CETU et emploi des séniors : leçons croisées d’un échec-succès d’une négociation interprofessionnelle…

« Emploi des seniors : le probable échec des négociations acte un revers pour la démocratie sociale » (Le Monde ; lire ici). « Emploi des seniors : la balle désormais dans le camp du gouvernement » (Les Échos ; lire ici). « L’U2P, la petite organisation patronale qui défie le Medef » (Les Échos ; lire ici). Trois titres d’articles, pour trois épisodes récents dans le feuilleton théâtralisé Le dialogue social à la française. Saison 2024…

Résumé des épisodes précédents. Après l’épisode, douloureux, de la réforme du système de retraite, le gouvernement propose aux partenaires sociaux d’ouvrir une négociation interprofessionnelle sur l’emploi des séniors, la reconversion des salariés usés par leur travail, et la création du CETU, le compte épargne-temps universel, mesure promise par Emmanuel Macron lors de sa campagne présidentielle de 2022. Le 21 novembre 2023, Élisabeth Borne, Première ministre, leur  adresse une lettre de cadrage, intitulée Document d’orientation sur le nouveau pacte de la vie au travail (lire ici). Ces trois thèmes y sont présentés, avec des objectifs précis (par exemple : « renforcer la négociation collective de branche et d’entreprise sur la gestion des âges en entreprise », ou « mieux lutter contre les stéréotypes et discriminations liés à l’âge et assurer la transparence sur les pratiques, via par exemple la création d’outils d’auto-diagnostic »). Le tout avec une  contrainte à respecter : « l’impératif de soutenabilité des finances publiques ». Une date butoir à ces négociations est imposée : le 15 mars 2024.

Les négociations débutent le 22 décembre, pour fixer le calendrier et la méthode de travail. L’article du site Les Clés du social (du 6 janvier 2024 ; lire ici) indique que « les partenaires sociaux ont convenu de se réunir 14 fois à partir de janvier 2024 jusqu’au 26 mars 2024, date de la dernière réunion. Le mois de janvier sera consacré à une phase de diagnostic avant d’entamer la suite des discussions en alternance sur chacun des trois thèmes de discussion (…) Les partenaires sociaux ont convenu qu’un seul accord couvrirait l’emploi des séniors et les parcours professionnels. Se rajouterait aussi le CETU s’ils parviennent à trouver un terrain d’entente, ce qui n’est pas évident au vu des réticences des organisations patronales et de certaines organisations syndicales. Seule la CFDT semble la plus allante sur ce sujet qui fait partie de ses revendications en matière de temps de travail. D’autres thèmes de réflexion pourraient se rajouter aux discussions sur d’autres sujets annexes si les négociateurs jugent pertinent de les rajouter. »

Comme prévu, la négociation patine (lire ici) ; les négociateurs se donnent une dernière chance et demandent un délai au gouvernement, qui repousse la deadline au 8 avril 2024. « L’épilogue », raconte Fabrice Dedieu dans un article de Syndicalisme Hebdo (du 10 avril 2024 ; lire ici), «  s’est produit dans la nuit du 9 au 10 avril. Vers une heure du matin, le patronat a posé sur la table sa dernière proposition, de 44 pages, désormais à prendre ou à laisser. Après 48 heures de discussions, de tours de table lors desquels les organisations syndicales ont répété sans cesse leurs revendications, le patronat n’a fait que de timides concessions qui ne devraient pas permettre d’emporter l’adhésion de la partie syndicale. « Pendant deux mois, il y a eu beaucoup de discussions mais assez peu d’avancées concrètes qui auraient pu nous permettre de formaliser un accord, analyse-t-il. Et c’est plus que regrettable qu’en 48 heures nous n’arrivions à faire que ça. Le bilan est faible » résumait devant la presse le chef de file CFDT, Yvan Ricordeau. »

« Une telle issue » commente de son côté Bertrand Bissuel dans Le Monde du 10 avril 2024 (lire ici), « laisse la main libre au gouvernement pour prendre des dispositions qui tirent les conséquences de la réforme des retraites de 2023, avec le report de l’âge légal de 62 à 64 ans. Pour la démocratie sociale, il s’agit d’un sérieux revers, qui ne peut que conforter la piètre opinion d’Emmanuel Macron à l’égard des corps intermédiaires, le chef de l’Etat les jugeant incapables d’élaborer des mesures ambitieuses à l’échelle interprofessionnelle. »

Le même jour, le 10 avril, l’U2P, l’union des entreprises de proximité, publie un communiqué au ton accusatoire : « L’U2P regrette vivement l’échec de la négociation sur l’emploi des seniors, les transitions-reconversions, l’usure professionnelle et le CETU, et y voit la triste illustration de l’archaïsme de la méthode suivie pour cette négociation. Il faut rappeler que celle-ci a été unanimement souhaitée par les partenaires sociaux eux-mêmes dans le cadre de leur agenda social. » Après avoir rappelé les multiples propositions de l’U2P au cours des négociations, ignorées par les autres organisations patronales, celle-ci dénonce « les défaillances actuelles du système de représentation des entreprises et leurs conséquences sur le paritarisme » et invite les organisations syndicales le 16 avril à négocier sur le CETU et l’usure professionnelle en fin de carrière. Le communiqué ajoute, perfide : « L’U2P demande de revenir à des pratiques de négociation qui soient loyales et équilibrées et appelle à une refonte des règles de la représentativité patronale. »

Le 23 avril 2024, un autre communiqué de l’U2P, au ton cette fois triomphaliste, annonce la bonne nouvelle : « Les représentants de l’U2P et des cinq organisations syndicales de salariés ont abouti le 23 avril à la conclusion de deux accords, l’un portant sur la création d’un Compte épargne temps universel, et l’autre relatif à la reconversion professionnelle et à la mutualisation des coûts des indemnités de licenciement pour inaptitude. L’objectif poursuivi par l’U2P est de favoriser l’accès à l’emploi dans les petites entreprises et de répondre à leurs besoins en compétences. »

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Voilà pour le rappel des faits. Comment expliquer cette séquence sociale et politique, pour le moins inhabituelle ? Pourquoi cet échec de la négociation sur le CETU et l’emploi des séniors le 9 avril ? Pourquoi cette initiative de l’U2P et l’adoption de deux nouveaux ANI, accords nationaux interprofessionnels, dont l’U2P est le seul signataire patronal ? Que cela augure-t-il pour le système français de relations sociales ?

UN. Un échec programmé…

Avouons-le d’emblée : le processus de négociation engagé le 22 décembre sur le CETU, l’emploi des séniors et l’usure professionnelle, à la demande expresse du gouvernement, avait peu de chances d’aboutir… Plusieurs facteurs défavorables rendaient cette négociation (trop) complexe et (trop) contrainte :

Une lettre de cadrage à spectre trop large. Elle mentionnait trois sujets, distincts (même s’ils sont pour partie reliés) : « la mise en place d’un  compte épargne-temps universel (CETU) ; « le maintien et le retour en emploi des seniors » ; « la progression des carrières et les possibilités de reconversions professionnelles, et mieux lutter contre l’usure professionnelle ». La pluralité (ou la diversité) des sujets mis sur la table de négociation ouvre souvent la voie à un accord de compromis : l’un peut gagner ici et perdre un peu là ; un autre peut perdre ici et gagner là, de sorte qu’au final, chacun estime avoir engrangé quelques résultats significatifs. Mais quand les sujets abordés ouvrent chacun sur des scénarios « explosifs » (le CDI Sénior, par exemple ; ou le CETU, qui n’enthousiasme guère certaines organisations syndicale, encore moins le MEDEF…), il est plus difficile aux négociateurs d’équilibrer leurs gains.

Pour comprendre cette difficulté, il faut, d’une part, raisonner en termes d’enjeux  – ce que chacun peut perdre ou gagner dans une négociation qui lui est imposée – et distinguer quatre composantes : le ou les problèmes qu’il faut résoudre ; les scénarios possibles (ou envisagés) ; les scénarios préférés par chacun des parties ; enfin les scénarios alternatifs, proposés par l’un ou l’autre des négociateurs, en début de processus ou pendant son cours.

La question du ou des problèmes à régler pose une première difficulté : la manière de les définir ou de les ériger en « problème » ou en sujet de négociation. Le CETU n’est ainsi pas vraiment une revendication partagée par tous les syndicats ; il leur est donc difficile de produire des scénarios pour le mettre en place, n’étant pas intéressés par ce dispositif. L’emploi des séniors peut être un « problème » mieux partagé. Mais survient alors la question des scénarios pour le régler ; certains peuvent être possibles mais non préférés ; d’autres sont préférés mais impossibles (par veto gouvernemental, par exemple) ; d’autres encore sont possibles mais n’ont pas été envisagés, etc. Ajoutons à cette complexité des scénarios celle du jeu d’acteurs : trois organisations patronales, fort contrastées ; et cinq organisations syndicales, tout aussi contrastées. Ajoutons enfin les « lignes rouges » que ce sont données chaque délégation, et l’on comprend vite que les chances de succès de ce processus de négociation qui s’est clos le 9avril étaient faibles…

Une lettre de cadrage trop précise, trop directive. Pour chacun de ces sujets, la lettre de cadrage définissait : les leviers à actionner (par exemple, pour l’emploi des séniors : « renforcer la négociation collective de branche et d’entreprise sur la gestion des âges en entreprise » ; « mieux préparer les secondes parties de carrières en renforçant l’accès des seniors à la formation professionnelle et aux dispositifs de transition et de reconversion) ; les critères des dispositifs à mettre en place (par exemple, pour le CETU : « l’universalité », « l’opposabilité », « la portabilité ») ; le schéma général de ces dispositifs (le texte est émaillé d’expressions telles « Le Gouvernement ne souhaite pas », « Le Gouvernement souhaite », « Le Gouvernement privilégie le principe », « La négociation devra aussi fixer les modalités », etc.) et les contraintes budgétaires (« La négociation ne pourra pas avoir un impact défavorable sur les finances publiques. »)

Un calendrier trop serré. La lettre (adressée le 21 novembre) indiquait la date-butoir du 15 mars 2024. Compte tenu des fêtes de fin d’année et de la nécessaire réflexion en amont par les équipes de négociation de chaque camp, il ne restait en gros aux négociateurs que 8 petites semaines pour parvenir à un accord. Mission impossible…

Une complexité des sujets, jointe à leur technicité. Derrière leur apparente simplicité, les problèmes abordés dans la lettre de cadrage du gouvernement sont des dossiers aussi techniques que politiques. Qui plus est, chaque scénario envisageable sur chacun de ces sujets ouvre à son tour sur d’autres problèmes – d’application, de financement, d’évaluation, etc. Certes, ces thématiques avaient déjà été abordées lors de la contestation de la réforme des retraites ; mais elles n’avaient pas été véritablement instruites, en mobilisant des experts ou en chiffrant des scénarios…

Des objectifs assignés hors d’atteinte. La lettre de cadrage indiquait ainsi l’objectif du sujet 2  (l’emploi des séniors) : « afin d’atteindre un objectif d’un taux d’emploi de 65 % des 60-64 ans à l’horizon 2030 ». Le document fournissait les chiffres pour l’Europe : « 46,4 % en moyenne dans l’Union européenne, 61 % en Allemagne et près de 70 % en Suède », et celui pour la France : « 33 % ». On demandait donc aux dirigeants syndicaux et patronaux – en 8 semaines ! – de trouver des solutions pour doubler, en à peine 6 ans !, le taux d’emploi des séniors alors que les différents gouvernements du président Macron n’ont pu faire progresser ce taux, depuis 2018, que d’un peu plus 5 points de pourcentage (28,1 %, en 2018, 33 % en 2022)…

Une négociation « sous effet Damoclès ». Ou, en termes moins mythiques : 9 organisations syndicales et patronales ont négocié sous l’épée d’un gouvernement qui indiqua clairement que passé le délai qu’il leur imposait, il reprendrait la main et légiférerai librement. Cela ne peut qu’aviver les tentations opportunistes de l’un ou l’autre de ces négociateurs…

DEUX. Un jeu social et politique ritualisé et théâtralisé…

 Jusqu’au 9 avril 2024, peu d’acteurs de cette pièce Le Dialogue social français. Saison 2024 se sont écartés de leur rôle ; chacun a joué sa partition, comme aux négociations précédentes… Parmi les principaux joueurs :

Un MEDEF, impérial, refusant toute concession aux organisations syndicales et négligeant les intérêts spécifiques des TPE. Au point que dans son communiqué du 10 avril 2024, l’U2P décrit l’attitude en négociation de son grand rival en termes peu flatteurs (lire ici) : « Peine perdue, l’essentiel de ces propositions a été rejeté par le Medef. C’est ainsi qu’apparaissent au grand jour les défaillances actuelles du système de représentation des entreprises et leurs conséquences sur le paritarisme. Les représentants des grandes entreprises peuvent décider du contenu et de l’issue des négociations, sans tenir compte de l’intérêt des petites entreprises. En d’autres termes, le MEDEF détient seul les clés du camion. »

Un gouvernement interventionniste et peu respectueux du paritarisme… L’échec des négociations sur l’emploi des séniors du 9 avril 2024 doit être mis au regard du succès des négociations sur l’assurance-chômage le 10 novembre 2023. Une lettre de cadrage, le 1^er août 2023 (lire ici), rappelait la volonté  du gouvernement de durcir les conditions d’indemnisation des chômeurs. Cette lettre dictait en fait aux partenaires sociaux le résultat auquel ils devaient parvenir. Ces derniers eurent la mauvaise volonté de ne pas obtempérer et s’accordèrent sur un texte de compromis ; chacun fit d’importantes concessions mais tous refusèrent d’obéir au diktat du gouvernement (lire ici).

Le 27 novembre, le gouvernement annonce aux négociateurs qu’il refuse d’agréer en l’état l’accord national interprofessionnel du 10 novembre et qu’il attendra la fin des négociations sur l’emploi des séniors avant de se prononcer. Lundi 21 avril, comme on s’y attendait, le ministère du travail annonce qu’il prendra, dans quelques semaines, un décret pour déterminer les règles d’indemnisation des demandeurs d’emploi applicables « à partir du 1er juillet prochain ». Le Monde du 23 avril analyse avec justesse l’épisode : « Le choix du pouvoir en place de passer par un texte réglementaire a pour effet de jeter aux oubliettes l’accord que le patronat et plusieurs syndicats avaient conclu, à l’automne 2023, pour refondre les paramètres du régime d’aide aux chômeurs. Cet épisode conforte un peu plus l’emprise de l’Etat sur un organisme de protection sociale qui est théoriquement piloté, de façon paritaire, par les représentants des chefs d’entreprise et des travailleurs, à travers l’association Unédic. »

Des organisations syndicales jouant la montre… Puisque certaines que le MEDEF ne fera aucune concession importante et qu’il préfère, sur les trois sujets à négocier, que l’État légifère. La conduite patronale est en effet logique : n’étant pas demandeur sur les trois sujets à négocier, ou proposant un dispositif que les syndicats refusent (« le CDI Sénior »), le MEDEF n’a aucun intérêt à concéder quoi que ce soit. Les organisations syndicales sont donc conduites, elles aussi, à refuser tout compromis et misent sur les rencontres bilatérales avec le gouvernement pour influencer le futur décret. Les déclarations d’Hubert Mongon, pour le MEDEF (« En cas d’échec de la négociation, le gouvernement prendra ses responsabilités et, si besoin, nous pousserons nos propositions. ») et d’Yvan Ricordeau, pour la CFDT « La CFDT reste un acteur constructif et loyal, qui veut répondre aux attentes des salariés. Il y aura un projet de loi, nous reparlerons des points évoqués durant cette négociation » sont à lire sous cet angle.

Roger Fisher et William Ury, dans leur ouvrage de 1981, Getting to Yes, ont nommé BATNA, best alternative to a non-agreement (« meilleure solution de rechange » dans la traduction de nos amis québécois), le(s) plan(s) B qu’ont des négociateurs dès lors qu’ils anticipent un échec possible des négociations dans lesquelles ils sont engagés. Dans le volet sur l’emploi des séniors, tous avaient une même BATNA : attendre le projet de loi du gouvernement pour l’orienter dans un sens favorable et convaincre des parlementaires pour qu’ils déposent des amendements. Pour le CETU, la BATNA consistait à se défausser au moment de la signature tout en essayant de bâtir le dispositif le plus favorable aux salariés (CGT, FO, CFE-CGC) ou à ne pas entrer en négociation à son sujet puisqu’il s’agit d’une promesse du président Macron (MEDEF et CPME).

TROIS. Le cavalier seul de l’U2P, tirant les marrons du feu…

Le sociologue Georg Simmel, au début du 20^ème siècle, a consacré plusieurs pages (lumineuses) à « la détermination quantitative du groupe » dans son opus de 1908, Sociologie. Il a ainsi conceptualisé le sens sociologique des chiffres un, deux et trois. Il y décrit, pour ce dernier chiffre, trois formes spécifiques de configuration d’acteurs sociaux dès lors qu’ils sont au moins trois. 1) Quand deux acteurs sont en conflit à propos d’un objet externe, le troisième peut jouer le rôle de médiateur ; il tentera d’être impartial. 2) Le troisième peut susciter lui-même le conflit et ainsi acquérir une position dominante ; le principe « diviser pour régner » est l’illustration de cette deuxième configuration. 3) La dernière est celle du tertius gaudens – littéralement « le troisième, celui qui se réjouit »… – qui profite des opportunités offertes par le conflit. Dans la conceptualisation de Simmel, « il fait de l’action réciproque entre les parties et lui-même un moyen au service de ses fins propres ».

Ce « troisième larron » qu’est l’U2P a donc transformé sa faiblesse – 5,2 % de représentativité, loin derrière les 69 % du MEDEF et les 25,5 % de la CPME – en force, puisqu’en invitant les organisations syndicales à négocier sur le CETU et l’usure professionnelle et en leur proposant elle-même le deal que ses rivales MEDEF et CPME avaient refusé, elle s’est comporté en chef de file d’un patronat français éclairé et responsable. C’est d’ailleurs de cette façon qu’elle s’est positionnée dans son communiqué du 23 avril 2024 : « L’U2P tient à rappeler que ces accords visent à agir en partenaires sociaux responsables, à respecter l’agenda social que les organisations représentatives des employeurs et des salariés se sont elles-mêmes fixées et à répondre à la demande du gouvernement, dans le cadre de l’article L1 du code du travail, de traiter ces questions, en lui faisant des propositions partagées. »

L’U2P a ainsi traduit en actes ce qu’elle déclarait vouloir le 10 avril à l’issue de l’échec de la négociation : « L’U2P a également souhaité laisser la discussion se développer sur l’instauration d’un compte épargne temps universel – CETU. A la différence des deux autres organisations patronales, l’U2P considère qu’il y a la place pour une solution gagnante à la fois pour les entreprises et pour les salariés, les petites entreprises pouvant y trouver un nouveau levier pour attirer et fidéliser les salariés. »  

Quel fut le deal ? Le communiqué de l’U2P du 23 avril l’explicite – et l’on ne peut que saluer ici l’esprit de compromis (et de responsabilité) de cette organisation patronale :

« Afin de remédier à la pénurie de main d’œuvre dans l’ensemble des métiers mais également de faire face à la nécessité pour les petites entreprises d’opérer notamment les transitions numérique et énergétique, il est impératif de faciliter la reconversion d’un grand nombre de salariés, y compris pour des métiers pouvant être exposés à l’usure professionnelle.

Face au risque d’inaptitude au travail d’un salarié de plus de 55 ans qui peut dissuader un chef d’entreprise d’embaucher un senior, l’accord prévoit que le coût des licenciements pour inaptitude professionnelle, soit mutualisé et non pas supporté par l’employeur seul.

Par ailleurs, le Compte épargne temps universel, en permettant aux salariés de moduler leur temps de travail au cours de leur carrière, offre aux entreprises de l’artisanat, du commerce de proximité et des professions libérales un gain d’attractivité auprès des salariés qui pourront disposer d’un outil aujourd’hui réservé aux salariés des grandes entreprises. »

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Certes, une hirondelle ne fait pas le printemps… Mais la décision de l’U2P de faire cavalier seul et de signer deux ANI à la barbe du MEDEF et de la CPME est de nature à rebattre les cartes. Peu importe que le gouvernement reprenne ou non dans de futures lois toutes leurs dispositions (car le MEDEF ne manquera pas de tenter d’influencer la ministre du Travail, Mme Catherine Vautrin au moment de leur rédaction…) car l’épisode du 23 avril 2024 a ouvert le jeu social de deux façons : un, il est possible de signer des ANI avec une organisation patronale qui n’est pas le MEDEF – ce qui devrait inciter celui-ci à faire ce que l’U2P lui suggère de faire (imaginer des « solutions gagnantes à la fois pour les entreprises et pour les salariés ») ; et deux, il est possible d’inventer des solutions de compromis sur des sujets à fort enjeu en pratiquant avec bonne foi le jeu de la négociation collective.