussi valider ou invalider des décisions de l’employeur dans le cadre de la procédure dite d’avis conforme. Celle-ci existait avant 2017, mais pour des cas précis liés, notamment, aux horaires de travail. Avec le Conseil d’entreprise (désormais écrit : CE), elle s’étend à différents thèmes définis contractuellement (ex ante, dès l’accord de création du CE), dont un thème obligatoire (la formation professionnelle).

Cette procédure d’« avis conforme » a conduit le législateur, les premiers mois d’entrée en vigueur des ordonnances, à parler de « co-détermination » à propos du CE, faisant ainsi le parallèle avec le Betriebsrat allemand.

Ce dispositif, novateur, n’a cependant guère rencontré de succès. Seule une petite vingtaine de structures productives, fort diverses – un club sportif, un restaurant, une agence de voyage, une PME de biotechnologie, des associations d’insertion, etc. – l’ont adopté, chiffre à rapprocher des  9000 accords collectifs de mise en place du CSE… Peu d’articles académiques ont été publiés à ce sujet, et les sites dédiés aux questions sociales se sont contentés de décrire le dispositif, sans le questionner.

Ce rapport d’étude est ainsi la première enquête un peu systématique sur les CE. Elle s’est fondée sur l’analyse des 17 accords de création d’un CE accessibles sur la base Légifrance et sur une enquête téléphonique auprès de (seulement) 9 entreprises ou associations, beaucoup d’entre elles manifestant peu d’enthousiasme à répondre à nos questions… Elle a été réalisée pendant le deuxième confinement et l’accès aux personnes fut assez difficile.

Les 17 entreprises ou associations concernées sont essentiellement des PME, dans des secteurs d’activités variés (industrie chimique, le commerce de combustibles, la recherche et développement, l’insertion sociale, etc.). Y figurent un club sportif, un grand restaurant à Toulouse, une agence de voyages, une entreprise de démolition, une start-up en biotechnologie, etc.

Après étude des accords et enquête auprès de dirigeants et élus de ces entreprises, il est possible de dégager quelques traits caractéristiques des entreprises ou associations s’étant dotées d’un CE. Ce sont :

La présence d’un « homme-lige » / une « femme lige », c’est-à-dire des personnes dotées d’une appétence pour le dialogue social, et d’une volonté d’expérimenter une pratique (même relative) d’associer les salariés aux décisions ;

Une pratique régulière de concertation avec les élus ou le DS. Plusieurs dirigeants ont indiqué que le passage en CE n’avait, pour eux, « rien changé à leurs pratiques ».

Une entreprise pensée comme une communauté, plus que comme un lieu de confrontation.

Des délégués syndicaux priorisant la communauté d’entreprise, plus que la fédération militante.

Et une volonté d’autonomie des acteurs locaux au regard de la branche professionnelle et de l’autorité publique.

Les principales caractéristiques de ces 17 accords sont les suivantes :

Les préambules. Plusieurs de ces accords justifient le passage en conseil d’entreprise par le souci de pratiquer « un dialogue social direct », à destination du personnel« qu’il soit syndiqué ou pas » (accord Les Grands Buffets), et par la volonté d’ impliquer l’ensemble des élus : « Les signataires ont souhaité expérimenter cette modalité de représentation du personnel qui ne fait plus reposer la responsabilité de la négociation et de la signature sur un seul représentant mais sur la collégialité des élus » (accord MMPackaging France).

La signature. L’accord est signé, à peu près à parité, par les seuls élus au CSE ou par une organisation syndicale(tous les syndicats représentatifs CFDT, CFTC, CGT, CFE-CGC, ont signé au moins un accord, sauf FO, qui n’en a signé aucun).

Les moyens alloués paraissent limités, le bonus des heures de délégation pour la négociation n’allant guère au-delà du minimum légal (sauf l’accord SNIE).

Le texte est souvent identique d’un accord à un autre (un modèle-type, fourni par un cabinet d’avocat, apparait en premier sur les pages Google et ses formulations se retrouvent dans nombre d’accords…).

Les clauses concernent essentiellement ce que doivent faire ou ne pas faire les élus au CE, sans la symétrie concernant l’employeur…

En résumé, ces accords ressemblent plus à un « règlement intérieur » du Conseil d’entreprise qu’à un dispositif négocié où apparaissent les points de désaccords et les compromis correspondants…

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Pourquoi ce désintérêt des partenaires sociaux envers le Conseil d’entreprise ? Plusieurs éléments ont convergé :

Les effets directs des ordonnances de 2017. Le principal attrait, tel que conceptualisé par le CJD dès 1988, le premier à donner corps à l’idée d’un « conseil d’entreprise », était en effet la fusion des instances de représentation du personnel. Rappelons que la moitié des DUP, les délégations uniques du personnel, crées depuis la loi Rebsamen de 2015 émanaient de PME. Une fois cette fusion des instances réalisée par le CSE, l’intérêt de recourir à la forme CE s’amenuise puisque ces dirigeants de PME ont, avec le CSE, ce qu’ils souhaitent…

Sauf si des dirigeants d’entreprises, dépourvues de délégué syndical, souhaitent disposer d’un cadre juridique clair pour négocier des accords collectifs directement avec les élus du personnel. Pourquoi le feraient-ils ? On peut faire l’hypothèse que les dirigeants d’entreprise ont, dans l’ensemble, jugé plus confortable le fait de négocier avec un élu ou un salarié mandaté qu’avec un collectif de plusieurs personnes, sans appartenance syndicale, donc sans le soutien d’une organisation. Dans une PME, l’employeur dispose également de la possibilité de faire ratifier un texte qu’il a lui-même rédigé et de le faire valider par les salariés via un référendum…

La faible appétence des dirigeants des TPE-PME à s’engager dans la voie d’une « codétermination ». Leurs principales attentes étant pour l’essentiel satisfaites par le législateur, s’amenuisait pour eux l’intérêt de recourir à un dispositif qui, même de façon prudente, ouvrait la possibilité, via la procédure de « l’avis conforme », à un droit de veto des élus du personnel sur certaines de leurs décisions (a minima relatives à la formation professionnelle et l’égalité H-F), les rendant dépendants du « bon vouloir » des élus du CE…

Le refus des délégués syndicaux de renoncer à leur « monopole » de négociation. On relève d’ailleurs la présence, sur le site Légifrance, d’accords d’installation du CSE indiquant explicitement dans leur préambule le refus des DS de passer en CE…

Le caractère ambigu et inabouti du dispositif. Il semble en effet à la fois trop prudent et trop contraignant sur la procédure d’avis conforme, en la limitant à un thème obligatoire (au lieu de fournir une liste de thèmes possibles, à charge pour les partenaires sociaux de s’accorder sur certains d’entre eux), dans un article du code à  l’écriture alambiquée… Il laisse non résolue la question de la compétence d’un collectif d’individus à négocier, et cela sans le support, l’aide, les ressources d’une organisation syndicale. Il crée une situation paradoxale pour l’employeur, présidant l’instance CE le matin, mais négociant avec ce même CE  l’après-midi … Et il n’offre guère de gains substantiels aux délégués syndicaux déjà en poste, qui doivent renoncer à leur monopole de négociation sans véritable compensation…

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Le législateur de 2017 a présenté, dans le premier temps de sa communication, la procédure d’avis conforme comme une « co-détermination ». « Le conseil d’entreprise mis en place au niveau de l’entreprise ou de l’unité économique et sociale » pouvait-on lire sur le site web du ministère du travail, en décembre 2019, « est doté d’un pouvoir de codétermination sur une liste de thèmes fixés par l’accord qui l’institue, parmi lesquels figure obligatoirement la formation. Sur ces thèmes, l’employeur perdra son pouvoir de décision unilatérale, puisqu’il devra nécessairement obtenir l’accord préalable du conseil d’entreprise (art. L. 2321-3). »

Comment cette procédure s’est-elle expérimentée dans les entreprises et associations dotées d’un Conseil d’entreprise ? Dans la plupart des cas, de l’aveu de leurs dirigeants, l’avis conforme n’a pas été pensé comme un dispositif à part entière, encore moins comme les prémisses d’une possible codétermination…

La quasi-totalité des 17 accords étudiés se contentent de citer l’item « formation », 2 ou 3 citent « formation et égalité H-F », mais un seul accord cite 6 thèmes possibles relevant de l’avis conforme, (mais pas « formation », qui est obligatoire…).

Dès septembre et octobre 2017, à la lecture des ordonnances, parurent dans la presse plusieurs commentaires regrettant que le texte de loi portant création du CE ne mentionne rien sur les administrateurs salariés, qu’il s’agisse du seuil d’effectifs, du nombre d’administrateurs ou de leurs prérogatives. Le 5 octobre 2017 est publiée une tribune signée par 91 universitaires, dirigeants d’entreprise, syndicalistes et personnalités politiques, françaises et internationales, dans Le Monde, dont le titre était : « La codétermination est une idée porteuse d’avenir qui doit trouver sa place dans la loi ».

Rappeler ceci, c’est pointer un premier problème du Conseil d’entreprise : un dispositif « à mi-chemin », qui n’offre pas véritablement la possibilité aux élus du personnel d’être associés aux processus de décision : l’« avis conforme » est surtout une procédure de validation de la décision de l’employeur – à charge pour lui de présenter au CE un projet susceptible de recueillir son adhésion… – sans qu’il lui soit accolée une procédure de co-détermination, avec, par exemple, la présence d’élus du CE au sein du Conseil d’administration de l’entreprise ou de l’association…

Le deuxième problème concerne l’articulation entre « avis conforme » et « négociation collective ». Si le premier est pensé comme un simple droit de veto et le second comme la possibilité de faire adopter plus facilement un projet par des élus que par des délégués syndicaux aidés et formés par leurs organisations syndicales, nul doute que les deux procédures peinent à fonctionner. On peut imaginer un mécanisme permettant, qu’en cas d’avis non conforme non rendu par les élus du CE sur un thème X, s’ouvre nécessairement un processus de négociation collective à son propos…

Autre problème d’articulation : entre l’expression des salariés, les procédures légales d’information-consultation des élus du CE et l’avis conforme. Il conviendrait de rendre plus lisible, plus cohérent le passage de l’un à l’autre de ces registres, ou la manière dont chaque dispositif peut contribuer à l’efficience des autres (mais cette question n’est pas seulement valable pour le CE et concerne toutes les entreprises dotées d’un CSE – 90 000 environ).

Demeure entier le problème du CE entant que « négociateur collectif ». Nous n’avons pas noté (hors les rares entreprises du panel déjà rompues à un dialogue social intense) que le passage en CE ait dynamisée, dans les entreprises passées au CE, la pratique d’une négociation collective formalisée et aboutissant à de fréquents accords ou des avenants à des accords collectifs déjà négociés et revisités pour actualisation de leurs clauses.

Ce qui ne signifie pas qu’il n’y ait pas eu « négociation ». Mais il s’agit moins d’une négociation collective, au sens strict du terme, que d’une discussion (qui a pu être vive…) d’un projet de la direction avec les élus. Ceux-ci donnent leur point de vue, enrichissent le projet de l’employeur, certes, mais le modifient à la marge, pour des motifs liés à la démarche adoptée, peu conçue dans un esprit de co-construction.

La plupart des accords prévoient l’installation d’une commission de négociation (comme stipulé dans l’accord-type, proposé par un cabinet d’avocats, qui a servi de modèle pour l’écriture des accords dans près de la moitié des entreprises du panel…). Dans la plupart des cas, le texte de l’accord en projet est discuté en commission, donc à quelques uns, puis validé en réunion plénière du CE. Ce n’est donc pas avec un collectif nombreux mais en petit comité que l’accord est négocié.

Ouvrir une réflexion sur une formalisation différente de la contractualisation dans les TPE-PME est peut-être nécessaire, en expérimentant, sous conditions, et en leur accordant une valeur juridique à préciser, des « Relevés de décision », signés conjointement, ou des « Procès-verbaux de réunion d’échange », etc., de sorte que soient gardées traces des ententes effectivement conclues dans le huis clos d’une réunion du CE et que les partenaires de ces ententes apprennent, progressivement, à formaliser celles-ci dans des accords collectifs, au sens juridique du terme…

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Quelques suggestions pour contribuer à la réflexion, nécessaire, sur l’évolution du dispositif « Conseil d’entreprise » :

  1. Faire le point en 2025, via un rapport parlementaire, à l’issue d’une enquête exhaustive auprès des entreprises dotés d’un CE, pour mieux comprendre les pratiques effectives et l’expérience acquise des acteurs locaux.
  2. Inciter d’autres CSE à tenter l’aventure, mais de façon expérimentale, avec droit de revenir au CSE au bout de trois ans, par exemple.
  3. Parler ouvertement de « co-détermination » en parlant de l’avis conforme et du conseil d’entreprise, pour inscrire l’idée dans les esprits…
  4. Éclairer cette question de « l’avis conforme » en le désignant moins comme un droit de veto d’une décision prise par l’employeur, que comme un droit à la co-construction de décisions stratégiques et à fort impact social et environnemental…

Promouvoir le « conseil d’entreprise », en tant qu’instance dotée du pouvoir de négociation en pensant celle-ci dans son articulation avec la codétermination, via l’avis conforme, de manière à éclaircir les attributions respectives de ces deux activités et leur nécessaire co-dynamisation.

(Pour le rapport complet, cliquer ici).

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